论公共支出的原则

2015-03-26余斌

黑龙江社会科学 2015年2期

余斌

(中国社会科学院马克思主义研究院，北京100732)

西方公共经济学认为，良好的公共支出应奉行以下原则:一是弥补市场失灵的原则;二是社会利益原则;三是公平原则;四是厉行节约、讲求效益的原则;五是量入为出、保持平衡的原则;六是统筹兼顾、保证重点的原则;七是公开、透明的原则;八是法定原则［1］184-187。这些原则，有的是可以借鉴的提高管理效率的一般原则，有的是出于资产阶级立场，有的只是空话。例如，将严重的两极分化略微缩小一点点，减轻一点社会矛盾，以利于两极分化的长期保持，是谈不上公平原则的，只能算是为了更好地维护不公平。

关于原则，恩格斯指出:“原则不是研究的出发点，而是它的最终结果;这些原则不是被应用于自然界和人类历史，而是从它们中抽象出来的;不是自然界和人类去适应原则，而是原则只有在符合自然界和历史的情况下才是正确的。”［2］因此，我们在谈到公共支出的原则时，考察的是现实中的公共支出实际遵循和在现阶段应当遵循的原则。

一、阶级利益原则

在阶级社会里，作为阶级统治工具的政府的出发点必然是阶级利益。当然，有的时候，政府可能会为了自身的利益而损害统治阶级的利益。但政府终究是要为统治阶级服务的。否则，在所谓宪政民主制度下，统治阶级可以通过议会拒绝批准预算，迫令政府关门。

西方公共经济学的社会利益原则要求，其实也是阶级利益原则。这一所谓的社会利益原则是指，政府的公共支出应以最大化社会利益为原则，即应当追求社会最大多数人的最大幸福，不能因考虑某些特殊私人、集团或阶层的利益而使资金分配产生人为的偏斜。但如果在这些私人、集团或阶层上的支出能够有利于增进整个社会的利益，也应列入财政支出。例如，给某些私人企业以补贴，可以扩大就业、稳定经济［1］184。但是，“追求幸福的欲望只有极微小的一部分可以靠观念上的权利来满足，绝大部分却要靠物质的手段来实现，而由于资本主义生产所关心的，是使绝大多数权利平等的人仅有最必需的东西来勉强维持生活，所以资本主义对多数人追求幸福的平等权利所给予的尊重，即使有，也未必比奴隶制或农奴制所给予的多一些。”［3］293西方经济学中所谓最大多数人的最大幸福，是最大多数人在现有处境下凭借各自所拥有的财富所能达到的最大幸福，也就是说，乞丐和亿万富翁都能达到自己的最大幸福，尽管前者最大幸福状态下的生活水平还远远达不到后者宠物狗的生活水平。而西方经济学家所能想到的资金分配的人为偏斜，也是首先偏斜给资本家的。

“由于文明时代的基础是一个阶级对另一个阶级的剥削，所以它的全部发展都是在经常的矛盾中进行的。生产的每一进步，同时也就是被压迫阶级即大多数人的生活状况的一个退步。对一些人是好事，对另一些人必然是坏事，一个阶级的任何新的解放，必然是对另一个阶级的新的压迫。这一情况的最明显的例证就是机器的采用，其后果现在已是众所周知的了。如果说在野蛮人中间，像我们已经看到的那样，不大能够区别权利和义务，那么文明时代却使这两者之间的区别和对立连最愚蠢的人都能看得出来，因为它几乎把一切权利赋予一个阶级，另方面却几乎把一切义务推给另一个阶级。”［3］196-197在阶级利益的分化下，显然谈不上什么公共支出的公平原则。在英国殖民印度时期，“印度的财政连年亏空，军费负担过重，而公共工程的支出却等于零”［4］。

不仅如此，当最大多数人的民族利益和极少数人的阶级利益都遇到威胁时，由极少数剥削阶级构成的统治阶级及其政府，甚至不惜牺牲民族利益来维护自己的阶级利益。普法战争期间，马克思在致比斯利的信中指出，“我必须告诉您，根据我从法国得到的种种消息来看，整个资产阶级都宁愿让普鲁士占领，而不愿让带有社会主义倾向的共和国取得胜利。”［5］20 世纪30 年代，日本大举侵华之际，当时的国民党政府领导人蒋介石却提出，“攘外必先安内”、“国家的大患，不在倭寇而在江西的土匪”、“中国亡于帝国主义，我们还能当亡国奴，尚可苟延残喘;若亡于共产党，则纵为奴隶，亦不可得。”秉承蒋介石旨意的国民党山东省政府主席沈鸿烈则公然提出，“宁亡于日，不亡于共”，利用公共的军事开支做出了伤害抗日力量的行为。只有在无产阶级掌权的社会里，由于统治阶级的成员构成了本民族的大多数，阶级利益才会与民族利益完全地一致起来，也才有可能实现公平原则，在公共支出上公平地惠及每一个人。

