社会正义视域下地方政府治理研究

钟 哲

(东北师范大学 政法学院，长春130117)

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并进一步阐明:“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。有鉴于此，长期以来学界和地方政府围绕“治理”所展开的理论探讨和实践探索得到了顶层回应，“治理”成为了指引政府行政模式转变，实现全面深化改革总目标的核心理念和重要途径。由管理到治理的一字之差，蕴含着深刻的时代需求与本质内涵的转变。在这一历程中，政府与市场、社会等多元主体间相互关系的调整是最为明显的表征所在。因而如何在公共治理主体多元化的格局下，切实践行社会的公平正义，是理论界与实践工作者面临的现实问题。本文认为，在微观先行的政治发展逻辑作用下，居于基层这一国家政权与社会力量交汇互动场域中的地方政府肩负着为宏观性政治与行政体制改革积累实践经验、探索实践路径的重要职责。因此，我们应围绕地方政府的治理实践来渐进式地探讨地方政府治理与社会正义间的相互关系，并对社会正义理论对地方政府治理的价值导向、角色定位和共识达成途径加以申明，以期明确(地方)政府治理模式转变的内在理念，推动国家治理体系和治理能力现代化的发展进程。

一、地方政府治理的社会正义维度

1.政府治理与社会正义的意蕴探析。自20世纪90 年代以来，“治理”(Governance)理论开始为国内学术界所熟悉，“并逐渐超越理论研究的范畴，成为横跨理论界与实践界的公共流行符号。”［1］与传统的统治相比，“治理在权威来源，主体设置、合作关系方面都具有多元化的特征。”［2］“治理”不仅意味着政府对社会的控制方式的改变，更重要的是，它所保证的这种转变是在深化民主的基础上进行的。“治理”是一种新型的、既有“管理”的绩效，又有“参与”的民主的行政模式。因此，本文将治理定义为包括政府在内的多元的公共管理主体，以公共利益为导向，通过多样化的方式进行合作，共同提供公共物品和服务的公共事务管理模式。而政府治理则是指现代政治活动中，政府作为重要的政治行为者，与社会组织、企事业单位、社区，以及公民等不同的行为主体，通过平等的合作伙伴关系，依法、民主、科学地对国家的经济政治社会文化等事务进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。

社会正义理论发端于古希腊时期，但随着行为主义研究方法在政治学领域内的兴起而衰落，直至20 世纪70 年代，借由罗尔斯《正义论》的发表而逐渐复兴，成为当前政治学研究的核心问题。对正义的讨论本身有着很多不同的理论角度，如亚里士多德就将正义分为补偿的正义、交换的正义以及分配的正义等类型。而罗尔斯的正义理论则专属于分配正义的范畴，即探讨利益和负担应该如何进行分配［3］。本文即采取这一视角探讨地方政府治理过程。由此，这里所提出的社会正义，是指在一个政治共同体——即一个社会之内，社会价值和负担应该如何在公民或者公民组织之间进行分配的问题。

2.政府在社会正义实现过程中地位分析。其一是政府在实现社会正义中的现实责任。在一般性的社会正义理论研究过程中，相较于社会正义的具体原则，实施主体往往并不是研究者的重点论述对象。但在现实政治生活中，与社会正义再分配相关的政策，例如，缩小贫富差距的累进制个人所得税政策、遗产税政策、社会保障和公共教育等等，都需要借助政府的公共权力来推广施行。因而无论政府是否具有此方面的自觉，现实政治秩序已经先在地确定了其在社会正义实现过程中的主体地位。除具体的政治现实探讨之外，我们还可以对政府实现社会正义的责任进行道德论证，“由于没有政府的强制，个人就不能很好地履行正义的义务，正义的义务若得不到履行，人们之间的认同就会丧失，随着认同的丧失，人们就会从‘朋友’变为‘敌人’，因此，每个人都没有充分的理由反对政府实现正义”［4］。由此可见，无论是从现实政治秩序出发，还是从应然理论框架中考量，政府都确实负有实现社会正义的政治责任。

