论两岸协议解释机制的建构与完善

段 磊

论两岸协议解释机制的建构与完善

段 磊

两岸协议的解释是指有权解释主体，适用一定的解释方法与解释规则，通过对既有两岸协议文本正确含义的阐释，使两岸协议得以有效适用的过程。两岸协议解释机制具有方便协议适用、协调协议文本与现实关系、补充协议漏洞和解决两岸争议等制度功能。现有的两岸协议文本中主要通过争议解决条款、协商解释条款和机构安排条款等方式规定协议的解释机制。现行的协议解释机制尚存在较大的制度漏洞，无法实现其应有功能。因此，应当从协议解释权的归属、协议解释冲突协调机制和协议解释的技术性规定三个方面对这一制度加以完善。

两岸关系；两岸协议；法律解释

自1993年“汪辜会谈”之后，海峡两岸透过授权民间团体海峡两岸关系协会和财团法人海峡交流基金会（以下简称“海协会”、“海基会”、“两会”）签订了一系列事务性协议（以下简称“两岸协议”）。在过去的20余年里，尤其是2008年3月以来，两岸通过两会事务性商谈机制就两岸“三通”和经济合作等诸多重要问题达成了多项协议，这些协议对两岸关系和平发展框架的构建起到了重要的推动作用。①周叶中、段磊：《海峡两岸公权力机关交往的回顾、检视与展望》，载《法制与社会发展》2014年第3期，第164页。两岸协议的解释，是指有权解释主体，适用一定的解释方法与解释规则，通过对既有两岸协议文本正确含义的阐释，使两岸协议得以有效适用的过程。现有的两岸协议表现为较为规范的文本形式，在协议适用过程中产生文字歧义或者理解矛盾而影响协议的正确适用难以避免，因此构建和完善两岸协议的解释机制对两岸协议的顺利实施有着重要意义。

一、两岸协议解释机制的制度功能

正如拉伦茨所言，“‘解释’是一种媒介行为，解释者借之以理解本有疑义之文字的意义”②[德]卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第85页。。法的解释正是在法律适用过程中，由有权者对法律文本中文字的含义加以说明和阐释，以便于它能够为适用者所理解的过程。就两岸协议而言，协议解释机制正是一个使协议文本能够为人们理解的制度安排，这一机制的制度功能主要体现在以下四个方面：

第一，两岸协议解释机制具有释明协议内容，方便两岸正确适用协议之功能。法律是概括的、抽象的，只有经过解释，才能成为具体行为的规范标准。①张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2007年版，第281页。两岸协议表现为概括、抽象的文本，它以确定的文字表达出两岸的共同意志，以达到为两岸范围内普通民众和公权力机关设定行为标准之目的。因此，在协议适用的过程中，当出现具体的个体、个别的行为时，协议的适用就有赖于适用者将概括、抽象的文本转化为具体的行为规范，即对两岸协议的文本加以解释。因此，两岸协议解释机制的首要制度功能便在于通过一定的制度安排使协议适用者了解协议内容，以实现正确适用协议之目的。

第二，两岸协议解释机制具有协调两岸关系和平发展的多变性与两岸协议文本的稳定性之功能。两岸协议是两岸两会依照有关部门的授权协商签署的行为规范，其权威性和稳定性应当受到两岸的共同维护。②国台办发言人曾多次表示“两会受权协商所达成协议的权威性应该得到维护”。参见《国台办新闻发布会辑录（2014-04-16）》，http://www．gwytb．gov．cn/xw fbh/201404/t20140416_6026239．htm．下载日期：2014年10月10日。然而，两岸协议所调整的社会关系却在不断地变化发展，两岸关系发展和变化速度远远超过一般社会事务，因而现实与文本之间的紧张关系将会更快显现。法的解释正是一种在不改变法律文本的前提下，赋予法律规范以新的含义，使之适应社会关系发展变化需要的方法。因此，要缓解两岸协议与两岸关系发展变化之间的这种紧张关系，同时照顾到协议文本的稳定性，协议的解释便成为一种必要的方法。