当然，极少数统治阶级的利益，有时也能与公共利益相一致。例如，恩格斯在晚年提到他早期所写的《英国工人阶级状况》一书中所描写的那些最令人触目惊心的恶劣现象，或者已经被消除，或者已经不那么明显时指出:“霍乱、伤寒、天花以及其他流行病的一再发生，使英国资产者懂得了，如果他想使自己以及自己的家人不致成为这些流行病的牺牲品，就必须立即着手改善自己城市的卫生状况。”［6］

此外，这里之所以谈阶级利益，而不谈统治阶级利益，是因为尽管公共支出的绝大部分是由为统治阶级所掌控的公共部门在为统治阶级利益服务的过程中支出的。但是，被统治阶级有时也会有非政府的公共支出，如工会的开支等，这些公共支出就是以被统治阶级的阶级利益为原则的。

二、刚性原则

公共部门的支出，首先是要维护公共部门的存在。当然，这种存在必须符合统治阶级的利益。社会的公共需要在不同时期存在着一定的波动性，但也存在相对固定的需要，比如，国防、治安、最低生活保障等。因此，如果刚性支出得不到满足，那么，公共部门就得减少规模，甚至只好关门了，不仅社会公共安全将会因此受到威胁，统治阶级的利益也会受到威胁。如今，一些地方政府在财政支出上优先满足政绩工程这样的弹性支出，拖欠乡镇干部和基层教师的工资那样的刚性支出，引发了很多矛盾和社会问题，也威胁到公共财政的健康运行。

根据刚性原则，在公共部门的刚性支出方面，应当量入为出，使公共收入的征收水平能够达到满足刚性支出的需要，以保持平衡，否则就要通过公共负债来解决。而债务的偿还同样需要提高(未来)公共收入的征收水平。

任务驱动教学法是一种建立在建构教学理论基础上的教学法，要求在一定的情景模式下完成任务目标，体现全方位培养学生的人本主义学习理念。

三、分工原则

公共支出与私人支出是相对的。在支出的领域，公共支出与私人支出是相互分工、相互补充的。公共支出应当首先着眼于公共经济领域，例如，得到马克思高度评价的摩尔根对于古代社会的研究，就曾经在亲友的帮助下，得到了当时的美国政府的支持［3］30。但是，总的说来，“在资产阶级国家里，资产阶级真正用于文化目的的只能是小小的零头，因为巨额的款项需要用来保证资产阶级的阶级统治。”［7］

而西方公共经济学所谓弥补市场失灵的原则，其实就是讲的政府与市场(实际上是公共部门与私人部门)在支出方面要有所分工，但表达方式十分蹩脚。因为他们所谓市场失灵，不是指市场在私人领域失灵，而是指市场在公共领域失灵。但是，从分工上讲，市场本来就不该进入公共领域，谈何失灵呢?从分工的另一面来讲，西方公共经济学的弥补市场失灵的原则，是要阻止公共部门进入市场，即通常私人部门活动的领域，理由有二:一是政府的购买性支出直接构成了社会总需求的一部分，政府对商品、劳务等的购买使这些社会资源流入公共部门，意味着私人部门将无法使用这些资源，产生了所谓的“挤出效应”——公共部门的支出替代或挤出了私人部门的支出［8］;二是政府作为政权组织，其政治权力是企业和个人所不具备的，当政府依靠政治权力介入市场交换过程时，企业和个人就无法进行平等的市场交换，而当政府凭借政治权力去追逐尽可能多的盈利时，其行为所及之处就是市场关系的解体之处［1］183。

但是，如果没有购买性支出，政府也就无法存在了，统治阶级的利益也就会受到损害。所谓的“挤出效应”并不产生于政府购买性支出的领域，而产生于使政府获得购买能力，即为了维持政府的存在，以及使政府发挥功能而不得不向政府提供公共收入的领域。在这里，当政府向企业和个人征收税款以获得公共收入时，是平等的市场交换么?如果不平等，那么市场关系因此解体了吗?实际上，即便政府依靠政治权力介入市场交换过程，获得了不平等交换的利益，但只要这些利益像税款一样用于公共支出，那只不过是另一种征税方式而已。

其实，“挤出效应”的根本在于，资本家担心的是政府创办的一些企业和从事的一些投资活动对自己的同类企业和投资造成竞争压力，限制自己的暴利空间，甚至将自己在竞争中淘汰出局。但是，如果政府依靠政治权力介入市场是民主政治的要求和结果，难道也不能介入吗?另一方面，如果政治权力能够得到有效的民主监督，为什么不能用介入市场的方式来谋求公共利益呢?