其二是社会正义实现过程中政府对其他治理主体的现实合作需求。应当承认，在当前日益复杂的政策环境中，政府不再是唯一能够影响政策进程的主体，其单独实现自身职能的难度逐渐上升，施政能力愈发力不从心，越来越需要其他主体的合作与帮助。这一点，在中国地方政府治理的过程中更为明显:目前中国的各级政府尚未将“社会正义的实现”视为一项具体的政府职能，对于相关政策的制定和执行往往是零散，不成系统的。这种被动的和无意识的政府行为实际上很难充分实现社会正义。在这种情况下，就需要非政府主体发挥作用，对实现社会正义进行补充;与中央政府相比，中国的地方政府所能动用的资源更少，无论是资金、技术、制度，还是知识支持，都很难与中央政府相较而论。特别是在部分地区，可能存在着地方政府政策工具匮乏的现象。鉴于此，对中国的地方政府而言，更需要多元主体对社会治理实践的参与，共同实现社会正义目标的达成。

3.多元治理主体在实现社会正义过程中地位分析。正如罗尔斯所说:“明确的收益是有理性的个体参与社会合作的理由所在，因此社会正义这一能够确保每个合作者都从合作所创造的价值中获得公平的份额的原则，就先在地成为了所有个体与社会组织不能违背的行为准则。”因此，本文认为，社会正义的主体不仅仅是政府，还包括所有社会组织和个人。这当然不是说所有社会组织和个人的活动目标都只能是追求社会正义，但之前的推论确实足以说明，所有社会个人和组织都要受到社会正义原则的约束，任何社会组织和个人都不能违背社会正义的要求而去追求自身的目标。从道德哲学上讲，任何权利的实质内容实际上只有等到社会正义原则得到确定之后才能被认定。因此，任何个人都没有违反社会正义原则的权利资格，这一点确定无疑。任何能够对社会正义的实现有影响的社会组织，参与正义治理，并与其他正义治理主体进行合作，都可以被看作是社会正义治理的主体。

二、社会正义视域下地方政府治理中的内在价值导向

社会正义理论不仅表现为一系列经过道德论证的分配原则，还是对政治价值的一种追求和探索，正是这种探索为地方政府治理提供了价值指导。没有社会正义原则及其所蕴含的价值指导，地方政府的治理实践就失去了前行的方向和评判的标准。因此，社会正义理论对地方政府治理的首要意义在于提供正义治理的价值框架，以便从社会正义的角度来评判政府行为的正确与否，并借此引导政府行为朝实现社会正义的方向前进。

1.福利导向。福利(Utility，或译为功利)是人们的需要获得满足之后所产生的快乐、满足的感觉。追求福利最大化的福利主义是在社会再分配领域具有巨大影响的一个思想流派。他们认为，好的社会再分配就是尽可能多的获得福利，并最大程度的减少因需求没有得到满足而产生的痛苦。当前，很多学者认为，社会正义与福利主义处于相互矛盾的关系，典型表现就是效率与公平二元对立的划分。诚然，在某些情境下，社会正义的要求可能会阻碍个体福利最大化的达成，但是没有任何社会正义要求彻底地否定福利主义。毋宁说，全面、有序的福利增长正是社会正义的内在要求。作为一种对于“善”(Goods)的分配原则，“财富、社会地位、自尊的基础、荣誉等社会基本善的要素必然应被视为社会正义的作用对象。”［5］根据社会正义的要求和善的本质属性，社会善(针对于个体善)的最大化是社会正义应遵循的内在导向。因此，地方政府在正义的治理过程中，也应该将经济效率的提升纳入社会正义的考量中，而不能将社会正义片面地理解为对经济效率的绝对反对。由此可见，社会经济的发展，有型产品的生产和无形服务的提升等，都能够为社会成员带来福利增长的政治、经济活动，都是地方政府治理过程中应着力鼓励的社会正义建设内容。

2.平等导向。社会正义理论一直重视平等价值，例如，为当代正义理论做出巨大贡献的著名社会正义论者罗尔斯、德沃金、森、科亨等人都非常重视平等，并且推崇平等价值。在这里，我们可以简单地把平等定义为社会成员拥有相同的某种社会善，或是获得社会善的相同机会。追求社会平等是很多地方政府追求社会正义的政策中最明显的倾向。例如，在经济平等上，政府通过设置累进制的个人所得税、遗产税等等手段来抑制贫富差距和社会阶层的固化;在政治上赋予公民平等的基本政治权利。前文中所阐述的自由及其权利，尤其是基本权利都表现出了平等性。