第三，两岸协议解释机制具有补充协议漏洞之功能。由于人类理性之有限，任何立法活动都难以做到完美无缺，因而在法律适用的过程中亦会出现因法律内容阙失、表述模糊、结构矛盾等问题导致的障碍。此时，为了既能够保证法律的稳定性，又能够及时弥补漏洞，人们往往选择以解释的方式达到补充漏洞的目的。作为人们理性创制的结果，两岸协议亦是如此。要达到既不修改协议文本，又有效补充协议实施过程中出现漏洞的目的，唯有通过一套协议解释机制方可实现。

第四，两岸协议解释机制具有解决两岸争议之功能。由于两岸协议是大陆和台湾两个处于政治对立的主体之间达成的协议，因此两岸协议的解释机制不仅承担着解决协议适用和补充协议漏洞等功能，还承担着通过解释化解两岸协议实施中双方争议的功能。当两岸在协议实施过程中对协议文本的含义出现争议时，双方即可以通过解释协议的方式解决这种争议。尽管目前在两岸协议的实施过程中，尚未出现需以协议解释方式解决的争议情况，但我们不得不承认的是，这种“无争议”现象的出现，与2008年3月以来国民党持续在台执政有着很大关系。随着台湾地区政治局势的变化，“政党轮替”现象可能再度发生，一旦民进党再次执政，两岸协议的实施过程中很可能出现争议，此时协议的解释问题便会浮出水面。因此，在当前两岸关系和平发展持续深入的时代背景下，对两岸协议解释问题的研究不能不说是未雨绸缪，为未来可能出现的争议情况做好准备。

总之，作为一种成文的制度规范，两岸协议无法避免成文法存在的固有局限，因此构建一套行之有效的两岸协议解释机制成为两岸协议实施和发展的过程中的一种必然需要。法律解释机制作为一种法律技术，它能够在不断进行的解释中，发展两岸协议的内容，使协议能够随着两岸关系和平发展的不断推进变得更加充实、丰富。

二、现行两岸协议解释机制的规范叙述及其制度缺陷

目前，两岸协议的实施过程中尚未出现解释协议的实践，因此，要对两岸协议的解释机制进行论述，只能从现有的协议解释制度与规范出发。本部分主要对两岸协议文本中的解释规范进行叙述，从而为我们发现其中的制度缺陷提供理论素材。

（一）现行两岸协议解释机制的规范叙述

在已签署的两岸协议中，除《海峡两岸空运补充协议》、《海峡两岸经济合作框架协议》、《海峡两岸投资保护和促进协议》和《海峡两岸服务贸易协议》外均未直接对协议的解释问题进行规定，但大部分协议均设置了“争议解决”条款，潜在地规定了协议解释的相关内容。目前，两岸协议文本对协议的解释机制主要通过三种方式作出规定：

第一，大部分两岸协议均通过“争议解决”条款规定协议的解释问题。当两岸在实施协议的过程中出现争议时，大陆和台湾地区自然会对同一协议产生不同的解释倾向，协议解释上的争议由此产生。协议实施中产生的争议，其本质是解释上的争议。①祝捷著：《海峡两岸和平协议研究》，香港社会科学出版有限公司2010年版，第395页。因此，两岸协议中出现的“争议解决”条款自然包含了对“解释争议”的规制。在两岸协议中，有22项协议规定了“争议解决”条款，其表述模式有两种：一是规定“因适用本协议所生争议，双方应尽速协商解决”，自《两岸公证书使用查证协议》起，包括《两岸挂号函件查询、补偿事宜协议》、《海峡两岸空运协议》、《海峡两岸海运协议》、《海峡两岸食品安全协议》等在内的21项协议均采此模式②以此种模式规定“争议解决”问题的协议包括：《两岸公证书使用查证协议》、《两岸挂号函件查询、补偿事宜协议》、《海峡两岸关于大陆居民赴台旅游协议》、《海峡两岸海运协议》、《海峡两岸空运协议》、《海峡两岸邮政协议》、《海峡两岸食品安全协议》、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》、《海峡两岸标准计量检验认证合作协议》、《海峡两岸和点安全合作协议》、《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》、《海峡两岸知识产权保护合作协议》、《海峡两岸医药合作协议》、《海峡两岸气象合作协议》和《海峡两岸地震监测合作协议》（统计数据截止：2014年11月10日）。；二是规定“因执行本协议所生争议，双方应尽速协商解决”，《海峡两岸金融合作协议》采此模式。尽管二者在文字表述上有“适用”与“执行”之别，但因二者均属“实施”协议之范畴，因而其本质均属于对协议实施中的争议之解决。根据“争议解决”条款之规定，协议解释仅能在双方就协议“适用”或“执行”发生争议之时进行；当需要进行协议解释时，需由双方“协商解决”。

