行政公益诉讼的比较法思考

文献标识码: A

文章编号: 1007-6875 ( 2015) 03-0111-04

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 020

收稿日期: 2015－05－10

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作者简介:谢樑( 1990—)，男，福建福州人，福州大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，主要从事行政法学研究。

一、行政公益诉讼之明晰

21世纪以来，伴随经济的极大发展，社会的显著进步，人民生活水平的提高，对利益诉求的呼声愈发高涨，传统思想中“事不关己高高挂起”的思维模式正发生着重大的变革，人们对公共利益日益注重和保护。特别是近些年来，环境污染的日益严重，食品安全的问题频发，国有资产的重大流失以及垄断行业的收费混乱等恶性事件的时常出现，不仅对公民个人造成潜在的威胁，更对社会公共安全和公共利益造成现实的损害。

行政法的历史即行政权不断扩大的历史，没有受到有效制约和监督的权力必将给公民大众带来严重后果。此种情形下因受制于现有司法制度而使损及公共利益之公权力行为得不到有效司法救济，对行政权监督和制约的缺失引发的将是对全体公民的伤害。由此，公民寻求救济以保障公共利益的不受侵犯显得更为迫切，法律有必要给没有利害关系的公民寻求一个位置，以防止行政主体内部之不法，若不然将导致无人有资格制止此类违法行径。 ［1］

为解决公共利益保护困难的问题，学界积极研究一些国家的法律制度和渊源。在此背景下，“公益诉讼”渐渐为人们所熟知。公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，前者针对的主要是伤害社会大众公共利益的行为，理论上凡是公民都可以起诉，而后者则根据公民个人利益而产生，只有个人利益受到影响或侵害的人方能起诉。

公益诉讼又可以依据诉讼对象的不同分为民事上的公益诉讼和行政上的公益诉讼，前者针对的是私法上的主体，如造成环境损害的企业法人等，适用的是民事诉讼法有关条款;后者针对国家政府部门之决定或行为，适用行政诉讼法上之有关条款。从这一方面来说，行政权能的行使与公共利益密切相关，引入公益诉讼制度将有助于行政权的正当使用，对公共利益的保护也起决定作用。

民事诉讼法之修改首次将公益诉讼以成文法形式展现在我国司法实践之中，从此公益诉讼不再仅是理论方面的概念，而成为正式的法规范概念，这对我国法治化进程的推进具有重大意义。“公益诉讼在非常大的程度上突破了对个人社会角色的理解，不再认为公民是为自己利益而斗争之个体，而是突出公民在政治社会中的积极参与。它亦打破了对司法职能的狭隘认识，认为司法已不是仅为解决纠纷、维护秩序之消极机制，而注重司法在社会治理中的能动性。它也突破了立法—执法—司法的权力模式，寻求公民、组织和国家机构的分工、合作之共同治理” ［2］。

虽然此次的行政诉讼法修改并没有对行政公益诉讼作出相关的规定，但不能否认这是行政诉讼法的一大重要内容，根源于行政诉讼具有的维护公共利益的功能模式。虽然在现阶段，行政诉讼法仍然是一个以主观公权利保护为主的功能模式定位，其本身维护客观法秩序的目的大多数时候往往是诉讼活动中为实现主观公权利保护目的之附随效果，但是行政诉讼之客观法秩序维护功能是不能被忽视的，这也将是下一阶段行政诉讼法向前发展之大方向。与此相适应，作为一种客观诉讼的行政公益诉讼本身维护公共利益的属性是行政诉讼实现客观法秩序维护权能的直接和最重要的方式。

行政公益诉讼相较于其他诉讼方式而言自有其特性。一是，提起行政公益诉讼的相关主体与作为被诉对象的行政处分通常不存在直接的利害关系，盖因公共利益之不确定性，即它的主体、受益对象以及受益内容的不确定性，使之与私人之间亦不存在直接关联。二是诉讼目的之公益性，起诉方诉请对象是保护公共之利益而非私益救济。

行政公益诉讼的两大特点使其和其他诉讼类型相区分，学界讨论至今，理论上完成了对行政公益诉讼之内涵与外延的界定，基本上有三种形式，即自益式、法律援助式、他益式的公益诉讼 ［3］。其中，自益式和法律援助式的公益诉讼其实质仍是为维护个人的利益，公益维护只是其附随效果，在现行行政诉讼制度下可以以主观诉讼形式进行救济。因而从严格意义上讲，此二类并非行政公益诉讼范畴，只有纯粹为公共利益之目的而提出的他益式公益诉讼才是我们所探讨的行政公益诉讼之概念。