3.自由导向。自由导向在社会正义原则中表现为对权利的尊重和分配，并且权利作为一种获得某种社会善的资格要求，其效力还要强于一般的社会正义要求。因而自由导向要求地方政府必须尊重社会个人和群体所享有的法定权利，这是政府实现社会正义的基础。一方面，权利自身就是社会善的一个重要组成部分，因此，社会正义原则的实现自然地包括对于权利进行分配的内容。如果在这种分配过程中出现了对于权利的侵犯现象，那么这种分配过程将导致社会正义原则内部出现明显的颠覆性矛盾，自然也失去了相应的道德证明和合法性基础;另一方面，权利不仅仅自身具有社会善的属性，还是获得其他社会善必不可少的条件(例如，财产权就决定了人们获得财产这种社会善的条件和保证)，因而地方政府对于权利的保护非常重要。在正义的语境下，地方政府应对公民的言论自由和结社的自由、公民的社会保障制度、一定程度的公民自治等公民和公民团体的基本政治自由和社会自由加以保护，当然，以合理的带薪假期、危险、艰苦工作的适当补偿、对金融层面的非法交易和其他经济犯罪的打击等，公民的经济权利的保障也是地方政府应该为社会正义所履行的责任。

4.包容导向。不同的历史进程赋予了社会群体不同的价值排序，而不同的生活环境也导致了个体不同的正义观念。因此，“正义原则本身在形式上就是多元的;善应当基于不同的理由、依据不同的程序、通过不同的机构来分配;并且，所有这些不同都来自对社会诸善本身的不同理解，而这种不同的理解则是历史和文化特殊主义的必然产物”［6］。由此可见，一个能够被称为正义的社会首先必须是一个多元的社会，而这些相互差异甚至相互矛盾的多元能够在一个社会中共存，有赖于包容的美德。对于地方政府的正义治理而言，必须保持并且拓展这种包容性。例如，地方政府必须对辖区内少数民族的生活习惯和宗教信仰保持理解，并在必要时予以保护，避免民族矛盾的激化给社会团结带来难以挽回的破坏;更为普遍的是，政府应该宽容不同的社会意见和社会舆论，只要这些意见和建议是合法的和正当的，都应该加以保护。

三、社会正义视域下地方政府治理中多元主体的角色定位

正如上文所述，社会正义与地方政府治理的紧密结合是当前宏观的历史社会发展、中观的政治秩序结构和微观的多元利益诉求共同作用的结果。以实现社会正义为目标的地方政府治理实践与当前的既有治理模式有着一定的区别:一是这一治理实践的层级严格限定在地方政府层面，二是这一治理实践的目标明确地集中在实现社会正义方面，三是这一治理实践的具体措施可能与经典的治理模式相左，①从治理理论的产生过程上看，当前经典的治理理论与模式的产生是源于福利国家实践中，政府由于繁重的福利负担，官僚化情况日益加重，所以，强调私有化和政府规模与职能的缩减，即“作为最小国家的治理”。但很多情况下，中国等后发国家地方政府的正义治理需要解决特定地域的经济不平等和充分的社会保障问题，因此，可能有一些正义治理强调政府发挥更多的职能，而不是简单强调政府职能的缩减。这也是以中国为代表的后发国家治理现代化探索的独特之处。基于以上不同之处，我们可以尝试性地以“地方政府正义治理”对这一治理实践进行总结概括。笔者认为，地方政府正义治理是指为了实现社会正义，地方政府与其他社会治理主体相互合作形成的协同化社会行动网络。多元参与主体在该网络体系中的明确性角色定位及相互间关系的申明，有机地构成了地方政府正义治理的运行机制框架蓝图。

1.地方政府:地方政府正义治理中的分配者与守望者。在所有的正义治理的主体中，只有政府兼具公益性与权威性的特点于一身，因此，本文认为，地方政府在正义治理中的角色是分配者与守望者。分配者意味着地方政府应是特定地域内社会再分配的主体，税收政策和公共预算等再分配实践，都必须在地方政府的框架内进行。而守望者则意味着，一方面因为地方政府对比其他的治理主体在资金、权威与信息方面具有显著的优势，因而当社会正义的实现遇到难以解决的困境时，地方政府往往能够提供最后的保障和希望;另一方面，一旦有正义治理的主体在行动上违反了社会正义的价值导向，政府也是唯一有权对其进行疏导、劝诫甚至处罚的权力机构。政府这一守望者的存在，能够为多元社会主体治理实践中社会正义导向的落实提供必要的外在保障。