第二，部分两岸协议以“协商解释”条款规定协议的解释问题。《海峡两岸空运补充协议》是首次提及“解释”一词的两岸协议，亦是二十余项两岸协议中唯一设置专门条款规定协议解释问题的协议。根据该协议第13条“实施方式”第2款之规定，双方对协议的实施或者解释发生争议时，由两岸航空主管部门协商解决。据此，我们可以对这一条款做如下解读：其一，这一条款明确了该协议的解释主体。与以往协议中规定的“双方”这一模糊化的争端解决主体不同，该项条款明确规定了“两岸航空主管部门”为协议的解释主体③需要指出的是，在《海峡两岸空运补充协议》中，两岸航空主管部门亦为该协议的联系主体。《海峡两岸空运补充协议》第12条规定，双方同意两岸航空主管部门建立联系机制，视必要随时就两岸航空运输的相关事宜进行沟通并交换意见。。其二，这一条款明确了该协议的解释权属。该项条款明确规定了协议解释须有双方“协商解决”，亦即是说确定了协议解释权由双方共同享有，解释权的行使方式是协商行使；其三，这一条款明确了协议的解释方式。该项条款明确规定双方对协议解释须为“双方对协议的实施或解释问题发生争议时”，即协议解释的前提是双方发生争议，因而该协议的解释只能是被动解释，而非主动解释。

第三，《海峡两岸经济合作框架协议》（以下简称ECFA）及其后续协议均以“争端解决”及“机构安排”条款规定协议解释问题。除以“争议解决”和“协商解释”方式规定两岸协议的解释问题外，2010年两岸签署的ECFA首次确立了该协议框架下所有后续协议的解释机制，并首次设置了“两岸经济合作委员会”作为协议的解释机构。在ECFA中，有两个条文涉及协议的解释问题，即第10条争端解决条款和第11条机构安排条款。从这两个条文的规定来看，ECFA确立了解释协议的三种方案：一是尽快建立争端解决程序，通过该程序完成协议的解释；二是由双方协商解决；三是通过“两岸经济合作委员会”解决。在方案一设置的争端解决程序建立之前，由两岸共同决定采取方案二或方案三解决协议的解释问题。目前，两岸尚未就争端解决问题达成协议，因而ECFA的解释仍采取方案二或三的制度进行。ECFA对于协议解释问题规定的复杂程度远超其他两岸协议，它既明确了协议解释的主体（即双方协商解决或由经济合作委员会解决），又明确了解释的方式（既可以在出现争端时解释，又可以不附加条件解释），可谓两岸协议解释机制的一次重大进步。ECFA之所以设置了如此详尽的协议解释机制，一方面是由于两岸协议制定技术的提升，另一方面则是由于该协议的调整对象涉及两岸经济合作的各个领域，这使得两岸就协议内容发生争议的可能性远远高于其他协议，因而必须建构一套较为恰当的协议解释机制。在《海峡两岸投资保护和促进协议》、《海峡两岸服务贸易协议》等ECFA后续协议中，均规定协议的解释应依照ECFA之规定处理。从ECFA与其后续协议的效力关系来看，未来两岸就相关问题签署的协议亦将会采取这种准用性规则模式加以规定。

（二）两岸协议解释机制中的若干问题

从上述规范和制度分析的角度看，尽管现有的两岸协议以不同的形式对协议的解释问题做出了规定，但这些规定的细致程度和可操作程度依然较低。当前两岸协议解释机制存在的核心问题在于制度化的解释机制尚未完全形成，具体来说，这一问题表现在以下三个方面：

其一，现行协议解释机制中对解释权主体的规定并不明确。在上述三种解释条款模式之中，“协商解释”条款和“机构安排”条款分别规定了以协议的联系主体和特定机构为协议的解释主体，而大多数两岸协议所采用的“争端解决”条款则并未规定协议的解释主体，而仅以“双方”这一模糊表述代之。可以说，这种模糊的规定一方面给两岸协议争议问题带来更加广阔的解决空间，另一方面却给协议解释机制带来了极大的不确定性。