由于“鄙俗的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的起推动作用的灵魂;财富，财富，第三还是财富——不是社会的财富，而是这个微不足道的单个的个人的财富，这就是文明时代唯一的、具有决定意义的目的。”［3］196因此，在市场上，必然是尔虞我诈，各种低效率的欺诈横行。

于是，即便是在私人领域，市场也是失灵的。深究起来，没有哪一个领域不是市场失灵的。例如，在私人产品的生产上，我们可以看到没有哪一种私人产品不存在假冒伪劣问题，从假奶粉、转基因大米、劣质电线、注水肉到“打折股票”。每一个私人产品的生产领域最后都不得不让公共部门来对其进行监管。在中国只有公有制银行的时候，银行的储户们不用担心银行的倒闭会损害到自己的利益，而随着银行业要扩大对内对外“开放”，试办由私人资本发起设立自担风险的银行，储户们的存款变得危险了。尽管试点先行是成熟一家批设一家，但这个“成熟”不代表管理良好，不会破产，否则也不会推出银行破产条例了。而即便这样的银行没有破产，由于存款保险制度的设立，多出来的保险成本也是要由储户来承担的。

让大多数人为极少数人的发财买单，在某些人看来，这是市场有灵，但它实质上就是市场失灵。这种市场失灵其实已经表明，私人生产方式已经不能适应这个时代的发展了。与其由公共部门投入大量的人力物力去监管私人生产，并克服各种信息不对称造成的难题，如行贿受贿问题，不如直接由接受全社会监督的公共生产方式，即公有制经济来占领市场，在资源配置和商品生产上发挥重要作用。

这样一来，在公共支出上的分工原则就要体现在政府部门与公有制经济部门之间。政府部门的公共支出应当主要满足行政事务的需要，包括教育和科研上的支出，而经济事务方面的公共支出则主要由公有制经济部门来满足。

四、民主法定原则

据报道，2005 年，对某县信访局局长来说，接待信访工作比上年轻松了，一个重要原因就是教师和乡镇行政在编干部这两个群体不再上访了。当年为了解决这两个群体的工资扣发问题，县财政拿出1 300 多万元。多年来，财政收入并没有增加，这笔“巨款”是通过压缩会议费、接待费、领导预算外批条等开支挤出来的，一是压缩了300多万元“会议费”;二是压缩了近200 万元“接待费”;三是控制领导预算外批条节约800 万元。过去几年中，县乡镇干部和老师工资被拖欠，引发上访不断。财政如此艰难，而奇怪的是，当地政府却是出手阔绰，耗资2 000 多万元建了巨型广场。个别单位送礼有钱，一年接待花费20 多万元，但发工资没钱。其实，巨型广场不是不可以修，但它属于弹性支出，只有在优先满足了刚性支出以后才可以支出。上述案例表明，公共支出需要一定的制度化安排。在这里，刚性支出尤其需要用制度来固定或相对固定，不能由某一任公共部门的负责人任意变更。

“事实上，在编制财政支出计划时，常常把一些必须开支的项目不安排或少安排，使支出留下了缺口。缺口的存在是造成实际开支突破计划、收支难以平衡的一个重要原因。在经济发展的一定时期，国家以赤字的方式，适当地扩大生产性支出，拉动国内投资、扩大消费需求，对于扩大就业和保持一定的经济发展速度是很必要的。”［1］185-186适当的赤字有时的确是必要的，但是没有理由采用欺骗的手法，在预算中故意不安排或少安排刚性支出，违背刚性原则，等到预算通过后，再以刚性支出不满足就无法使公共部门正常运行来威胁突破预算，使立法机构民主决定的预算失去意义。对于这种做法必须用制度来加以限制和制止，追究预算起草者的责任。