2.市场:地方政府正义治理中的生产者与激励者。作为商品生产与流通的核心领域，市场在很大程度上决定了社会正义的具体形态。本文认为，市场在社会正义治理中扮演的角色是生产者与激励者。顾名思义，市场承担着为社会正义提供基本的物质基础和拟分配社会资源的重要职责，因而可以为其冠以生产者之名。激励者的角色则包含两层含义:一是经济分配的差异会激励天赋较高者，勤奋者做出更大的社会贡献，以确保其在社会正义原则的作用下、在合作的过程中获得更高份额的收益;二是市场所推动的经济发展将尽最大可能地避免社会成员间出现破坏社会合作的零和博弈，由此所带来的额外的物质财富将有助于全社会的成员普遍受益。

3.社会组织:地方政府正义治理中的服务者与志愿者。本研究认为，社会组织在地方政府正义治理中的角色是服务者与志愿者。服务者的角色意味着在治理环境下，大量社会问题都需要相关社会成员或组织的参与合作才能克服。身为服务者的社会公益组织能够获得大量解决社会问题的第一手材料，并迅速采取适当的应对措施。一旦这种社会自治能够发展到很高水准，将大幅度降低社会公共管理的成本。在治理环境下，政府与社会组织的配合将是主流的解决方案。志愿者的角色则意味着，社会组织经常以公益的形式服务社会，这不仅降低了治理成本，还增强了社会团结友爱的价值。更为重要的是，社会公益行动改善了被帮助者的社会处境，提高了公益行动参与者自身的能力素质，并使他们感受到社会的博爱价值，有效增强了社会成员的认同感和归属感。

4.媒体:地方政府正义治理中的发现者与倡导者。实际上，信息自身就是一种社会善，拥有较多信息的个体在当今社会总能比没有信息或者信息量较少的个体建立更多的比较优势。笔者认为，媒体在地方政府正义治理中是发现者与倡导者的角色。发现者意味着掌握报道权和话语权的媒体能够第一时间发现社会正义层面的问题和困境，也能够第一时间发现治理网络内部各个主体的行为变化，例如政府政策的变迁等等。此外，媒体还充当着倡导者的角色。这个角色意味着媒体要发挥信息传播的优势，为地方政府的正义治理提供信息支持和舆论合作。反之，当某一个正义治理的主体没有按照社会正义的要求行事时，媒体也应该第一时间予以批评和传播，通过舆论的压力迫使社会正义的主体遵从社会正义的要求。这样，如何从公共关系的角度，处理好与媒体的关系，如何发挥媒体的作用，就成为社会正义治理中地方政府尤其要重视的问题。

5.研究机构:地方政府治理中的思考者与批判者。上文讨论过，社会正义不仅仅是一系列行动计划，更为重要的是，它还是一系列的价值和哲学思考。没有对社会价值的思考，我们就没有办法批评现有的社会，也就不能够制定有明确方向性的行动计划。解决社会正义的专业性问题的机构就是以高校和研究所为代表的研究机构。本文认为，研究机构在社会正义治理中的角色是思考者与批判者的身份。思考者的角色意味着研究机构必须依据自身的专业资质，对社会正义的问题进行研究、思考。虽然社会媒体与研究机构一样会对社会正义领域的问题进行发现和报道，但是，媒体一般缺乏研究机构所拥有的专业优势。因而研究机构是为治理系统提供专业咨询意见的主要场所。而批判者则意味着研究机构基于专业知识，对社会正义治理的行为和政策做出批评。基于研究机构本身第三方的立场和深厚的科研底蕴，其对政府行为的批评往往具有较高的公信力和针对性。

四、社会正义视域下地方政府治理共识形成的路径选择

在对地方政府正义治理的主体角色进行静态界定的基础上，我们将进一步对动态变化的现实社会中、地方政府正义治理系统的运行状况进行考察。考察过后不难发现，地方政府的社会正义治理总是处于激烈的争议中。一方面在社会正义理论上，不同的理论学派有着激烈的争论。如社会主义、社群主义和共和主义、自由主义内部的平等自由主义与自由至上主义、乃至文化多元主义和后现代主义，对于诸如再分配与财产权、社会承认与成员资格分配、个人价值与集体公益等等诸如此类的问题都有着不同的观点和看法。另一方面，这些不同观念体系和具体观点的分歧不仅仅是学术上的争论，还包含着不同利益集团的利益冲突。本文认为，要排解上述涵盖理论界与现实中的争议性议题，地方政府应在治理过程中超越原有的以政府、市场或专家为主体的排他性权威，进而通过协商民主的路径来形成能够得到各主体尊重和服从的权威性共识，在彰显治理内在属性的同时，促成社会正义的真正实现。

