资源型城市现代化面临的困境及应对策略分析——以抚顺市为例

陈彦超，杨青雪

(沈阳工业大学 思政部，沈阳110870)

一、产业升级和城市功能的多样化是中国资源型城市实现现代化的必然趋势

所谓资源型城市是一种以经济职能分类的城市类型，“其主要是指以矿产、森林等自然资源开发和加工产生或发展起来，并以资源供应为主要职能的城市。”［1］

中国的资源型城市广泛分布在东南西北各个地区。历史地看，这些资源型城市都走完了或正在走一条“开发、加工、萎缩、枯竭”和与之伴随的环境污染的发展道路。初始，随着某种资源的被发现和开发，城市也相应建立和发展起来，进而走上了以“煤都”“石油城”“林都”等命名的辉煌时期。随着资源储量的减少和开发难度的增加，特别是中国放弃传统的计划经济模式、产业结构升级和发展理念的转换，这类城市开始出现经济发展停滞、城市环境问题突出和就业压力增大等情况。从全国范围来看，目前这类城市的发展普遍风光难再，甚至步履维艰。其中最严重的当属资源枯竭的城市，这些城市由于资源开发殆尽而成为其所在地区经济发展和城市建设中的“困难户”。2008 年，国家发改委公布了第一批资源枯竭型城市的名单，包括阜新、伊春、辽源、盘锦等12 个城市，2009 年3 月又公布了第二批32 个资源枯竭型城市名单，包括9 个地级市、17 个县级市和6 个市辖区。辽宁省抚顺市也在这个名单之列。对于这类城市而言，如果仍然按其原来的发展方式运行下去，其结果只能是城市的消亡、人口的转移和环境的进一步破坏。这是中国的自然状况和人口状况都不可能允许的，中国的现代化建设也要求这样的城市在发展过程中走出自己的发展之路，实现自身经济发展的“华丽转型”——由产业单一和城市功能单一走向多元和多样化。从这个意义上说，资源型城市能否实现可持续发展，直接关系全面建成小康社会目标的实现，也深刻影响着改革开放和现代化建设的全局。正是在这样的背景下，党的十六大报告明确指出，要把扶持资源型城市的经济转型与小康社会建设紧密结合起来，要贯彻落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型城市，使资源型城市转型在小康社会建设中发挥重要作用。所以，“以资源开采和加工为主导产业的资源型城市通过实现自身的转型，实现城市功能的多样化是这类城市走向现代化的必然趋势”。

抚顺市以“煤都”著称，是典型的资源型城市，也是典型的资源枯竭型城市。抚顺曾经为中国的工业化做出了不可替代的贡献。改革开放以来，面对煤炭储量日益减少、开采条件愈发艰难的情况，实现产业升级和城市功能的多样化是其面临的最大课题。

二、资源型城市面临的困境分析

虽然中国资源型城市的具体情况不尽相同，但从长远发展来看，这些资源型城市在实现城市转型、城市功能多样化，进而走向现代化的进程中所面临的问题仍有很多相似之处。梳理资源型城市在走向现代化的过程中所面临的困境，不仅对资源枯竭型城市的转型有迫切意义，对尚未枯竭的资源型城市的后续发展也有借鉴意义。

(一)产业升级带动城市转型的要求更为迫切

从一般意义上讲，随着科学技术和市场经济的发展，产业升级和转型是任何国家或地区发展都面临的问题，一方面是技术的发展对产业发展的精细化、个性化要求提高而需要产业不断完成升级;另一方面是不同产业之间的界限不断“模糊”而使不同行业、不同产业的联系增强，城市功能多样化以满足人们更多需要已是必然趋势。近年来，中国从“转变经济发展方式”到“调整经济结构”方针政策的出台都说明，中国对这一问题有深刻而明确的认识。相比其他城市的结构调整和产业升级，资源型城市特别是资源枯竭型城市的产业升级与转型更为迫切。

