防汛抗旱类预案预警指标遴选及效力范围的确定

齐永才，王曙光

（辽宁省抚顺水文局，辽宁 抚顺113015）

1 概 况

近年来，随着社会经济的快速发展，社会财富、经济产业、居民人口以及城镇建设等逐渐趋向集中化、规模化，洪旱灾害损失则与经济发展呈现出同步增长的态势。如何降低和减少洪旱灾害损失，最大限度保障人民生命和财产安全日益成为社会公众的关注焦点。自2006年1月我国《国家突发公共事件总体应急预案》实施以来，编制防汛抗旱类应急预案已逐步成为各级政府科学指导防汛抗旱工作的一项必备任务。

由于防汛抗旱工作牵涉面广，洪旱灾害形成的主因多样化，因此需要针对不同的灾害型式编制不同类别的预案加以应对。同时，不同级别的政府部门管辖权限与管理区域不同，对各类预案的编制要求也多有区别。据统计，辽宁省市、县级防办需要主持编制的防汛抗旱类预案主要有：“防汛抗旱应急预案”“抗旱预案”“年度洪水防御方案”“城市防洪应急预案”“城市抗旱预案”“山洪灾害防御预案”“供水安全应急预案”“尾矿库防洪应急预案”以及大中小型“水库防汛抢险应急预案”“汛期水库调度运用方案”“水库下游群众及重要经济目标逃险躲险预案”等十余种类；乡、村级防汛抗旱主管部门需要主持编制的预案则主要有：“防汛抗旱应急预案”“山洪灾害防御预案”及“群众逃险躲险预案”等。

通过对上述各类预案的相关编制导则的比对分析，不同类预案在结构形式、内容要求上存在着相似性，预案的主要内容大多都包括“基本情况、组织体系、预警等级与条件的确定、应急响应行动、应急保障、后期处置”等几部分。这些预案的不断完备，为各级政府科学指导防汛抗旱工作、切实提高行政效率、最大限度整合各类社会资源、实现防汛抗旱效益最大化等提供了基础保证。

2 存在问题

各类预案的编制实施，提高了防汛抗旱管理工作的制度化、规范化水平，有力地促进了科学发展观在防汛抗旱减灾工作中的贯彻与落实。但由于同一层级的预案种类繁多，上下级之间又多有重复，而现行的多数预案编制导则类指导性文件、规定等尚未形成系统化、精细化的规范标准体系，因此，在预案的实际编制执行过程中，存在着模式雷同、预警条件或指标交叉重复、适用范围边界不清以及预案实用性、可操作性不强等诸多问题。另外，针对市、县级预案的编制完成情况上级机关一般都在例行的汛前检查工作中进行了督查，但对预案的执行效果方面则少有部门关注。这也是一部分基层部门对预案的科学实用性不够重视的原因之一。

3 预警指标遴选与等级划分

“预警指标与条件的遴选确定”是各类预案的灵魂与核心。从各类预案的相关指导细则上看，预警等级一般划分为4级：Ⅰ级红色预警（最高级别）、Ⅱ级橙色预警、Ⅲ级黄色预警、Ⅳ级蓝色预警，而与之对应的预警条件与参考指标，则因预案的种类不同而有所区别。以防汛类预案导则为例，预警等级划分的参考指标主要包括：1）大中小型河流发生不同等级的洪水；2）大中小型河流堤防出现溃堤风险；3）不同类型水库出现溃坝风险；4）因洪灾引起的不同程度的群体性伤亡事件；5）气象部门发布不同等级暴雨预警；6）海洋部门发布不同等级的风暴潮预警等。

在预案的实际编制过程中，预案预警指标的遴选与确定，则需要结合本地实际，灵活运用上述指导建议，才能制定出符合实际、简便可行的预警体系与机制来。否则，照本宣科、机械模仿，只能使预警体系与机制同实际相脱离、缺乏实用性与可操作性，最终导致预案流于形式，成为案头摆设。因此，在上述几项预警指标的遴选过程中，应主要注意以下几点：