然而我国目前的立法层面并未对此有多少关注，民事诉讼和行政诉讼的制度设计仅限于传统意义上的被害人诉讼，即只有在私人利益受到侵害时方可以申请司法救济。目前的司法制度只能容许自益式公益诉讼的存在。他益式行政公益诉讼由于超越了现有的行政诉讼体系，因而要想在中国这块特殊的土壤生根，则必须在相关方面予以突破。

在现有体制之下，行政公益诉讼的发展应当在诉讼的原告资格以及受案范围上有所突破最为适宜。正如前文所言，相较于一般意义行政诉讼而言，行政公益诉讼的特征是一定程度上原告资格的广泛以及受案范围的宽松。这最为关键的两点实现现有制度的突破，则行政公益诉讼纳入司法救济是可行的，也是必然的。

二、行政公益诉讼的比较分析

主观诉讼和客观诉讼是理论上对行政诉讼的分类，主观诉讼即旨在保障私人合法利益之诉，客观诉讼之目标是为了保障公共利益与客观法秩序而存在。现行的行政诉讼制度是以主观诉讼为中心而构建，对客观诉讼模式则并无涉及，因而作为客观诉讼最重要形式的行政公益诉讼就制度上而言并未成文化。

综观国际上的诸多国家，特别是大陆法系诸国的行政诉讼制度均是以主观诉讼为主的制度模式，辅之以客观诉讼为例外。比如日本相关法律所确定的机关诉讼和民众诉讼，法国在行政法上明文的越权之诉等。即便是英美法系的国家，随着时代的发展，客观诉讼性质的诉讼类型也逐渐出现，并在理论上得到长足发展。但是若将这些域外的诉讼形式都认定是行政公益诉讼是有欠考虑的，因为并非所有的客观诉讼均是为保护公共利益而存在。就此意义上来说，以日本国家作为例子，仅有民众诉讼可勉强定义之为行政公益诉讼。所以，我们必须审慎地比较研究这些诉讼，以发挥其良好的借鉴作用。

(一)原告资格的突破

1.美国行政公益诉讼原告资格之突破

“行政法任何方面的变化都没有原告资格方面的变化迅速” ［4］。在美国，关于原告资格规定的法律主要有三——宪法、成文法和判例，从20世纪40年代以来，经历了两次重大变革，原告资格得以放宽许多。第一次是在40年代的时候，由于行政国家的兴起，行政权渗透在各个领域，对公民利益造成威胁。然后由于一些公民往往不是行政权能直接指向的对象，如果按照旧有的司法审查标准，这些民众是无法进行申诉的，因而在这种情势之下，起诉资格已经到了不得不改革的地步，并在40年代起，开始在判例和成文法中得以发展。

联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站这个案件于改革过程而言有着重要意义，此案中法院认为原告作为一个竞争者，其法律上的权利虽未受损，但事实上确有实际损失的存在，因而有起诉资格，以此判决为标志，竞争者的起诉资格得以确认，美国原告资格得到扩大。

桑德斯案过后三年，纽约州工业联合会诉伊克斯案发生，起诉方是煤炭的消费者，应诉者是政府工业部长以及煤炭局局长。起诉方认为被告方订立的煤炭价格太昂贵，依据当时烟煤法之条款，予以提起诉讼，而被告方则认为起诉方不具有原告之资格。最终法院在案件判决中为反驳被告之抗辩，运用了私人检察总长理论。即当出现行政违法之情形，为阻止之，国会为保护公益，可以进行对某个公职人员的授权，比如检察总长，对政府机关之处分提请司法审查，这就产生了一个争执，国会亦有权不授权官吏而授权个人或团体，主张公共利益，由此规定也产生一个案件或争端。宪法没有制止国会授予起诉资格的对象，即便诉讼仅是为保护公共利益。获得该授权之个人或团体即可认为成为一个私人检察总长 ［5］。

由于私人检察总长理论的出现是在判决之中，基于普通法系的特性，故而在司法实践中其得到广泛适用，使得主张公共利益的原告资格得以获得法理认可而在实践中存在。然而，美国的制度体系自有其局限性，关于原告资格的法律是难以十分确定的。盖因其大都产生自以往案件之判例，而联邦最高法院对原告资格的相关判例偶尔又存在冲突，下级的法院难以统一，是故易造成司法实践的混乱。

