我国海上石油勘探开发溢油事故应急管理研究

关慧莹

（国家海洋局大连海洋环境监测中心站 大连 116015）

溢油事故是指非正常作业情况下原油及其炼制品的泄漏［1］。近年来，我国海上石油勘探开发过程中溢油事故造成的突发性海洋环境污染事件频发，对海洋生态环境及人民的生命财产安全造成了严重的威胁，国家以及各级海洋环境监管部门越来越重视海上石油勘探开发应急管理体系的建设。

1 溢油事故的危害

石油进入海洋后危害是多方面的，主要是安全危害和海洋环境危害。溢油对安全的危害主要是由于油具有易燃易爆危险性，当原油溢出后，溢出的油以及其携带的可燃气体遇到明火就会发生火灾或者爆炸。溢油对海洋环境的危害是由于油本身具有毒性，进入海洋后从海洋环境到野生动物，从自然资源到养殖资源都会受到不同程度的危害。由于原油是液体，具有可流动性，使得这种危害具有扩散性，浮油会向其他区域进行漂移，使受污染的海域面积不断扩大。1989年3月24日，美国埃克森·瓦尔迪兹号油轮在阿拉斯加海域触礁，泄漏了1 000多万加仑的原油，在海面上形成一条宽约1km、长达800km的漂油带。事故发生地本来是一个风景如画的地方，盛产鱼类，海豚海豹成群。事故发生后，据估计，“埃克森·瓦尔迪兹”号漏油事件造成大约28万只海鸟、2 800只海獭、300只斑海豹、250只白头海雕以及22只虎鲸死亡［2］。即使20多年后的今天，当地的生态依然没能恢复如初。这说明溢油造成的危害周期往往很长，尤其当事故发生在较封闭的海域，将对其生态系统产生不可估量的长期影响。

2 现阶段我国海上石油勘探开发溢油事故应急管理体系

2．1 海上石油勘探开发溢油应急法制建设

海上石油勘探开发溢油事故应急法律制度是针对这一类海上溢油事故应急工作或活动的法定化和制度化，目前我国已制定《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《海上石油勘探开发溢油应急计划编报和审批程序》《防治海洋工程建设项目污染海洋环境管理条例》等相关法律法规。

2．2 海上石油勘探开发溢油应急工作机制建设

海上石油勘探开发溢油应急工作机制包括指应急计划的编制和审批、应急响应执行程序、油污清理、调查处理、行政处罚和损害赔偿。目前我国在应急计划的编制方面可以说比较完善，包括从中央到地方，从政府到企业，每一个职能部门和相关石油公司都依据相关法律法规编制了相应的应急计划。在应急响应执行程序方面，2006年国家海洋局制订了《海洋石油勘探开发溢油应急响应执行程序》，并要求各海区分局及其他相关单位制订相应的实施方案。油污清理主要是由相关石油公司来具体执行，由国家海洋局进行监督管理。调查处理和行政处罚主要是由相关的工作组和海洋行政执法部门来进行。

3 我国海上石油勘探开发溢油事故应急管理中存在的问题

海上石油勘探开发溢油事故的应急管理需要政府的监督监管，更需要石油开发企业的支持与配合。长期以来，政府在应对海上石油勘探开发溢油事故的过程中，实行的是以事故发生后应急处置为主，而事故的应急预防没有得到足够的重视，缺少有效有力的监管措施；此外，事故发生后相关的处罚和损害赔偿机制也并不完善。

3．1 石油公司对海上石油勘探开发溢油事故的预防重视不足

石油公司对海上石油勘探开发溢油事故的应急管理比较偏重事故发生后的处置，往往容易忽视对于事故的预防。为了尽量避免溢油事故的发生，石油公司应当在以下方面予以加强：①加快技术创新，技术的创新既可以通过改进生产工艺，也可以通过改进溢油预警装置来实现，一方面可以降低生产过程中发生溢油的风险；另一方面，一旦有溢油的情况发生，能够快速发现并准确定位溢油源。②改进管理模式，提高关键岗位的技术人员的责任意识和专业技能，使得管理通顺，人员得力，避免因管理不畅或操作失误造成的溢油事故。