1）按照预案导则的相关规定，大、中、小型河流是指流域面积分别在5 000 km2以上、1 000～5 000 km2及1 000 km2以下3种类型河流，而从各市、县级行政分区来看，管辖区内鲜有大型河流，多数市、县界内拥有中、小型以下河流，甚至部分县级管辖区可能只有小型以下河流。因此，在选择以大型河流发生不同等级洪水作为预警等级划分的参考指标之一时，则应该以本行政区内的最大或较大河流作为参考指标，而不必机械地套用上述导则的指导建议，避免高级别预警指标与参考条件的空缺。

2）在选择水库作为预警参考指标时，亦存在与上面相同的问题。很多市、县级管辖区内无大型水库，因此在确定预警指标与条件时，可以降低层次，选择本辖区内最大的中型或小（Ⅰ）水库出现溃坝险情作为Ⅰ级预警的参考条件之一。然后以此类推，不同等级预警对应不同容积的蓄水工程险情，形成完善、合理的预警指标体系。

3）在选择气象暴雨预警作为参考指标和条件时，则存在着气象暴雨预报是否准确的问题。况且即便预报准确，由于前期汛情形势的不同，相同的暴雨量往往会产生不同的灾情结果，甚至灾情结果差距会很大，而据此进行预警判断则难免会出现空预警，造成工作被动。从实际应用来看，以实际监测降雨量与前期土壤含水量的综合情况作为判断指标，其使用效果会更好。虽然预见期短了一些，但准确性有了保障，不致出现空预警造成的被动局面，更有利于社会稳定。

4 预案效力范围的确定与衔接

按照现有的政府行政管理体制，以市为单元进行预案总体规划比较适宜。一般情况下，市级政府下有2条行政管理通道：1）县、乡、村；2）市区范围内的区、街道、社区等。对比市区与市辖县的行政管理面积，往往一个市的整个市区面积要比市辖县的管理面积小得多，因此，从水利资源的自然分布来看，将整个市区作为与市辖县同等级别的预案编制子单元是比较合理的。以抚顺市为例，抚顺市下辖新宾、清原、抚顺3县，市区划分为新抚、顺城、东洲、望花、开发区等5个行政区，在进行预案子单元划分时，则应划分为4个子单元，即：新宾县、清原县、抚顺县、市区。经过这样划分后，确保各子单元范围内的水利资源相对独立又互相衔接，预警指标遴选和确定的方法途径更加多样化，有利于预警体系与响应行动机制的双重点规划，使预案内容充实饱满，执行的实用性、独立性大大增强。而以全市为单元的总体预案，在预警指标的遴选与确定时，则可不再涉及河流、水库等具体的预警指标，仅将子单元的预警等级和数量作为全市预警等级的判断依据即可。比如，可将2个以上子单元发布Ⅰ级预警，作为全市Ⅰ级预警的参考条件，以此类推，构建一个完善的覆盖全市的预警体系，这样就可以解决了市、县两级预案预警指标交叉或重复的问题。

另外，在同一个子单元内，防汛抗旱总体预案与城市防洪、抗旱预案之间，城市防洪、抗旱预案的预警指标体系不可与防汛抗旱总体预案存在矛盾和冲突，将城市防洪、抗旱预案定位为防汛抗旱总体预案的分解预案更为合适。至于乡、村级预案，则应在不与上级冲突的情况下，尽量简化预警指标体系，甚至可以不设置预警指标体系，以县级预警指标体系为指南，强化应急响应行动规划，最大限度突出预案的实用性和可执行性，通过预案的实施，有效保障人民群众生命和财产安全。

5 结 语

防汛抗旱类预案编制的根本目的是用来指导本地区防汛抗旱工作的，真实地反应和突出本地域的特点是编制预案的一项基本要求。因此，在预案的实际编制过程中，除了要参考编制导则外，更要注重基础资料的收集，深入了解政府运行机制，充分研析预警指标体系及响应行动的合理性，并在演练和实践过程中不断完善预案的科学性和实用性，力求最大限度发挥出高效利用资源、有效减轻洪旱灾害的作用。同时，对于预案的执行成效，上级机关应对下级部门进行灾后评估，及时发现问题，执行问责机制，进而避免应付差事的现象存在。

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［2］于彦博，宋崇能，刘芳，顾令宇.防汛抗旱应急预案主要内容和编制要点［J］.治淮，2007（8）：42—43.

［3］李雪艳.辽宁省防汛抗旱应急预案编制分析［J］.黑龙江水利科技，2013，41（7）：256—257.