2.法国越权之诉的原告资格

作为“行政法母国”的法国，它在建立行政方面的争端解决机制上另辟蹊径，建立了行政法院制度。这种制度架构的由来是大革命时期的人由于对司法的不信任以及误读分权学说的结果，在这种历史背景下，基于政治之考量，以致误读成行政诉讼即行政本身，因而规定司法不允许插手行政即为普通法院无法受理行政争端，并制定了法律予以确认，该法至今有效。经过两个多世纪的发展，行政审判的独立存在也就成了法国法制发展的一个重大特色。法国行政诉讼制之度架构与其说是司法权与行政权之制衡，毋宁说是行政权内部之互动。其中，发挥最大监督行政职能的则为越权之诉，其作为客观诉讼之性质自然地承担着监督政府行为，维护客观法秩序之责任，因而成为了法国行政法上至关重要的制度。 ［6］

法律上规定越权之诉的申诉人应当有特定资格，一为具有一般诉讼当事人之资格，二为有撤销行政处分之可得利益。行政法院对于相对人的起诉资格进行扩大解释，以便人们提请其进行救济。作为一般诉讼当事人的资格自不必赘述，更为重要的则是对于“利益”的解释。实际上，这个“利益”的范围可谓是宽泛，既包括物质利益，也包括精神利益，则原告不一定基于实际上的物质利益损害而即可提起诉讼，如一名宗教人士可以起诉要求撤销损及其所在宗教之名誉的行政决定。另外，此“利益”之外延不仅涵盖了个人和集体利益，还包含有公共利益。以往而言，仅政府行为直接相对人被允许寻求诉讼救济，如今，不论直接还是间接之个人、团体、机关等都允许向法院提起越权之诉。法国的越权之诉制度原告资格由此可见一斑，它既不是一个全民诉讼，也不同一般行政诉讼即完全管辖之诉，而采取折中方式而产生了一个诉之利益的标准。

作为特定历史时期下的产物，法国的越权之诉制度更多的是作为一种客观诉讼，监督行政维护行政决定合法性才是其第一目的，其与我们常说的行政公益诉讼并不能完全等同，只有在特定情形下，方可称之为行政公益诉讼，如纳税人提起对地方议会通过的影响地方财政或财产的决定的诉讼等。

所以在以借鉴为目的而对法国越权之诉进行研究和考量时，我们应当审慎为之，对制度的完全移植是不恰当的。不过，其客观诉讼的模式和立法技术对我国的立法研究仍然具有极大的参考意义。

3.我国行政公益诉讼原告资格突破之考量

我国的行政诉讼法规定了向法院提起行政诉讼之主体必须与具体行政行为间存在直接利害关系，无利益即是无诉权。这种制度背景下，造成的是近些年来已不鲜见的行政公益诉讼案件多数被排除在法院大门之外。

笔者以为，目前的制度层面上，赋予检察机关以公益诉权是可行的，宪法赋予其法律监督之责，检察机关监督行政自无不可，再有就是其拥有一支专门且长期从事司法实践的队伍，有利于承担公益诉讼之责。

社会组织的公益诉权之赋予亦有必要性，一方面是维权之需要，另一面也可以作为检察机关监督行政之补充。若是仅由检察机关拥有公益诉讼之诉权，则易出现其案件压力过大或是不积极回应相关公益诉讼之申请的情形。因而有关社会公益团体的加入是有必要的，基于其公益性质其必将投入更多而使公益得到更好维护。

对于个人公益诉讼之诉权，我们主张应逐步、有限度地放开。公益诉讼对个人而言并非是具有权利救济之本质。再考虑到现行司法制度的稳定以及有限司法资源的合理配置，滥诉的风险必须降至最低。因而对于个人而言，此诉权应逐步放宽，但就目前公益诉讼制度的起始阶段必须对其进行限制。

起诉资格应当扩大，肯定无利害关系人维护公益的起诉资格，以促进行政公益诉讼在我国植根，这是行政法治化发展之必然。同时这也是一个循序渐进的过程，立法应当步步为营、逐步放开，操之过急的结果只能是滥诉风险的增加，是故诸多国家都对此作出限制。法国原告资格的利益衡量标准自是一大借鉴，美国私人检察总长理论也为之提供理论基础，更有两国司法实践成果之借鉴，这将极大有利于中国的行政公益诉讼制度之架构。

