增强输变电工程环境影响评价公众参与有效性研究

洪倩，严福章

(国网北京经济技术研究院，北京102209)

增强输变电工程环境影响评价公众参与有效性研究

洪倩，严福章

(国网北京经济技术研究院，北京102209)

通过分析输变电工程环境影响评价公众参与有效性较低的原因，从立法、细化公众参与技术环节、改善信息交流与反馈机制等方面提出了增强输变电公众环境影响评价公众参与有效性的对策和途径。

公众参与;输变电工程;有效性;环境影响评价

0 引言

随着公众环保意识的提升，参与环保决策的要求不断增强，对建设项目环境影响评价公众参与的要求也越来越高。公众参与是促进决策民主化的重要措施，是环境影响评价工作中不可或缺的重要组成部分。我国于2003年开始施行的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下称《环评法》)以立法的形式确立了公众参与在环境影响评价工作中的必要性;2006年国家环境保护总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下称《暂行办法》)，进一步对环境影响评价工作中的公众参与的适用范围、方式方法等进行了明确和规范。然而现行的公众参与过程中仍然存在诸多问题，导致公众参与的有效性不高。输变电工程属于线性工程，尤其是规模较大的工程往往具有线路区域跨度大、涉及范围广、需要穿越人口密集区等特点，其环境影响评价公众参与工作难度很大。加之由于科普宣传不到位等原因，公众已然对电磁场的健康危害形成诸多误解［1］。因而，在输变电环境影响评价工作中，保障公众参与工作的有效性显得尤为重要［2－4］。

本文旨在探究影响输变电工程环境影响评价公众参与有效性的原因，提出增强公众参与有效性的对策与途径，以期促进科学民主决策、实现经济、社会与环境效益的共赢。

1 公众参与有效性的影响因素

1.1 法律保障不足

我国现行的环境法律体系中，《环境保护法》中规定“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见”;《环评法》中提及“鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，上述条款确立了公众参与的必要性，赋予了其一定的法律地位，但尚未明确如何保障公众知晓、参与、监督环境决策的权利，也没有建立相应的问责和惩戒机制，不能彻底的从法制的角度约束公众参与行为，从根本上无法以法制的高度保证公众参与的有效性。

1.2 操作办法过简

尽管《暂行办法》对于建设项目公众参与的适用范围、方式方法等进行了原则性的说明，但未确立信息公开的原则、范围及保障机制等，未对参与主体的选择原则、依据等进行详细规定，也未对公众参与的意见和建议的处理提出硬性规定和操作流程等。因此，对于输变电工程而言无细则可依，可操作性较差。2015年1月1日开始实施的《环境影响评价输变电工程》对输变电工程公众参与各环节的实施原则、操作流程及调查方法等做了细化，特别是对公众参与对象的选择进行了详细说明，但是仍未全面解决上述提到的多数问题，这些问题都在一定程度上降低了环境影响评价工作中公众参与的有效性。

1.3 公众相关知识匮乏

环境影响评价工作中的公众参与主要目的是为了了解公众对建设项目环境影响的意见，但公众往往是在个人利益、社会利益、公共环境利益之间抉择，而多数公众因受知识背景、利益驱动等影响，忽视环境利益。输变电工程线路跨度大，所涉及的公众知识层次、文化背景差异较大，特别是线路经过的一些中等或欠发达的农村地区，参与调查的公众对调查内容并非完全理解，给出的答复近似“无理”或者与环境保护没有直接联系。此外，在输变电工程环境影响评价的公众参与中，电磁环境的环境及健康影响在我国已经几近“妖魔化”，公众缺乏相应知识也严重阻滞了公众决策的有效性与正确性［1］。

1.4公众参与实施主体单一

公众参与的实施主体是建设单位或者其委托的环境影响评价单位。建设单位与环境影响评价单位的关系属于甲方与乙方的关系，因此建设单位通常处于主导地位，环评单位处于配合地位。建设单位通常面临项目的行政审批压力，在公众参与的意见处理中，既是“运动员”，又是“裁判员”［5］，在判断过程中如不能完全保持中立地位，可能忽略公众的真实意愿。