其二，现行协议解释机制并未涉及两岸在各自领域内对协议的解释问题。从上文对两岸协议解释机制三种解释条款模式的表述可以看出，现行协议解释机制的规制对象是大陆和台湾在两岸之间做出协议解释的过程，而关于两岸协议在大陆和台湾各自领域内适用过程中的解释问题与协议在两岸域内解释和在两岸间解释之间的冲突与协调问题，协议却并未做出规定。在实践中，大陆已经出现了人民法院以两岸协议为证据认定依据或裁判依据，进行裁判的情形。①参见浙江省杭州市余杭区人民法院审理的“北京天语同声信息技术有限公司与周福良侵犯著作财产权纠纷案”（判决书文号：（2011）杭余知初字第28号）、北京市第一中级人民法院审理的“山上正电子科技有限公司与国家知识产权局专利复审委员会案”（判决书文号：（2010）一中知行初字第330号）。在协议司法适用中，对协议的解释是无法避免的，而大陆相关法律规范对于这种情况尚缺乏相应的规范。这种法律上的漏洞应当得到及时弥补，否则将造成法院适用协议时无法可依的状况。

其三，现行协议解释机制并未对解释协议的具体方式、形式、程序和方法等技术性问题做出规定。与解释主体的规定不同，上述三种解释条款之下，协议均未对协议解释中具体操作的问题作出规定。包括协议解释是应以主动方式作出，还是以被动方式作出，是应以抽象形式作出，还是以具体形式作出，以及应采用何种具体程序，适用何种具体解释方法等。这种缺乏重要技术性规定的规范模式给协议解释机制的实际运行带来了很大的困难。

总之，受到各种因素的影响和限制，现行的两岸协议解释机制仍是一套制度设计较为简单，可操作性较低的规则安排。可以说，这套现行的解释机制远远无法达到消解因协议的成文性而产生的局限性之目的，更无法缓解两岸协议文本权威性与两岸关系快速发展变化之间的矛盾。因此，在两岸关系和平发展不断深入的今天，构建一套完善的两岸协议解释机制已成为两岸不得不共同考虑的问题。

三、两岸协议解释机制完善的基本思路与制度设计

要解决上述两岸协议解释机制中的现实问题，激活这一机制的制度功能，完善两岸协议解释机制，应当就上述问题提出一些有针对性的制度设计策略。具体来说，可以通过确定协议解释权的归属、构建协议冲突协调机制和完善协议解释的技术性规定三个方面出发提出一些制度设想。

（一）两岸协议解释权归属的确定

解释学被认为是“正确理解另一个的话语（尤其是文本）艺术，他参与到探讨认识的对话中”。①M．Frank,Hermeneutik und Kritik,P．71．转引自：[加]让·格朗丹：《哲学解释学导论》，何卫平译，商务印书馆2009年版，第124页。从这个意义上讲，解释两岸协议的过程就是理解两岸协议意义的过程。两岸协议是一种具有软法属性的两岸共同政策，它与两岸各自域内法律之间存在一种“缓和的效力”。因此，两岸公权力机关和普通民众均有义务以一定方式贯彻落实两岸协议所规定的内容，在这一过程中，各个协议实施者均需首先“理解”两岸协议。从这个角度看，参与贯彻实施两岸协议的两岸公权力机关和普通民众均是广义上两岸协议的解释者。然而，作为两岸协商达成的一种共同政策，两岸协议的这些解释者对协议做出的解释并非均属有效解释。正如上文所述，两岸协议解释机制承担着化解协议实施过程中两岸之间发生争议的功能，因此确定协议解释权的归属问题，即确定两岸协议的解释主体，对于构建完善的两岸协议解释机制有着重要意义。

1997年7月，《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）正式生效，在此之后，全国人大常委会根据《基本法》的规定，对《基本法》进行了四次解释。《基本法》解释机制的规范安排和实践对构建完善的两岸协议解释机制具有一定的参考价值。从《基本法》第158条规定的基本法解释制度可以看出，基本法解释机制主要具有以下几个特点：一是基本法的解释权属于全国人大常委会；二是基本法实施过程中全国人大常委会和特区法院分别行使解释权；三是基本法解释的具体方式可以是全国人大常委会作出立法解释和香港特区法院在审判中作出的解释。②参见黄江天：《香港基本法的法律解释研究》，三联书店（香港）有限公司2004年版，第122页。对于基本法的解释机制，有学者指出，这种解释机制体现出原则性与灵活性的结合，为基本法体制确立了一套可为各方接受的框架，但缘于两种法律制度之间的内在冲突和断裂，这一机制存在着一些潜在问题和冲突。③同上书，第138页及以下。因此，基本法解释机制的制度设计对于两岸协议解释机制仅有有限的参考意义。