(二)行政公益诉讼受案范围的发展

前文已经将美国公益诉讼起诉资格做了一定叙述，美国联邦最高法院肯认了公益诉讼之原告资格。时代不断发展的过程中，美国已然形成了三种公益诉讼，有相关人诉讼，即对于一些个人没有原告资格的领域，而个人可以以相关人之身份进行起诉;公民提起的对于公职人员职务履行令请求之诉，当行政主体没有尽到职责时，个人可以请求法院要求行政主体履行其法定职责之诉;再有即所谓的纳税人诉讼，作为纳税人之个人可提请禁止公共财产不合法使用之诉。

日本关于行政公益诉讼制度的架构亦是影响深远，日本在2004年对《行政事件诉讼法》修改后将行政诉讼类型分为如下:抗告诉讼、当事人诉讼、机关诉讼以及民众诉讼，其中前二者是主观诉讼，后二是客观诉讼，但是能被称为行政公益诉讼的仅有民众诉讼。民众诉讼是为纠正行政机关或特定组织的不合法作为，当事人可以以选举人之身份起诉，作为行政诉讼受案范围之一 ［7］。在之后的发展中，又出现了一类以纳税人身份向法院起诉的案件，被得到法院的认可。

我国当前实行的民事诉讼法已经将公益诉讼纳入，对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公益之情形，在法律上有规定的主体可以诉请法院解决。该条在限定起诉资格之同时，也将受案范围以列举之方式予以限定。

因而在实行的行政诉讼法中以列举方式将行政公益诉讼之受案范围予以罗列也是可行的。我们认为，法院受案应当以公益受损为标准，而目前的诉讼受行政行为理论影响，致使众多可能对公共利益造成损害或损害之威胁的抽象行政行为由于相对人的不确定性而被排除司法审查之外，这已成为目前最大的争议之所在。引入行政公益诉讼可以在相当程度上解决这个问题，这对现有的制度是一个很好的补充。

再者对外国行政公益诉讼受案范围研究后，不难发现他们发展过程其实亦有许多共性，这也是我们面临的难题。不可否认，若是将行政公益诉讼的受案范围没有限制地扩张很有可能会致使行政效率下降，强势的司法权亦会波及行政目标之实现。因而在立法上，可以以列举的方式予以确定，特别是环境保护、政府信息公开、行政规划、价格决策等领域，这也是时下急需解决的问题。

三、结语

我国法律不同于英美法系国家的法律，英美法系国家的判例法是其重要的法律渊源，如美国者，其联邦最高法院对个案判决的突破即可造成对整个法体系自上而下的巨大影响。这种影响是立竿见影的，虽然可能会对法的安定性造成影响，对司法实践造成一定的混乱，但是不得不承认，这种与时俱进的形式有利促进法的科学性，促进一国法治化的发展。

我国是成文法国家，权力的互动模式也异于英美等国，法治的变革并非仅靠最高法院几个判例就能促成。在此特定国情下法的安定就显得更为的重要，是故法律的修改不可一蹴而就，不可否认这是时代发展的必然，在吸收外国先进理论的同时，更需要考量本国的法制土壤。所以当前行政公益诉讼在我国的体系建设并非短时间内即可完成，这是一项漫长的任务。而在此过程中，对于是否要重新构建一个制度引发人们思考，有人认为应在现有诉讼制度之外再构建出一套行政公益诉讼专有的制度，有人认为这没有必要。我们认为，由于现行法治化建设的宏观大环境下，行政公益诉讼并非是我国行政诉讼法之唯一任务，若单独制定一套特别的制度，不但现有的立法技术尚未成熟到可以轻易完成之，而且更有立法资源浪费之嫌，所以在目前这是不合时宜的。但行政公益诉讼与现行的诉讼制度存在一定的冲突，综观其他国家的法律体系的发展过程，为解决这个问题，他们均未立刻对实行中的诉讼体制作出大改革，而是在现有法制框架范围之中保障此种客观法秩序维护之目的，在这之中最具有突出特点的即是美国的私人检察官理论了。这对于我国的立法研究将是一大启发，也将有利于下一阶段行政诉讼立法的发展。