3．2 政府对海上石油勘探开发的企业监管不力

现阶段我国海上石油勘探开发溢油事故的应急主要是以石油公司的主动报告为主，政府监管部门则处于比较被动的位置，缺乏对于石油公司的溢油应急能力的日常检查与评估。这样一来，石油公司既是应急管理计划的执行者又是监督者，就容易造成石油公司对溢油事故预防的疏忽或麻痹大意。比如，在溢油应急物资储备方面，溢油事故应急物资通常需要大量储备并定时更换，由于石油公司是以利润为目的，如果缺少日常监督就可能使得其对溢油应急物资储备不足。一旦发生溢油事故，应急物资准备不足会造成溢油事故迅速扩大，危害更加严重。

3．3 政府对海上石油勘探开发过程监视监测的缺位

《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第十九条“发生任何溢油事故，作业者都必须向海区主管部门报告”，第二十条规定了4 种溢油事故的报告时间。这说明我国对于石油平台的监视监测主要是以石油公司报告事故发生这种事后应急监测模式为主。在这种模式下，石油公司为了逃避处罚，或者相关责任人为了逃避处分可能会出现瞒报迟报溢油事故的情况，监管部门处于被动和滞后的位置。这是海洋监管部门对石油勘探开发作业区日常监视监测的缺位造成的。

4 海上石油勘探开发溢油事故管理建议

4．1 石油公司加强预防

预防是解决危机的最好方法。加强应急预防管理既能够有效预防事故的发生，又能在事故发生的萌芽阶段，将事故迅速控制住，最大限度地减少事故产生的后果和影响。石油公司要在其溢油应急预防的研究和管理上加大投入，不断提高技术标准，以科技加强预防，以管理推进预防。

4．2 监管部门加强日常监督

正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生［3］。因此，在海上石油勘探开发溢油事故应急管理中，政府应遵循“预防为主”的原则。海洋监管部门加强监督本身就是一种预防手段。海上石油勘探开发溢油事故多是人为原因造成的，所以是可以预防和避免的。建议监管人员加大检查的频次，对于发生过溢油事故或溢油风险比较高的石油开发作业区，可以派执法或监测人员长驻作业平台进行监督。加强日常监管会促使石油公司做好充分的应急预防工作，能够最大限度地减小海上石油勘探开发溢油事故所造成的损失，甚至可以避免一部分海上石油勘探开发溢油事故的出现。

4．3 监测部门提高应急预警能力

应急预警是海上石油勘探开发溢油应急管理过程的重要防线。改变被动的应急监测模式，建立海上石油勘探开发立体监测集成系统，是海洋应急监测技术发展的必然趋势。比如，在海上石油勘探开发平台及其周围安装油污监测装置，将该区域的监测数据实时传输至监测部门，同时结合海面视频监视和卫星遥感等手段，能够及时和准确地了解海上石油勘探开发作业海域的情况。这样就能够及时发现数据的异常，及时排查异常原因，一旦确认发生了溢油，才能为污染目标地区赢得宝贵的应急准备时间，从而最大限度地节约应急人力、物力和财力，减少溢油事故造成的损失。

4．4 国家立法加大处罚和赔偿力度

我国海洋环境保护法及其他相关法律法规对污染海洋环境的行为处罚力度过低，损害赔偿制度不完善，已经无法适应现阶段的经济形势。《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条规定“因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的…处三万元以上二十万元以下的罚款…”可见，相对于石油开发企业所获取的动辄几百亿的利润而言，其违法成本非常低。此外，由于有关溢油事故损害赔偿相关法律的缺失，造成国家和个人在溢油污染索赔维权的过程中困难重重。这种利益与责任的严重不匹配，造成有些大型石油企业无视政府部门的监管，无视法律的存在，这也给执法部门的日常工作造成了极大的阻碍。其他国家对海洋石油开采的约束制度中，首先就是重罚，在一些发达国家，对于污染海洋环境的行为，罚款都是天文数字，足以使企业倾家荡产。为了适应新形势，建议尽快修订和完善相关法律，加大处罚力度，完善赔偿制度，使执法和维权都可以顺利的开展。

［1］国家海洋局．中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法［Z］．1990．

［2］任海军．“埃克森·瓦尔迪兹”号油轮漏油事件及其影响［EB／OL］．［2010－05－31］．http：／／news．xinhuanet．comtech2010－05／31／c＿12162247．htm．

［3］黄淑婷．我国公共安全管理现状分析及相应的对策措施［EB／OL］．［2014－08－31］http：／／wenku．baidu．com／link？url＝IcpcOxyJ35secCMwqmuHBmrMURkSf1zXs8rZDAZQoQCwfFPjEFOdif＿mRo5Wf＿37bSw0－qTgun7Rd3Wtk＿PIJRlZiciiXBxrTipJpdkjwZW．