2003年6月，中国中央政府和香港特别行政区政府签订《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）。CEPA设置的协议解释机制对于构建完善的两岸协议解释机制亦具有一定的参考意义。从CEPA第19条的规定可以看出，CEPA的解释机制具有以下几个特点：一是CEPA的解释权属协议双方，即由中国中央政府和香港特别行政区政府共同所有；二是协议解释职能由双方代表组成的联合指导委员会行使；三是协议解释的具体方式是由委员会采取协商一致方式作出决定。可见，在解释权的归属问题上，协议确立了双方共识决策、共同解释的基本模式。

两岸协议是两岸在政治对立情况下，以平等协商方式共同制定的一种共同政策，在协议的实施过程中，两岸是权利义务平等的两个主体，从这个角度上看，两岸协议与CEPA具有一定程度上的相似性。同时，两岸协议在实施过程中将涉及到大陆和台湾两个互不统属的法域，这两个法域分别实施各自的法律制度，从这个角度上看，两岸协议与《基本法》又具有一定程度的相似性。因此，我们在构建和完善两岸协议解释机制时，应当结合两岸协议的自身特点和CEPA与《基本法》解释机制的经验，提出一套合理的解决方案。具体来说，这一方案对协议解释权归属的安排包括以下三点：

第一，两岸政治对立的现实决定着两岸协议的解释权归属只能以协议实施的场域而非协议调整的事务进行划分。从上文所述《基本法》的解释机制来看，全国人大常委会和香港特区法院对《基本法》解释权归属的划分是以解释涉及的事务划分的，前者享有对于中央于特别行政区关系问题的解释权，后者则享有职责范围内事务的解释权。然而，在当前，两岸仍处于政治对立状态，二者在政治上互不统属，一方在未获得对方同意而做出的决策在对方领域内并不产生实际效果。因此，两岸协议的解释机制无法采取与《基本法》相类似的权力划分方式，而只能以解释协议的场域为标准，划分出在两岸各自领域内的解释权归属主体和在两岸之间的解释权归属主体。

第二，当两岸协议在两岸各自域内进行解释时，其解释权的分配可以借鉴《基本法》的解释机制，尊重大陆和台湾各自域内的现有法律制度，即由两岸分别行使各自域内的协议解释权。如上文所述，《基本法》解释机制的一大特点在于其对大陆和香港两个不同法域法制特点的包容性，它既能保持大陆以人大常委会为主的立法解释机制运行的顺畅性，也能兼顾香港以法院为主的普通法解释机制的法律传统，很好的解决了两套法律体系在《基本法》解释上的兼容问题。与《基本法》的情况相类似，大陆和台湾分属两个平行的法域，因此两岸协议的解释权归属设计必须考虑到这种跨法域性的特点，尊重两岸两个法域的各自特点。从这个意义上讲，当涉及到两岸协议在两岸各自范围内实施的问题而需要解释时，可由大陆和台湾根据各自法律解释的基本制度确定。需要说明的是，两岸协议在两岸各自域内的解释问题还涉及到协议的适用问题。在大陆，两岸协议具有直接适用性，因此协议在大陆的解释制度可以参照与法律类似的立法解释、行政解释与司法解释并存的解释制度。在台湾，两岸协议并不具有直接适用性，其公权力机关所适用的乃是经接受程序后，由两岸协议转变而成的其域内法律，因此协议在台湾的解释制度与其域内法律的解释制度完全一致，亦即是说在台湾并不存在形式意义上对两岸协议的解释，而只存在对由两岸协议转化而成的法律的解释。