所谓民主法定原则，就是指公共支出需要经过集体协商(包括立法机构的审议)，按照公共支出的各项原则达成协议(包括通过的相关法案)，并严格按照达成的协议来执行，不能由个别人随意开支。遇到公共支出的实际情况超出原订协议的情形，也必须根据协议中规定的办法通过集体协商来调整。

五、廉价高效原则

当资产阶级还没有把整个社会、国家等等置于自己支配之下的时候，资产阶级经济学已把君主、法官、军官、教士和学者放在与他们自己的、由资产阶级以及有闲财富(土地贵族和有闲资本家)豢养的大批仆从和丑角同样的地位。这些人不过是社会的仆人，就像别人是他们的仆人一样。他们靠别的人勤劳的产品生活。因此，他们的人数必须减到必不可少的最低限度。国家、教会等等，只有在它们是管理和处理生产的资产者的共同利益的委员会这个情况下，才是正当的;这些机构的费用必须缩减到必要的最低限度，因为这些费用本身属于生产上的非生产费用［9］240。这就是廉价政府和公共支出的厉行节约原则的由来。

但是，一旦资产阶级占领了地盘，一方面自己掌握国家;另一方面，又同以前掌握国家的人妥协;一旦资产阶级把意识形态阶层看作是自己的亲骨肉，到处按照自己的本性把他们改造成为自己的伙计;一旦资产阶级自己不再作为生产劳动的代表来同这些人对立，而真正的生产工人起来反对资产阶级，并且同样说它是靠别的人的勤劳来生活的;一旦资产阶级有了足够的教养，不是一心一意从事生产，而是也想从事“有教养的”消费;一旦连精神劳动本身也越来越为资产阶级服务，为资本主义生产服务;一旦发生了这些情况，事情就反过来了。这时资产阶级从自己的立场出发，力求“在经济学上”证明它从前批判过的东西是合理的。此外，这些经济学家(他们本人就是教士、教授等等)也热衷于证明自己“在生产上的”有用性，“在经济学上”证明自己的薪金的合理性［9］241。

这样一来，厉行节约的廉价原则在西方学者和资本主义社会那里都坚持不住了。相反地，所谓高薪养廉，也就是高成本地收买这些公仆成为常态。有人认为，1830—1850 年间，欧美各国的人均公共开支的增加所反映出来的政府的不断扩大，是在制约市场力量，减弱其负面效应［10］。其实，那个时期，欧美各国还在对外尤其是对亚洲实行侵略战争，国内的资产阶级和工人阶级的斗争也日益激烈。公共开支的扩大完全没有用于制约市场力量，减弱其负面作用，反而是强化市场力量，扩大其负面作用。真正能够制约市场力量、减弱其负面效用的是工人阶级以阶级形式进行的抗争，其结果是政府部门以提供社会福利的方式代替私人部门中的资本家承担相应的社会责任，导致这方面的公共支出有所扩大。这也使得后来的资产阶级经济学家在讲廉价政府时，往往不是针对政府本身，而是针对这些社会福利。

相反地，只有无产阶级政权才能做到廉价政府和公共支出的廉价高效原则。“当巴黎公社把革命的领导权掌握在自己手中的时候，当普通工人第一次敢于侵犯他们的‘天然尊长’的执政特权，在空前艰难的条件下虚心、诚恳而卓有成效地进行他们的工作，而所得报酬最高额还不及科学界高级权威人士所建议的伦敦国民教育局秘书最低薪额的五分之一的时候，旧世界一看到象征劳动共和国的红旗在市政厅上空飘扬，便怒火中烧，气得浑身颤抖。”［11］

1949 年7 月31 日，毛泽东在《我们是能够克服困难的》一文中也指出，实行精兵简政，节省国家开支，并以此作为初步地恢复和发展一切有益的工业和农业生产的两项基础之一［12］。因此，公共支出的廉价高效原则对于政府部门来说是节省开支，厉行节约，少花钱，多办事，提高工作效率;对于公有制经济部门来说，则是提高支出的经济效率。为此，在公有制经济部门中，也“要合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出，除了国家规定的履职待遇和符合财务制度规定标准的业务支出外，国有企业负责人没有其他的‘职务消费’，按照职务设置消费定额并量化到个人的做法必须坚决根除。”［13］

公共支出的廉价高效原则还体现在量入为出、统筹兼顾上。新中国成立初期，百业待举。1952 年11 月，中共中央和政务院发出号召，要求必须把有限的资金和建设力量首先保证重点工业的基本建设，特别是确保那些对国家起决定作用的、能迅速增强国家工业基础的主要工程的完成。一些次要的、可以推迟的建设必须推迟，一些对国家不起重要作用的工程投资必须削减，盲目铺摊子的现象必须克服［14］。

