无居民海岛开发控制性指标体系建设初探Ⅰ——控制性指标初步选取及量化探索

常立侠，熊兰兰，白文魁(广东省海洋发展规划研究中心 广州 510220)



无居民海岛开发控制性指标体系建设初探Ⅰ
——控制性指标初步选取及量化探索

常立侠，熊兰兰，白文魁
(广东省海洋发展规划研究中心 广州 510220)

随着人们对无居民海岛开发一系列控制性要求的认识和理解，特别是对无居民海岛业主而言，海岛开发控制指标一度成为备受关注的焦点。为规范无居民海岛的开发，国家颁布了不少相关的规范性文件，提出对无居民海岛开发的种种定量、定性要求，但对于这些控制性指标与陆地规划相比究竟该如何选择、如何量化等问题，虽然已开展了一定的探索，但尚不能满足海岛开发越来越高的要求。基于此，文章结合并分析借鉴陆地有关规划及相关指标，尝试建立无居民海岛开发控制性指标体系及量化参考，以期为海岛开发管理提供科学的参考依据。

海岛开发；控制性指标体系；指标量化；无居民海岛

无居民海岛与大陆相比具有自身的独特性，它是相对独立的地理单元。在其范围内的资源、环境自成体系，这种独特性也导致了无居民海岛开发在控制性指标的选择及量化上与大陆相比截然不同。当前，国家出台的相关规范性文件中不少涉及无居民海岛开发控制性指标定量、定性的要求。但对于海岛开发来说，这些指标相对零散，缺乏体系，且当前对于无居民海岛的开发存在较大的误区：即以陆地开发思维模式来看待海岛开发，往往将陆地开发要求生搬硬套到海岛上，这对于独特于大陆的海岛来说是不可取的，虽然近几年也有相关文献对海岛开发的建筑密度和容积率等进行初步研究[1]，但总体上仍缺乏系统性的研究。

结合近几年对无居民海岛开发控制性指标的摸索和实践、海岛开发涉及的相关理论和理念，以及在编制海岛规划、方案等工作中与有意向的开发业主交流获得的深切体会，认识到：无居民海岛的开发迫切需要建立一套适宜于海岛本身资源、环境的控制性指标体系及量化标准，以避免岛主陷入陆地开发思维，避免在工作过程中反复进行“控制性指标要求”的“拉锯战”，最终为完善海岛管理提供科学的参考。

1 海岛的特殊性

1.1 独立的地理单元

海岛是四面环水并在高潮时高于海面而自然形成的陆地。海岛周边为海水，其与外界的能量流、物质流及信息流交流受阻，形成了海岛独立的地理结构单元。此外海岛还具有海陆两相、结构独立完整、生态脆弱、资源独特、动力两重等生态特征，它兼有陆地和海洋的生态系统特征，但又不是二者简单的叠加[2]。

1.2 资源环境承载力有限

海岛一般面积较为狭小，土地和森林等资源有限，且海岛自身淡水资源匮乏、土壤贫瘠，受海风和海浪侵蚀，植被退化和水土流失严重，加之人为砍伐植被、挖沙采石，严重破坏了海岛地貌，加剧了水土流失，使得海岛的资源更加匮乏，环境承载力十分有限。

1.3 生态脆弱难以恢复

由于地理隔离、土壤贫瘠和风沙的作用，植被多不发育，海岛生态环境系统群落组成单一、结构简单、多样性低、稳定性差、抗干扰能力弱，生态系统十分脆弱。海岛一旦受到自然灾害影响或人类无序、无度开发，生态环境遭到破坏后将很难恢复，独特的自然环境以及人类活动造成了海岛生态系统的脆弱性[3-4]。

2 陆地规划控制性指标对海岛开发控制性指标体系建设的启示

2.1 陆地相关规划涉及的控制性指标及其含义

陆地相关规划主要是城市控制性详细规划、城市居住区规划、旅游区控制性详细规划等，这些规划涉及的控制性指标及其含义如下。

2.1.1 城市控制性详细规划

其涉及的相关控制性指标如下。

(1)建筑密度，指规划地块内各类建筑基底占地面积与地块面积之比，通常以上限控制。计算公式：建筑密度(%)=(建筑基底面积/地块面积)×100%。

(2)容积率，指一定区域范围内，建筑物的总建筑面积与地块面积之比，反映了土地利用强度及其利用效益的高低，通常采用上、下限控制。计算公式：容积率=总建筑面积/地块面积。

(3)建筑控制高度，指城市规划容许建设项目的最大高度。计算方法：一般指建筑物室外地面到其檐口(平屋顶)或屋面层(坡屋顶)的高度，不同的建设地点，建筑高度的计算方式不同。