中国的资源型城市在建立初期都是以资源的粗放性开发和加工为主导产业。这类城市从一开始就是以经济功能为主而形成或建立的，其他的诸如政治中心、文化核心、交通枢纽等城市功能并不突出，而其经济功能又主要体现在与资源产业发展相适应的开发与加工等行业的确立和发展上。由于对资源的加工深度不够，资源利用不充分、不全面，与资源开发和加工相关的机械、安全、资源深加工和综合利用等产业并不发达，使得这类城市在经济发展中呈现出产业链条短而窄的特点。这是与现代城市发展根本不相容的。顺应现代城市的发展趋势，一方面迫切要求资源开发和加工产业的升级，在资源开发上更多体现技术进步带来的对资源的有效开发和利用，在加工环节则是向纵深延展，增加资源类产品的附加值，拉长产业链条;另一方面，也迫切要求加大与之相关的诸如机械制造、金融和服务业等的发展，使城市的功能向经济以外的方向扩展，从而使城市功能多样化，实现城市功能的整体转型。以抚顺市为例，20 世纪20 年代左右，抚顺因煤而成为一座城市。30 年代初期，煤炭产业达到顶点，城市规模也急速扩张，从而赢得了“第一煤都”的称号。煤炭产业是当时抚顺最重要的经济支柱，西露天矿、胜利矿、龙凤矿、老虎台矿等煤矿的经济收入是当时抚顺主要的经济来源。1949年新中国成立时，煤炭产业仍然是抚顺的主导产业，煤炭及炼焦工业在抚顺市工业总产值中所占比重之和接近45%，而其他工业部门所占比重均在15%以下［2］。抚顺整体产业结构仍然以能源、原材料工业为主导，发展层次较低。新中国成立后，第一个五年计划期间，辽宁省24 项重点工程项目中有8 项在抚顺市建设，抚顺的煤炭、石油加工、电力、金属冶炼等重化学工业得到强化。通过新中国60 多年的建设，抚顺市已经从煤炭城市转变成以石化工业为主导的城市，成为以煤炭、石油、电业、冶金等多源头产业链发展、工业体系较为完备的能源及原材料基地。但是，抚顺市着重发展的煤炭工业、石油化学工业，以及电力工业、冶金工业等都属于资源型产业，对资源的依赖性很大。其中，石化主要是针对煤矿中开采出来的页岩进行提炼加工发展起来的，电力主要是依托煤炭而建立的热电，冶金更是依赖于煤炭。当煤炭的开采成为问题的时候，所有这些产业的发展都成了问题。所以，产业的转型对于抚顺市来讲，不仅是某个产业的问题，而是整个城市功能的完全转型。可以说，以产业升级带动城市功能的转换，是资源枯竭型城市迫切而又必须要走的路。

(二)资源环境问题突出

在资源型城市发展过程中，资源的过度开发以及生态环境的破坏已经成为制约资源型城市发展的瓶颈。当下这些资源、环境问题越来越突显出来。

第一，资源枯竭问题。国土资源部发布的中国国土资源公报指出，中国原油、煤等能源矿产，铁等黑色金属矿产保有量均与之前相比有不同程度下降，在面对大量资源时，重视短期效益、追求眼前利益的最大化、加大对初级资源开发的力度已成为一些地区发展经济的必然选择。一些资源在大开发状态下利用率低下，无数资源已在开发初期就消失殆尽。

第二，土地问题。首先，矿山生产活动以及开采出的废石需要占用大量土地，由此导致耕地、建筑用地面积日渐减少。其次矿产开采会引起土地塌陷和裂缝，这不仅会破坏地表的建筑设施，也会影响地表的绿化与农田，还可能引起山体崩裂、滑坡、泥石流等灾害，对公民的人身财产造成严重威胁。抚顺煤矿区的西露天矿作为亚洲最大的露天矿，其矿坑南部千台山南坡已形成一条长约3 100米的地裂缝，并以每天8 ～10 厘米的速度向北移动，已经对当地居民的生活造成极大的影响。

第三，水污染问题。在矿山的开采过程中，由于湿式作业和洗矿、选矿等简单粗犷的开采方式，大量含有铜、镉、铅、铬、汞、锰等有害物质的酸性废水、废渣排向了周边的农田、河流。废水渗到地下又污染了地下水，废水汇进溪水河流造成地上水源的污染，居民饮用水将受到严重威胁。此外，资源开采也导致了地下水位下降，并造成水资源的减少。

第四，大气问题。在资源开采加工过程中释放的废气、粉尘以及废弃物挥发的有害气体造成了资源型城市的大气污染。其中，主要包括露天矿开采产生的尘土、企业生产燃烧煤炭所产生的烟尘和二氧化硫等污染物质。