相比之下，当前中国一些乡镇盲目推行“高标准”“高规格”的规划，造成地方财政支出负担过重，形成巨额地方政府债务，严重影响地方的经济发展和地方公共部门的正常运行。对此，必须本着公共支出量入为出的廉价高效原则加以纠正，并追究相关领导的责任。

公共支出尤其是财政支出的量入为出，不等于有钱就花，必须要有一部分储备资金防灾备荒和应对公共支出中可能出现的波动情况。量入为出的前提是廉价和节约。

如今，在中国科研领域的公共支出上，廉价高效原则既体现得不足，又体现过头了。体现不足表现在有些课题的科研经费偏高，体现过头则表现在科研经费中不含研究人员的劳务费。高校教师多上一些课，可以多得讲课费，但多做一些科研课题，却不能多得劳务费，科研经费只能用于科研过程中的资料费、设备费和调研费等。于是乎，国家用于科研的公共开支年年增长，但其中用于主持科研的人员的劳务支出却微乎其微。看上去很重视科研，但却漠视了科研中最重要的人的因素。

六、公开透明原则

西方公共经济学认为，公共支出所涉及的资金来自于纳税人的钱，是纳税人十分关心的问题。因此，政府在进行公共支出时，必须公开、透明，及时地向公众公布钱用向何处，用于什么目的［1］186。

事实上，公共支出所涉及的资金并不都是来自于纳税人的，例如，有些来自外国的援助。公用事业也可以有一些营运收入，用于公共支出。更重要的是，人类社会是从原始公有制社会发展而来，尽管经过了长期的私有化过程，但是仍然有些公共资源掌握在政府手中，这些资源所带来的收入并不直接来自于纳税人。

公开透明其实来自于民主法定原则。这里把它单独列出来，是因为它的意义比较重大。即便公共支出所涉及的资金不是来自于纳税人的钱，也要公开透明。这是公共事务，要防止徇私舞弊。当然，从阶级分析来看，公开透明原则也要受制于阶级利益原则。当年国民党从美国获得的军事援助，就不会向中国共产党和全国人民公开，而只会在极少数政权寡头们那里公开。

当前，一些涉及国家和民族利益的公共支出，如果公开会导致国家和民族利益受损的话，也可以不进行大面积公开，但也要在保密设施到位的情况下，尽可能地公开。

公开透明并不仅仅是为了让人们知道，公共支出把钱花在哪里了，而是为了通过民主监督来提高公共支出的效率和效益。例如，在对公共支出项目的选择和成本效益进行科学的评估时，如果仅仅依赖少数专家和机构，难免存在较大的偏差，这时，如果公开透明地发布相关项目，就可以发挥和利用各种公众人群的智慧，发现其中的偏差，改进公共支出项目的效率和效益。

七、社会进步原则

《共产党宣言》指出:“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争，但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来。”［15］社会进步原则也是阶级利益原则的一种体现，但它不是任何一个阶级利益的体现，而主要是无产阶级利益的体现，所以，要单独列出来。邓小平同志曾经提出的判断姓“资”还是姓“社”的“三个有利于”标准，即“应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”［16］，就是以无产阶级和人民大众的利益为原则的，也是对社会进步原则的体现。这个标准，不仅是改革举措的判断标准，也应当成为评价公共支出的判断标准。

［1］黄恒学.公共经济学:第2 版［M］.北京:北京大学出版社，2009.

［2］马克思恩格斯文集:第9 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:38.

［3］马克思恩格斯文集:第4 卷［M］. 北京:人民出版社，2009.

［4］马克思恩格斯全集:第12 卷［M］. 北京:人民出版社，1998:196.

［5］马克思恩格斯文集:第10 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:346.

［6］马克思恩格斯文集:第1 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:368.

［7］列宁全集:第16 卷［M］. 北京:人民出版社，1988:306 -307.

［8］高培勇.公共经济学［M］.北京:中国社会科学出版社，2007:127 -128.

［9］马克思恩格斯文集:第8 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:240.

［10］韩德强.萨缪尔森《经济学》批判——竞争经济学［M］.北京:经济科学出版社，2002:289 -290.

［11］马克思恩格斯文集:第3 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:159.

［12］毛泽东文集:第5 卷［M］. 北京:人民出版社，1996:315.