(4)建筑红线后退距离，即建筑相对于规划内道路红线后退的距离，通常以下限控制。计算方法，根据建筑法、交通法等，沿城市快速路的各类建筑，后退距离至少20 m；沿城市主、次干路的各类建筑，后退距离至少15 m；沿城市支路的各类建筑，后退距离至少10 m；沿着建制镇主要道路的各类建筑，后退距离至少8 m；沿建制镇一般道路的各类建筑，后退距离至少5 m；在道路交叉口的建筑，后退距离还应当满足道路交通安全视距要求。

(5)绿地率，即规划地块内各类绿地面积的总和占规划地块面积的比率，通常以下限控制。计算公式：绿地率(%)=(城市规划地块内各类绿地面积/规划地块面积)×100%。绿地包括公共绿地、宅旁绿地、公共服务设施所属绿地(道路红线内的绿地)。

(6)居住人口密度，即规划地块内部每公顷用地的居住人口数，通常以上限控制。计算公式：居住人口密度=(地块内总人口数/地块总面积)×100%。

(7)停车泊位，指地块内应配置的停车车位数，通常按下限控制。计算方法，根据城市机动车拥有量确定。

2.1.2 城市居住区规划

其涉及的相关控制性指标如下。

(1)居住区用地构成，居住区用地以功能要求分，由下列4类用地组成：住宅用地(R01)、公共服务设施用地(R02)、道路用地(R03)、公共绿地(R04)。计算方法：一般住宅用地50%～60%，公建用地15%～25%，道路用地10%～18%，公共绿地7.5%～18%(居住区用地按100%计算)。

(2)容积率，指居住区内总建筑面积和居住区用地面积的比率。计算公式：容积率=居住区总建筑面积/居住区用地面积×100%。

(3)绿地率，指居住区用地范围内各类绿地的总和与居住区用地的比率。计算公式：绿地率=(各类绿地总面积/居住区用地面积)×100%，一般新区建设不低于30%；旧区改建不宜低于25%。

(4)公共服务设施控制指标(m2/千人)，指为住宅提供配套服务的公共建筑，以公益性为主导。计算方法：建筑面积1 605～2 700 m2；用地面积 2 065～4 680 m2。其中各级公共服务设施服务半径为800～1 000 m。

(5)道路分级控制，即满足居住区内对内、对外交通需求而设计的道路体系。计算方法，居住区级道路：红线宽度一般为20～30 m，其中车行道宽度一般需9 m，人行道宽一般为2～4 m；小区级道路：控制在5～8 m；组团级道路：3～5 m；宅间小路：2.6～3 m。

(6)停车率，指居住区内居民汽车的(地面)停车位数量与居住户数的比率(%)。计算公式，居住区内停车率=(居民汽车的停车位数量/居住户数)×100%；一般居住区居民汽车停车率不应小于10%。

2.1.3 旅游区控制性详细规划

其涉及的相关控制性指标如下。

(1)建筑密度，指旅游区内建筑基底面积与旅游区占地面积的比率。计算公式：建筑密度=(旅游区建筑基底面积/旅游区占地面积)×100%。

(2)容积率，指旅游区内总建筑面积与旅游区占地面积的比率。计算公式：容积率=旅游区地上总建筑面积/旅游区规划占地面积。

(3)绿地率，指规划旅游区内各类绿化用地总和占旅游区占地面积的比率。计算公式：绿地率=(旅游区内各类绿化用地总和/旅游区占地面积)×100%。

(4)建筑间距，指建筑物外墙之间的水平距离。计算方法，建筑间距应综合考虑日照、采光、通风、消防、管线埋设和视觉卫生等要求，结合建设用地的实际情况确定。

(5)建筑限高，即根据旅游区特定条件要求，对建筑高度进行限定。计算方法，建筑物室外地面至建筑最高点的垂直距离。

(6)道路红线控制，指规划旅游区内各级道路的用地边界。计算方法，根据道路性质及用途确定。

(7)建筑物后退距离，指旅游区内规定建筑应距离区内各级道路的程度，通常以下限控制。计算方法，一般根据道路红线宽度、性质以及视距三角形的要求确定。

(8)停车泊位，指旅游区内应配置的停车车位数。计算方法，根据接待游客量测算。

2.2 陆地规划控制性指标对海岛开发控制性指标体系建设的启示

2.2.1 陆地相关规划所涉及的控制性指标对海岛规划控制性指标建立的启示

海岛与大陆相比既有一定的联系又有本质性的区别。海岛开发区别于陆地开发，最主要的原因是由海岛自身特殊性决定的，陆地开发细分为总规、控规、详规等，每一层级规划有相应的指标量化或要求；而海岛不需要进行多级规划，控制性指标要求是在单岛规划阶段确定的，作为指导今后海岛开发的控制性指标的要求。海岛规划中的控制性指标可以理解为是对陆地总规、控规等多级规划所涉及的控制性指标的综合考虑，因此一定需要注意：海岛开发不能一一套用陆地开发的观点、要求和层级的区别。