第三，当两岸协议在两岸之间进行解释时，其解释权的分配可以借鉴CEPA的解释机制，即由两岸以“共识决”方式，采取协商一致方式作出解释。尽管CEPA的签署双方是存在中央与地方隶属关系的中国中央政府和香港、澳门特区政府，但二者在CEPA框架下却是权利义务平等的两个WTO成员。CEPA采取的共同决策、协商解释的解释权归属分配方式很好的解决了这种平等主体之间的关系设定问题。正如上文所述，两岸协议是大陆和台湾这两个在政治上互不统属的主体之间签署的协议，尽管两岸协议的双方在政治地位上并不对等，但在协议的权利义务分配上确是平等的。从这一点来看，两岸协议在两岸之间的解释权归属问题的设计可以参考与其相类似的CEPA模式，即共识决策、协商解释。

（二）两岸协议解释冲突协调机制的构建

如上文所言，两岸协议解释权的分配应当依照场域原则，区分两岸内的解释权归属与两岸间的解释权归属，由两岸各自享有其域内的协议解释权，由两岸共同享有两岸间的协议解释权。依照此种制度安排，在协议解释机制运行时，有可能出现两岸各自作成的协议解释与两岸共同作成的协议解释之间、两岸各自作成的协议解释之间发生冲突的情形。这种冲突情形出现的原因主要缘于双方法律解释制度的差异。在大陆，我国现行《宪法》将法律的解释权赋予全国人大常委会，并通过相关法律的规定，建立了“以全国人大常委会为主导，各机关分工配合的法律解释体制”①李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社2011年版，第278页。，即全国人大常委会可以做出立法解释，最高人民法院和最高人民检察院可以根据审判工作中具体应用法律的问题做出司法解释的法律解释制度。这种法律解释体制表现出较为强烈的立法机关解释机制的特点，立法机关对法律享有终局解释权，其做出的法律解释具有最高法律效力。在台湾，依其现行“宪法”之规定：“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权”①台湾地区现行“宪法”第78条。，基于这一规定，台湾地区已经建立起了一套由司法机关主导的法律解释制度。在台湾地区的政治实践中，“司法院大法官”不仅有权解释“宪法”和“法律”，行使对一般法律的“违宪审查权”，甚至还出现过对“宪法增修条文”进行“违宪审查”的情形。②2000年3月24日，台湾地区“司法院”作成“释字第499号解释”，宣告1999年9月15日“国民大会”通过的第五个“宪法增修条文”“违反修宪条文发生效力之基本规范……为自由民主宪政秩序所不许”，故而无效。参见“释字第499号解释”解释文。因此，两岸法律解释制度表现出较大的差异，这种差异很容易造成两套法律解释机制在分别对两岸协议（或根据两岸协议制定的相关法律规范）进行解释时发生冲突的情形。为有效解决这种可能出现的协议解释冲突问题，我们有必要在考虑到冲突发生原因的前提下，构建一套有序的协议解释冲突协调机制。

两岸协议是大陆和台湾地区协商制定的一种具有软法属性的共同政策，在两会商谈中，海协会与海基会代表各自当局，通过表达立场、进行博弈和妥协的方式，最终形成能够为双方共同接受的共同意志，它对大陆和台湾均产生事实上的约束力。③参见周叶中、段磊：《论两岸协议的法理定位》，载《江汉论坛》2014年第8期，第125页。从这个意义上讲，由两岸通过协商机制形成的具有共识特征的协议解释依然是两岸共同意志的体现，因此这种共同解释的效力自然高于两岸各自做出的域内协议解释。具体来说，这种效力上的高低之分可以从以下几个方面加以解读：

其一，当两岸就同一事务各自做出的协议解释与两岸共同作出的协议解释发生冲突时，应当以后者为准，前者与后者冲突的部分不能对两岸发生效力。从上文对协议现有解释机制的叙述可知，两岸以协商方式作成的共同解释实际上也是两岸共同意志的体现，它以两岸共同事务为调整对象。因此，当两岸各自做出的协议解释与双方共同做出的协议解释发生冲突时，必然意味着两岸各自意志已经抵触了双方共同意志，此时就必须遵循共同意志高于单方意志的原则，确立共同解释高于单方解释的基本原则，而与共同解释冲突的单方解释不能对两岸发生效力。