(三)城市发展面对的社会问题更为复杂

现代城市是人们生产、生活的场所。城市功能就体现在满足人们的生产、生活的需要方面。从这个意义上讲，城市的发展说到底是为了实现人们生活质量的提高。这就需要考虑人们生产、生活所需要的各种基础设施的配备，以及人们的就业、生活等的基本需求的满足程度问题。对于资源型城市而言，由于长期以来形成的特定条件，在这方面存在的问题更加突出。

第一，转行就业面临知识技能要求高的挑战，就业更难。物质资料的产生是人类赖以生存和发展的前提，社会主义市场经济条件下，人们通过参加生产活动取得收入是生活质量提高的前提。但是在就业这个大问题上，资源型城市的形势十分严峻。如前所述，由于历史上形成的产业链条短而窄，在技术进步、产业升级的过程中，很容易出现“相对人口过剩”情况。这一现象在近年来国有企业转制改造的过程中已经开始出现。同样，也是由于原有产业结构的问题，其他与资源产业较远的行业可供选择的岗位有限，再加上多数被剥离的下岗职工文化程度偏低，年龄偏大，接受新知识新技能的能力差，再就业的竞争力薄弱，再就业难度很大。如何解决这些下岗工人的再就业，是能否实现产业升级和城市功能转型面临的主要问题。解决不好这个问题，资源型城市的社会稳定将受到影响，更不论其产业升级和城市转型。

第二，原有的社会保障体系不能承担城市转型之重。一般来讲，传统城市的产业转型和功能转换离不开完善的社会保障体系的支撑。对于中国的资源型城市而言，这样的条件并不具备。因而几十年的计划经济体制下都是企业办社会，造成了大量的资源型企业肩上的包袱越来越沉重。在国有企业转制不断推进的今天，抚顺市的资源型企业仍在负担着大量的离退休职工的养老、就医和教育等社会负担。随着资源逐渐枯竭，这些企业无力再承担这样的负担。同时，地方财政也由于企业经济增长的减缓而无法顺利完善社会保障体系，二者的合力加重了资源型城市转型的困难。而且随着资源型城市转型的深入，这些矛盾会越来越突出，进而会影响到资源型城市的经济发展和社会稳定。改变原有的社会保障体系，从本地出发来完善保障制度和保障体系，是资源型城市实现转型必须面对的问题。

第三，城市基础设施建设的“欠账”积重难返。中国的资源型城市大多是国家在一定时期内集中调控各种资源建成的，是计划经济的产物。这种被动接受与缺乏长久规划迫使城市的建设以生产建设为中心，城市的基础设施建设往往落后于其他城市。城市的功能也不完整，出现了“有城无市”的情况。今天，当人们意识到完善城市基础设施的重要性时，这类城市已经没有足够的资金来进行基础设施建设了，由此形成了一种恶性循环。

三、抚顺市走向现代化的发展战略

(一)把解决就业和棚户区改造等社会问题作为产业升级和城市转型的基础

首先，多渠道解决就业问题。产业升级带来的下岗职工再就业问题是关系到整个城市的社会稳定和持续发展的基础性问题，也是体现中国“以人为本”的重大问题。对于资源枯竭型城市的抚顺来说，也是如何发挥人力资源优势，努力实现城市功能转型的现实问题。所以，抚顺市采取利用政府的再就业机构、发展中小企业、对外输出劳动力、发展社区服务、建立创业市场、向农村转移劳动力等多种方式帮助下岗职工再就业。在这些措施中，抚顺市以创造就业岗位为主，以发展多种性质的中小企业和微型企业为重点，吸收下岗职工就地就业(对外输出劳务和向农村转移劳动力仅占大约10%)，既解决了人们的生活问题，也增强了城市的社会功能，弥补了产业结构的不足之处，极大地缓解了下岗职工再就业的压力，维护了社会的稳定、和谐，使抚顺的转型道路更加平坦。

其次，以持续推进棚户区改造为龙头，带动城市的基础设施建设和交通、市政、环卫，以及服务业的发展。根据2009 年抚顺市政府工作报告的统计，截至2009 年，抚顺市共向棚户区改造投入建设资金36.72 亿元，实现拆迁315 万平方米，建设安置用房459 万平方米，安置回迁居民7.5 万户，25.3 万人。通过对棚户区的改造，抚顺逐渐摆脱“脏乱差”的棚户区生活模式，在城市面貌得到极大改善的同时，也为棚户区居民提供了一个平稳、舒适的生活环境，同时也为城市的后续发展提供了有力的保障。