对海岛开发而言，关键性的指标均是在规划阶段限定的，而单岛规划涉及的指标不能简单地看成是与陆地总规相对应或是与陆地控制性规划相对应，而应综合考虑总规和控规要求。海岛开发可以借鉴陆地规划的一些规划思想、控制要求并结合海岛自身的特点综合考虑控制性指标要求。海岛规划所涉及的控制性指标体系是与陆地相关规划有交集的指标而形成的适宜于海岛开发的指标体系。

2.2.2 陆地相关规划控制性指标体系建设相对成熟，为海岛开发控制性指标体系的建设提供了借鉴

陆地相关规划涉及的控制性指标能涵盖不同功能的控制性要求。每一种类型的规划对应不同的指标范围，这些指标对于陆地开发具有较好的指导作用。海岛开发虽与陆地开发理念不同，但二者开发均需要一套控制性指标体系的支撑。对陆地而言，不同类型的规划具有相对应的控制性指标体系，而海岛开发控制性指标的确定与陆地相关规划有密切关联。因此，对海岛开发而言，也应当建立一套成熟的控制性指标，以更好地规范海岛开发行为，而陆地相关规划体系相对成熟，恰为海岛规划建立相关控制性指标体系提供了有益借鉴。

2.2.3 海岛开发控制性指标可以吸收陆地规划中有用的内容来完善自身体系的建设

众所周知，海岛不同于陆地。因此，海岛开发控制性指标在选取时，需要结合自身的实际情况，在参照陆地规划指标的命名和种类的基础上，选取海岛开发适宜的指标。在分析陆地规划控制性指标时，对于有可能借鉴到海岛规划中，且能进一步完善海岛开发控制性要求，并有益于海岛保护和利用的指标，可以有意识、有目的、有针对性的加以借鉴和吸收，将其延伸到海岛开发中。根据海岛的情况，选取在海岛开发中同样可以应用的指标，并以此为前提，尝试建设海岛开发指标体系，在引用陆地有益指标时，需要做好指标应用的转化分析，赋予指标适应于海岛开发的含义。

3 海岛开发控制性指标体系建设及量化参考

3.1 海岛开发控制性指标选取

参考陆地规划相关指标内容，结合海岛自身实际及海岛保护和利用要求，确定海岛开发控制性指标的选取，建立海岛控制性指标体系。

海岛控制性指标体系包含如下指标。

(1)建筑密度，指整岛/功能区建筑物占地基底总面积与海岛整岛/功能区总面积的百分比，适用于任何情况。

(2)容积率，指整岛/功能区建筑物总面积与海岛整岛/功能区总面积得比值。

(3)地表改变率，指海岛开发一切建设项目(建筑物、构筑物、道路、绿地、广场等)占地面积总和与海岛总面积的比值。适用于除建筑物和绿化改造外，道路、广场、水体区域等项目总面积较大的情况。

(4)建筑高度，指岛上建筑物的一般高度，一般从基底算起到建筑屋顶的垂直高度，是对海岛建筑物和构筑物总体高度的控制。对于有特殊建设需求的建筑物或构筑物，如地标、大型酒店等可根据实际确定。

(5)植被覆盖率，指海岛开发建设后，整个海岛植被面积占海岛总面积的百分比。对于海岛原有植被覆盖率较高的，控制开发建设活动对海岛植被的破坏；对于原有海岛植被面积较少的，通过开发进行绿化美化增加植被覆盖率。

(6)建筑离岸距离，指海岛建筑物和构筑物距离岸线的距离。由海岛岸线类型及岸线后方岛陆地形等因素决定。

(7)道路宽度，指岛上铺设的道路宽度限制。适用于任何情况。

这里需要指出，建筑密度和地表改变率之间既有区别又有联系。当海岛开发建设主要为布设建筑物和构筑物时，建筑密度和地表改变率在性质上相同，此时一般常用建筑密度作为海岛开发的控制性要求。当海岛开发建设涉及较多的人工水体如温泉池、较大规模的广场、构筑物设施等时，由于这部分面积不包含在建筑密度的计算中，而事实上这部分占地面积又较大，如果不计算到海岛开发强度中，难免造成无法客观反映海岛开发建设对海岛地形、植被资源等的影响和破坏，从而不利于加强对海岛的保护要求。因此，在这样的情况下，就要增加地表改变率作为控制海岛开发规模的重要指标，与建筑密度和容积率等综合发挥控制性作用。