其二，当两岸就同一事务各自做出的协议解释发生冲突，且这种冲突可能影响两岸共同利益时，应由两岸以协商方式就该事项作出共同解释，并依照共同解释对双方各自做出的协议解释加以修正。大陆和台湾分属两个不同的法域，因此双方对对方法域内的法律制度应当持尊重态度，只有当对方法域内的有关规定影响到两岸共同利益时，双方应当以协商方式解决这种单方面的利益影响情形。基于对两岸两个法域各自制度的尊重，我们认为，当两岸就同一事务做出的协议解释发生冲突时，并不当然造成双方做出共同解释的情况，而只有当这种单方面解释之间的冲突影响到两岸共同利益时才构成双方协商解决机制启动的条件。同样基于对两岸两个法域各自制度的尊重，当两岸以协商方式就协议解释的冲突问题达成共识时，这种共识也应当通过双方各自域内规定的修改，实现对两岸各自域内有关主体的约束。

其三，当两岸曾就一项协议涉及事务做出过共同解释之后，对于同一事项，两岸再各自进行解释时，应当依据这一已有的共同解释作出。基于两岸共同意志高于两岸单方面意志的基本原则，两岸已就一项协议的有关事务做出过共同解释，两岸再就该项事项进行单方面解释时，自然应当保持与共同解释的一致，即根据已有共同解释作出单方解释。当然，由于两岸协议本身政策性的特点，此处的“根据”并非意味着两岸各自做出的协议解释必须明文体现出这种效力来源的情形，而仅仅意味着两岸各自做出解释时应当在实质上考虑到共同解释的内容及其效力。

（三）两岸协议解释机制技术性规定的完善

正如上文所述，现行两岸协议解释机制的制度安排的细致程度和可操作程度依然较低，这使得这套机制难以在实际运行中承担其应有职责。因此，要让两岸协议解释机制能够成为一套真正具有可操作性的制度安排，就必须从制度设计的细节入手，即对这一机制的运行方式加以细化设计。

第一，应按照协议解释具体情形的差异确定协议解释的具体方式。两岸协议的解释方式，即协议的解释应采取主动解释还是被动解释的问题。这个问题在两岸间和两岸内两个不同的场域内有着不同的实际情况。两岸协议在两岸域内的解释方式亦与法律解释相类似，故本文不做赘述。然而，协议在两岸间的解释方式的设计却值得进一步探讨。从两岸协议现有的解释规定来看，“争议解决”与“协商解释”的解释条款适用以双方发生争议为前提，因而隐含着被动的解释方式，而以“机构安排”方式规定的解释条款则将协议的解释与发生争议相区别，即无需双方发生争议，相关机构亦可主动解释协议。就未来两岸协议解释机制中协议解释方式而言，我们认为，可采取主动解释与被动解释相结合的方式进行，即依照两岸事务性协议的实施情况，决定是以主动方式还是被动方式做出解释。一方面，两岸协议调整的事项涉及到两岸关系和平发展的各个方面，在遇到一些协议实施过程中两岸可能出现因现实情况发生重大变化而引起协议需要解释的情形时，应当允许有权主体为避免问题的出现而做出主动解释；另一方面，两岸协议解释机制的核心作用在于消解两岸争端和分歧，这一作用发挥的前提恰恰在于争端和分歧的出现，因而大部分情形下的协议解释自然应是一种被动解释。从两岸协议解释的主体来看，不论是两岸两会还是两岸经济合作委员会，二者均没有明确的权力属性，因而无需像两岸域内解释机关一样，以机关的性质区分协议解释的具体方式。因此，两岸协议解释方式的设计只需遵循两岸协议解释的目的即可，以协议目的实现决定协议解释的具体方式。

第二，应依照解释形式的差异分别设计不同的解释程序。两岸协议的解释程序，即协议解释过程中各项具体制度运行顺序的问题。在两岸域内，协议的解释程序属两岸各自规定的调整范围，本文不再赘述，在两岸间，协议的解释则需进一步加以探讨。现有的两岸协议中并未就协议解释的基本程序做出规定，各种规定模式中，仅以“协商”二字对解释的程序作出最为简要的描述，显然过于简单，并不具备可操作性。我们认为，在未来两岸协议解释机制的设计中，协议的解释应当依主动解释和被动解释而设计不同的解释程序。如上文所言，主动解释需以具有独立地位的两岸共同机构为前提，而被动解释则可在两会协商框架下进行。就主动解释而言，一般应以两岸共同机构的存在为前提，在该机构运行的过程中，就其所发现的协议中出现的问题，可以主动进行内部商谈，并做出协议解释。就被动解释而言，则无需要求共同机构的存在，只需两岸中一方提出解释协议的请求，由两会出面就该请求进行讨论，经双方协商一致后做出有权解释即可。在两会就某项具体协议的解释讨论过程中，若遇到涉及两岸业务部门具体业务执行问题时，应首先由协议规定的联系主体负责就协议解释问题进行协商，并提出不具拘束力的参考解释方案，该方案经两会举行正式商谈通过后，以两岸协议形式体现，即以协议解释协议。