(二)调整产业结构，解决产业链“短而窄”的问题

面对资源枯竭的尴尬局面，抚顺市通过积极调整产业结构来寻找新的发展契机。近年来，抚顺市依托辽宁省中部城市群并且利用紧邻沈阳市的区位优势，把石油、化工、钢铁等原材料工业及其后加工产业作为后续产业方向，建设了新型原材料基地和装备制造业基地，重点发展了原油加工、乙烯、精品钢材等附加值和科技含量高的产业集群，抚顺这座老工业城市从过去仅仅依靠煤炭产业变成了如今的各种工业并举的局面。根据2013 年抚顺市政府工作报告的统计，抚顺市的工业在2013 年逆势而上，企业核心竞争力显著增强;老企业稳定增长，工业用电量增速稳居辽宁省第一，预计完成规模以上工业增加值610 亿元，增长13%;12 个产业集群加速发展，新项目增添后劲，完成投资500 亿元、增长30%;133 个亿元以上重大工业项目全部开工建设，51 个项目竣工投产，投资和投产数量均创历史最好水平;以香港太平洋工业城为代表的中小企业群迅速崛起，实现工业增加值432 亿元。

(三)改善生态环境，实现城市绿色发展

抚顺市为了改善生态环境，持续推进了蓝天工程、绿水工程、青山工程等一系列环境整治工程。首先，蓝天工程通过大力实施区域一体的高效供热工程使抚顺逐步摆脱之前落后的供热体系，有效地改善了抚顺的空气质量。截至2012 年末，抚顺共拆除分散供暖锅炉房44 座，拆除锅炉74 台。其次，绿水工程主要是对于水污染的治理。2012 年，抚顺市完成了污水处理及达标保障、渗滤液收集工程和人工湿地建设，并对浑河和13 条支流进行了综合整治，河流水质及周边环境有了明显改善，部分支流河堤景观已见雏形。最后，青山工程主要针对土地问题，抚顺市对于污染场地和土壤环境状况进行了调查，并建立了污染土地数据库，积极开展了退耕还林和矿山整治工作。这三项工程有效地改善了抚顺的生态环境，使抚顺成为山清水秀的城市，促进了抚顺的绿色可持续发展。

(四)以旅游业发展推动资源型城市的现代化转型

抚顺市的古迹遗址众多、自然风光秀丽，旅游资源丰富且开发价值很高，具有明显的区位优势和资源优势。抚顺市正积极地促进旅游业的发展，因为只有把这些优势开发好利用好，才能使资源优势转变成发展优势，进而使城市顺利走向现代化道路。

抚顺坚持大力构建以旅游业为牵动的现代消费服务业体系，通过明确旅游型城市的战略取向和定位，把旅游业作为城市转型的战略切入点。近几年，东北第一漂的红河峡谷漂流、亚洲规模最大的皇家基地海洋公园等一批重大旅游项目已经建成并投入使用。投资20 亿元的东北最大滑雪场、投资45 亿元的热高乐园和风景区等一批新的旅游风景点都已相继投入使用。根据《2012 年抚顺市国民经济和社会发展统计公报》的统计，2012 年，抚顺市实现旅游总收入321. 7 亿元，增长37.7%，全市共有A 级景区11 家，国家级森林公园5 家。抚顺市已较成功地推出了自己的旅游品牌，逐步实现了从旅游输出地向旅游目的地的转变，同时也为整个城市的发展带来了新的生机。

明确资源型城市走向现代化面临的困境，正确处理好这些矛盾问题，从而找出解决对策是探索解决我国资源型城市转型发展的前提，这不仅对推进我国资源型城市可持续发展和国家城市化进程具有重大意义，对其他资源型城市的可持续发展也具有借鉴意义。

［1］ 余建辉，张文忠. 四类资源城市的四种转型道路——对我国资源枯竭城市转型的思考与建议［J］.中国经济导报，2011，(2).

［2］ 李国平，玄兆辉. 抚顺主导产业演替与城市经济发展及对其它煤炭城市的启示［J］. 地理科学，2005，(25):284.