植被覆盖率是针对海岛开发建成后，对海岛植被总体覆盖情况提出的要求。这里的植被覆盖率可以是在原有海岛植被景观保持的基础上进行保障，也可以是通过植被改造而达到。若为人工植被改造而达到较高的植被覆盖率，需要遵守尽量顺应海岛原有地形的原则。

3.2 海岛开发控制性指标量化参考

3.2.1 相关法律法规及规范性文件对海岛开发控制性要求

(1)《中华人民共和国海岛保护法》对海岛开发提出的控制性要求：经批准在可利用无居民海岛建造建筑物或者设施，应当按照可利用无居民海岛保护和利用规划限制建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调。

(2)《无居民海岛保护和利用指导意见》对海岛开发提出的控制性要求：① 在海岛上建造建筑物和设施应与海岸线保持适当距离，一般应保持在20 m以上。其中对砂质海岸线，建筑物和设施应与海岸线保持50 m以上距离。② 海岛开发利用应避免破坏自然岸线资源，低于改变原有岸线长度达到使用海岸线长度30%以上且超过 200 m 的项目用岛，应专题论证。③ 海岛开发利用应避免破坏海岛植被；对于海岛植被减少面积达到用岛范围内植被总面积30%以上的项目用岛，应专题论证。

(3)《海岛保护与利用规划编制技术指南》对海岛开发提出的控制性要求：① 绝对保护区(禁止建设区)原则上应不少于海岛总面积的30%；开发建设区(适宜建设区)面积，原则上应控制在海岛总面积的40%以内。② 生态性岸线不能少于海岛岸线总长度的30%，对于改变原有岸线长度超过海岸线总长度的30%以上且超过200 m的，应专题论证。③ 海岛建筑物与及设施应与海岸线保持适当距离，原则上应保持在20 m以上。④ 海岛岸线100 m以内海域，应纳入“黑线”范围，其海域的综合利用，应与海岛岸线利用相协调，禁止与岸线利用相冲突的开发利用行为。⑤ 建筑密度小于40%，容积率小于1.5，建筑高度小于25 m，绿地率大于30%。

开展海岛控制性指标的研究是落实《海岛保护法》等相关法律和规范性文件的要求。海岛规划必须将海岛控制性指标作为规划分析的重要内容，通过提供控制性指标作为海岛开发的“红线”要求，以规范海岛开发行为。

3.2.2 已批复海岛规划涉及的控制性指标量化

本文收集了广东省、海南省、福建省等部分已经批复的单岛规划案例，并对规划涉及的控制性指标进行了梳理。

广东省南澳县有3个已批复海岛：① 凤屿岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值：建筑密度不大于15%，容积率不大于0.5；② 官屿岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值，建筑密度不大于20%，容积率≤0.4，离岸距离不小于5 m；③ 猎屿岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值，建筑密度不大于15%，容积率不大于0.5，基岩岛岸的离岸距离控制在岛岸线向岛陆一侧10 m以上范围，砂质岛岸的离岸距离控制在岛岸线向岛陆一侧15 m以上范围。

广东省徐闻县有3个已批复海岛：① 一墩岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值，建筑密度不大于15%，容积率不大于0.4，离岸距离和高度只提要求、未明确量化值；② 二墩岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值，建筑密度不大于15%，容积率不大于0.4，离岸距离5～10 m，高度，只提要求、未明确量化值；③ 三墩岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值，建筑密度不大于15%，容积率不大于0.5，离岸距离10～15 m，高度只提要求、未明确量化值。

福建省莆田市的箭屿岛，为公共服务岛，兼顾旅游功能。涉及控制性指标的量化值：房屋建设密度不超过30%(本报告理解为整岛的建筑密度)，基岩岸线离岸距离5 m以上，高度不超过10 m。

浙江省宁波市的旦门山岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值：房屋建设密度不超过30%(本报告理解为整岛建筑密度)，距离基岩海岸20 m 以上，高度一般不超过10 m，环岛道路宽度不超过3 m。

海南省三亚市的东锣岛，为旅游岛，涉及控制性指标的量化值：建筑密度不大于30%，容积率不大于0.9(按照建筑物不超过3层推算)，离岸距离一般在20 m以上，高度一般控制在15 m以下。