第三，应确立以文义解释为基础，目的解释为边界，历史解释为重要参考的协议解释方法体系。两岸协议的解释方法，即在解释协议的过程中应当遵守哪些解释规则，适用哪些方法的问题。法律的解释方法主要有文义解释、历史解释、目的解释等几种，这些基本的解释方法对于两岸协议的解释依然适用。在两岸协议的解释中，不同的解释方法具有不同的制度定位，具体来说，文义解释应当构成协议解释的基础，目的解释则应成为协议解释的边界，而历史解释则是协议解释的重要参考。文义解释，指依照法文用语之文意及通常使用方式而为解释，据以确定法律之意义而言。①杨仁寿著：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第139页。在传统的法律解释方法之中，文义解释构成了典型解释方法的基础，法的解释应以文义解释开始。因此，就两岸协议的解释而言，文义解释亦应是协议解释的基础，任何解释都不得超越协议文本的“预测的可能性”。目的解释，系指以法律规范目的，阐释法律疑义之方法。②同上书，第172页。就两岸协议而言，目的解释是协议解释的边界，任何协议的解释都不应超越协议的基本目的。③在两岸协议的解释中，解释协议所符合的“目的”可从宏观和微观两个层面加以界定：从宏观上讲，解释任何一项两岸协议都应当符合“九二共识”的基本原则，符合有利于推动两岸关系和平发展的基本原则。从微观上讲，解释某项特定的两岸协议应当符合该项协议签署时两岸所欲达到的目标，而协议的基本目标一般均会体现在协议的文本之中。历史解释，即在解释时探求“最能配合立法者的规定意向或其规范想法”④[德]卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第207页。的解释方法。就两岸协议而言，历史解释应当是解释两岸协议的重要参照。回顾两岸关系发展的历史，两岸关系的演变在很大程度上受到两岸政治局势，尤其是台湾地区政治局势变化的影响。在台湾地区“政党轮替”已成常态的今天，台湾当局对两岸协议的态度可能因执政党的不同而截然不同。故在解释两岸协议时，应当注重对协议签署时相关谈判材料的研判，以协议签订时双方的共同意思为重要参考，以免协议的解释受到变动后的台湾当局意志的影响。

四、结语

两岸协议的解释机制是协议实施机制的一个重要构成部分，完善的解释机制对于两岸协议的有效实施具有十分重要的现实意义。然而，目前两岸均未启用这一存在于两岸协议之中的机制。这并非是因为现实中不存在需要这一机制发挥其作用的情况，而是由于某些思维定式的影响而使两岸有意无意地忽略了这种机制的现实作用。这种忽略，对于一种制度而言，未尝不能说是一种遗憾。法律解释是一种重要的法律技术，而运用法律解释方法解决现实生活中出现的争端与分歧是法治思维和法治方式的一种重要体现。党的十八届四中全会决定指出，要运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展。⑤《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第1版。运用法治思维和法治方式解决两岸关系和平发展中出现的分歧和争端是构建不因两岸领导人的改变而改变，不因两岸领导人注意力的改变而改变的“法治型”两岸关系的必然要求。当前，两岸关系和平发展的大趋势没有改变，但这种大好形势却不能掩盖两岸关系发展中可能出现的一些切实存在的问题。两岸协议解释机制作为一种以解决两岸争端和分歧为主要功能的制度安排，应当在这些问题逐渐浮出水面之际发挥其应有的作用。

（责任编辑：苏 婷）

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2014-11-10

本文系2014年度中央高校基本科研业务费专项项目“两岸协议实施机制研究”（项目编号：2014106010203）的研究成果。

段磊（1989-），男，陕西西安人，武汉大学法学院宪法学与行政法学专业2013级博士研究生，武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究助理。