1.传统地方政府治理过程中社会正义权威归属的讨论。根据不同的发展理念与现实境遇，多样化的治理模式催生出了差异性的治理权威中心，其中较有代表性的是政府权威论、市场权威论和专家权威论。具体来看，政府权威论是立足于既有政治秩序和社会资源分配现状而产生的论断。基于政府的公共性根本属性和其所拥有的其他主体所无法比拟的经济资源、政治资源、社会资源和文化信息资源，政府应该而且有能力促成社会正义的实现。但是，我们也发现，政府不仅同样受制于相互冲突的民意和利益集团的对立，而且在施政过程中，无法真正地实现“公共行政拒绝权利”［7］的理想假设，政府的自利性将不可避免地影响社会资源的正义分配，因此，不能担当起治理过程中权威的角色。相应地，在部分源于西方发达国家的治理模式中，将市场奉为实现社会正义的权威所在，这种观点立论于充分竞争的条件下，个体对应得经济利益的获取。但即便是抛开充分竞争实现的现实困境不谈，市场机制本身所固有的初次分配属性，就使得我们能够清晰地理解其分配结果并不完全符合社会正义的内在要求。风行于西方部分福利国家治理模式中的专家权威论则主张将对社会正义的理论思考完全交由受过专业训练的专家来完成，借以规避基于非理性政治态度而产生的与社会正义诉求相左的“畸形民意”。但此观点明显缺乏广泛有效的合法性基础，将社会正义这一涉及公共资源分配的公共事件完全交由部分精英来处理的做法本身亦有违公平，因而这一带有明显精英政治属性的方法同样不能为公众所认可。

2. 协商民主:地方政府正义治理系统中共识的形成路径。一是基于协商民主的多元治理主体共识的达成。本文认为，正义分配的权威并不由排他性的单一治理主体所代表，而是借由社会正义治理系统本身的一种程序和协调机制所产生的共识构成。由此可见，协商民主是当前地方政府正义治理系统中，共识产生的有效路径。协商民主既不是政府也不是市场，不是非理性的民意，也不是学者的专断，其表现为包含各个社会正义治理主体的相互协商的行动结构。协商民主意味着一项政策或行为是否符合社会正义的要求，需要每个治理主体都能够自由地发表自己的见解，并对自己的见解提供证明、进行反思，所有治理主体均应对各种观点持开放态度，如果某个观点更能够被证明、更有说服力，那么其他主体就会更倾向于对其进行采纳。于是，当最有竞争力的、被认可是最能够彰显公共利益的观点甄选完成后，其自然就获得了合法性的基础，并将成为相应领域中具有现实效力的行动方案。这种公共协商更可能形成人们理性上的共识，一旦达成协商共识，那么，我们就可以认为，该行为或者政策合乎社会正义的要求。

2.科学性与时效性:协商民主产生共识的效用保障。经由公共协商产生的方案即可以被视为符合社会正义要求。究其原因，不外乎两点:一是作为一种广泛的共识产生平台，各主体间意见的交换是协商民主运行的基础，正是基于这样的设计，政府的权力供给、市场的资源配置、学术界的理论分析等优势要素，将能够以取长补短的方式共同地作用于方案的评议和形成过程，不仅避免了某一利益主体专断的产生，而且能够对方案的科学性提供有效的保障。二是地方政府治理绝非是一项单纯的学理探究，在这一过程中如何保障社会正义的实现，是摆在理论与实践界面前的现实问题。因而我们可以借助公共协商的方式确保学术界对社会正义研究的现实关怀度，促使其用最经典和最新的学术理念来解读最为鲜活的社会实践问题，在形成当前最广泛的共识和最有效的解决方案的同时，进一步为协商结果的时效性提供现实保障。

［1］ 景跃进. 党的重要文件中的治理话语［M］//俞可平，主编.推进国家治理与社会治理现代化. 北京:当代中国出版社，2014:127.

［2］ 俞可平.治理与善治引论［J］. 马克思主义与现实，1999，(5):38.

［3］ ［英］杰弗瑞.政治哲学导论［M］.顾肃，刘雪梅，译.北京:中国人民大学出版社，2006:150 -151.

［4］ 龚蔚红，周光辉.社会正义与政府责任［J］. 太平洋学报，2010，(3):17 -22.

［5］ ［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等，译.北京:中国社会科学出版社，2009:69 -72.

［6］ ［美］迈克尔·沃尔泽.正义诸领域——为多元主义与平等一辩［M］. 褚松燕，译. 南京:译林出版社，2002:4.

［7］ 张康之. 公共行政拒绝权利［J］. 江海学刊，2001，(4):58 -63.