3.2.3 海岛开发控制性指标量化综合参考

结合对陆地相关规划控制性指标的分析，相关法律法规性文件对控制性指标的要求，以及相关案例所采用的控制性指标及指标量化值的情况，本文提出当前无居民海岛开发控制性指标体系建设及量化参考:① 建筑密度20%～30%，个别海岛结合已开发利用情况定上限，最大不超过开发利用现状的1.2倍。② 容积率0.5～0.8，一般为建筑密度的2～3倍。③ 地表改变率35%～40%，特殊情况下，如海岛开发利用现状已经造成较大改变的，不超过40%。④ 建筑高度10 m以下，对于地标性建筑物、构筑物；因旅游开发需要建设的大型酒店、水塔等可根据实际情况论证后确定。⑤ 植被覆盖率不低于60%～70%。⑥ 岸线改变率不大于30%，这里的“改变”是指完全改变岸线自然属性的行为，对于有一定开发利用规模的海岛而言，该指标可适当放宽要求；当海岛面积较小、岸线长度较小时，该指标不适用。⑦ 生态岸线保有率不低于30%，当海岛面积较小、岸线长度较小时，如饶平县的开礁，该指标不适用。⑧ 建筑离岸距离，砂质岸线一般应控制在20～30 m以上；基岩岸线一般在20 m以上。特殊情况的，视岸线后方陆域空间、地形等特点现场确定；不包含跨岸线建设的情况。对于划分沙滩保护区的，建筑离岸距离(砂质岸线)一般应以沙滩保护区的要求为准。⑨ 道路宽度，最大宽度控制在4 m以内，涉及消防通道的，按照消防安全标准设计。

4 结束语

4.1 讨论

(1)海岛开发控制性指标体系建设尚属于阶段性研究，随着对海岛开发相关理论、方法等认识的加深，海岛开发控制性指标体系将逐步完善并确立。

(2)海岛开发控制性指标量化属于工作过程的参考，缺乏广泛性应用的法律依据，但可以作为现阶段规划编制的参考，同时也为海洋主管部门具体实施海岛开发管理提供具体可操作、可衡量的指标要求。

(3)地表改变率主要是反映开发建设活动造成的采挖海岛表面积的行为，植被覆盖率主要反映对海岛开发后植被整岛面积的保有量要求，即使植被覆盖率需要通过人工绿化改造而达到保有量目标，但绿化活动应在遵守海岛原有地形的原则下，不作为地表改变率的统计范畴，因此二者不冲突。

(4)对地表改变率的适用情况，还需要进一步讨论确定比较合适的临界值。

4.2 结论

(1)当前现阶段单岛规划常用的控制性指标主要有建筑密度、容积率、地表改变率、建筑高度、离岸距离、植被覆盖率、道路宽度等。

(2)上述量化指标，结合实践工作以及对海岛具体情况的考虑，原则上海岛建筑密度应控制在20%左右，最大不超过30%(对于已开发利用海岛原有开发利用面积较大的情况)；涉及大型广场、道路、人工水域等建设项目的，地表改变率原则上不超过35%；建筑高度一般控制在10 m以内、特殊建设需求可根据实际情况确定，砂质岸线离岸距离控制在20～30 m(对于有沙滩保护区的，以对沙滩保护的要求为准)，基岩岸线一般控制在20 m左右，应结合岸线后方地形特点具体量定；植被覆盖率原则上赢保持在60%～70%；岸线改变率不大于30%，生态岸线保有率不低于30%；道路宽度除涉及消防通道的，最大宽度应保障消防安全需要，其他情况下，一般不超过4 m，且不同级别道路的宽度应有所区别，以最大程度减少对地形、植被的破坏。

4.3 建议

建议由国家海洋局组织全国层面上的规划、建筑、消防、环保等专家、学者交流研讨，尽快确定无居民海岛开发控制性指标体系及量化依据，或者设立专题进行探索研究，对海岛保护和开发相关的“红线”要求进行系统、全面的研讨，以规范无居民海岛开发建设控制性行为。

[1] 常立侠.无居民海岛控制性指标初探[J].海洋开发与管理，2013，30(3):41-43．

[2] 朱晓东，李杨帆.微型海岛概念的提出及可持续发展研究[J].海洋科学，2004，28(5):1-4．

[3] 冷悦山，孙书贤，王宗灵，等.海岛生态环境的脆弱性分析与调控对策[J].海岸工程，2008，27(2):58-64．

[4] 庄孔造，余兴光，朱嘉.国内外海岛生态修复研究综述及启示[J].海洋开发与管理，2010，27(11):29-35．

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