1.5 调查内容欠合理

考虑到输变电工程项目的特点，环境影响评价公众参与通常以问卷调查为主、辅以其他公众参与的方式［2］。问卷设计通常各式各样，有的问题设计随意堆砌，未充分结合各输变电工程的具体情况，缺乏针对性;有的问题答案设置倾向性较强，或将公众置于被动，或片面夸大了项目环境影响;有的问卷使用语言中技术术语多，公众在无法充分理解的情况下匆匆作答，也影响其真实意愿表达;有的甚至在某些设计的问卷中存在明显的概念性错误，对公众造成误导;还有对于敏感话题一带而过，避重就轻，这些都会导致公众参与的有效性降低。

1.6 公众参与结果的表达方法有待提高

目前对于公众参与结果的统计方式比较简单，一般采用等权重统计的方法，从某种程度上影响了实施主体获得更加真实有效的公众参与结果。参与调查的公众之间因知识背景、利益关注点等方面的差异，对各种指标的贡献率不尽相同。比如直流输变电工程的线路经过区域，通常只能提供占地而并不能够直接使用工程输送的电能，其公众的利益与电能输送目标区域的公众截然不同。目前在结果汇总和处理方面并未完全考虑上述差异，给公众参与结果的有效性带来不同程度的影响。

2 增强公众参与有效性的对策

2.1 强化法律地位

明确公众参与的法律地位相当于从顶层设计的角度给予其最有效的保障，是提供公众参与有效性的根本。立法最重要的目的之一是权利保障和义务规定，主要包括赋予公众环境知情权、参与权与监督权;明确规划单位、建设单位、环境影响评价单位以及政府部门等相关主体的权利、义务与职责;此外，应该明确在环境影响评价公众参与中违反法律法规，特别是违反公众参与操作细则的惩戒和处罚细则，比如对公众参与实施单位提供虚假信息的处罚力度和方式等。

2.2 细化相关导则

法律保障是前提，相关操作导则是提供公众参与有效性的具体途径。如上所述，遵循公众参与的相关导则应该作为法律保障的内容之一，这样操作导则的细化才更有意义。

在操作导则细化方面，应进一步明确公众参与环境保护的方式、途径和具体程序，制订具有可操作性的技术规范;明确参与主体的选择原则，地域覆盖率、人数覆盖率、代表性等，如对于输变电工程等线性工程，除在项目层面规定人数覆盖率和地域覆盖率以外，还应规定线路所经各个区域的调查人数覆盖率，更加有效地避免公众选择时的“人为”性;明确论证会、听证会的会议程序;对于输变电工程，考虑地域问题，可能倾向于采用问卷调查时，明确问卷调查设计原则，问卷内容要因地制宜、因项目制宜，避免千篇一律;明确调查结果的处理与统计原则、方法等，并规范调查结果公布的范围、形式与期限等;明确公众参与信息反馈的机制等。

2.3 加强环境科普，提高公众环境意识

公众参与的有效性不仅是指效率和参与度的提高，还应该包括推动决策朝着正确的方向前进，因此，公众的环境意识和相关知识的普及则显得尤为重要。一方面，通过社会教育，综合运用宣传、教育、法律和行政等手段营造全社会环境保护的氛围。对于农村地区，可以通过文化大篷车、广播、电视、宣传栏等各种手段普及环境利益保护知识。另一方面，为去除公众不必要的疑虑，需要通过媒体、社会大学等教育手段向公众正确传达电磁场健康影响的相关知识，让公众参与的决策有理有据。此外，公众参与实施单位应该充分利用信息公开的平台，宣传普及相关知识。

2.4 明确实施主体责任，鼓励第三方共同参与

明确实施主体责任是保证公众参与结果真实有效的前提。一方面推进以环境影响评价单位为主体开展公众参与调查，并对其调查结果的真实性、客观性负责，并建立问责机制，对于弄虚作假、私自篡改结果的实施主体“零容忍”、严惩不怠。另一方面，可以尝试引入第三方(如NGO组织)进行参与［6－7］。NGO在环境教育、提高公众参与意识、为公众提供智力支持等方面可以发挥作用［8］。

2.5 完善公众参与的调查内容设计

完善公众参与的调查内容所涉及的因素很多，比如实施公众参与的环评单位、公众参与的细则是否具有约束性等。但是，一般而言，好的调查问卷首先要客观真实，不带有任何引导性和诱导性选项;语言通俗易懂，便于公众理解，比如对于输变电工程中设计到的一些不可避免的专业词汇(如工频电场)，可以采用脚注或者尾注的形式加以注解，还可利用信息公开阶段对一些基本的专业知识进行公布与解释;问卷内容要反映工程的核心环境问题，比如输变电的电磁场影响及措施是必须涉及的调查内容。

2.6 公众参与结果定量化

采用合理的方法统计公众参与结果是公众参与中最为重要的一环。建议采用类似环境影响评价中的多因子评价法，其核心就是选取权重，进行综合评价。通常而言，利益受损者应给予较高的权重，利益受益者应给予较低的权重。例如，在输变电工程的电能使用者且不受线路和变电站影响的公众，无论是在公众选择阶段还是结果统计阶段，都应给予较小的权重。目前，有关权重法的科学探讨较多［9－13］，应用到实际的公众参与中还需要出台更加细化的操作办法与导则。

3 结语

增强输变电工程环境影响评价公众参与的有效性，需要在明确法律地位、加强顶层设计;需要加强科普宣传，强化公众意识与普及电磁场等相关知识;需要细化公众参与的各技术环节，包括完善调查内容、合理统计调查结果等。通过一系列措施，不断完善公众参与制度，提高公众参与的积极性和有效性，促进输变电工程项目决策的科学化与民主化。

［1］史玉柱，杨倩.输变电工程电磁环境公众参与及环保对策研究［J］.电力科技与环保，2014，30(3):8－10.

［2］周智.浅谈如何开展输变电项目环评公众参与［J］.资源节约与环保，2014(1):51－52.

［3］梁冬，严福章.史玉柱.加强电网工程环保规划设计的探讨［J］.电力建设，2011，32(2):35－38.

［4］杨光俊，张雷，宋康，等.输变电工程环境影响评价的公众参与［J］.华北电力技术，2012(10):76－80.

［5］杨晔.环评公众参与问题思考及实践操作层面改进建议［J］.环境保护，2013，41(21):41－42.

［6］楚宪峰，冯强，田建茹，等.浅析环境影响评价公众参与有效性提高的途径［J］.环境科学与管理，2008，33(12):173－176.

［7］Bond A，Palerm J，Haigh P.Public participation in EIA of nuclear power plant decommissioning projects:A case study analysis［J］.Environmental Impact Assessment Review，2004，24(6):617－641.

［8］李雪梅.发挥环境NGOs在公众参与环境影响评价中的作用［J］.科技管理研究，2007(8):52－53.

［9］刘衍君.环境影响评价中公众参与定量评价方法初探［J］.云南地理环境研究，2004，16(2):71－73.

［10］刘年丰，胡春华，李丽珍，等.环境影响评价EIA中公众参与定量评价初探［J］.数理医药学杂志，2001，14(6):487－488.

［11］张淼，周平，江映翔，等.环境影响评价中公众参与定量评价新方法研究［J］.昆明理工大学学报(理工版)，2006，31(2):93－96.

［12］陈昕，董德明，沈万斌，等.环境影响评价中公众参与综合支持指数及应用［J］.东北师大学报(自然科学版)，2008，40(2): 121－124.

［13］王海霞，杨华.环境影响评价中公众参与有效性与定量评价［J］.北方环境，2004，29(5):79－80.

Discussion on strengthening validity of public participation in Environmental Impact Assessment of electric transmission and distribution project

The influencing factors for the low efficiency of public participation in Environmental Impact Assessment(EIA)of electric power transmission and distribution project were analyzed.Based on the analysis，some measures were proposed to improve the effectiveness of public participation in EIA，including legislation，refining technical guidelines for conduction of public participation，and improving mechanisms for information communication and feedback.

public participation;electric power transmission and distribution project;validity;Environmental Impact Assessment(EIA)

X591

B

1674－8069(2015)05－001－03

2015-03-27;

2015-05-16

洪倩(1984-)，女，湖南人，工程师，主要从事电力工程环境保护和水土保持设计、咨询及研究工作。E－mail:hongqian@ chinasperi.sgcc.com.cn