国库集中支付制度对高校财务管理的影响

农 梅

高校的正常运转离不开经费的强力支持，而其经费来源主要有两个方面，一是高校自筹，主要包括学生学费、学校承担科研与社会服务所得及社会捐赠等；二是国家和地方政府拨款。无论是国外发达国家经验还是我国高校发展现实，都要求政府拨款应该是多数高校经费的主要来源，且在我国不同地区其比例也有较大差异。但如何通过制度创新，使高校有效利用好政府财政拨款，防止该部分经费被多用、乱用和贪污，成为财政部门一直探索的焦点问题。经过多年探索，2007年我国开始在教育部直属高校推行国库集中支付制度，随后陆续在其他高校推行开来，使高校财务管理工作面临一项根本性的变革。

作为公共财政预算管理制度的一项重要改革，国库集中支付制度推行，在进一步规范财政收支管理、促进财政监督机制建立等方面发挥了积极作用。而将该制度引入组织性质上不完全同于政府的高校，会给高校带来哪些积极影响？又会存在哪些问题？如何进一步完善？本文结合工作实际对此做出探讨。

一、国库集中支付制度对高校财务管理的积极影响

既然高校经费来源于财政拨款，理应接受财政部门的监督。但在过去分散支付制度下，预算资金拨付后往往脱离财政的监督，各种挪用、截留、克扣现象的发生难以避免，没有合理有效的监督机制必然导致腐败现象严重。在实行国库集中支付制度后，财政部门由过去被动的对高校资金使用情况进行事后审核转变为积极参与学校资金管理，对高校预算资金的监督更加全面，既有事前的监督，也有事中监督，使拨付给高校的财政资金得到有效使用。

（一）事前监督

实施国库集中支付制度后，根据财政部门的要求，高校需要编制更加准确、细化的部门预算。财政部门要求，在每项支出发生之前必须有预算，而且不能随意更改预算支出渠道。如果预算编制不准确、不科学，可能出现预算执行过程中有的项目无钱可用，有的项目有钱无法支出的窘境。由于财政建立了预算资金申请与预算资金使用一一对应的勾稽关系，使得高校必须严格按照预算计划用款，避免在预算执行过程中随意调整预算，增强了高校的预算执行能力。

（二）事中监督

实行国库集中支付后，国库支付中心可以通过国库平台对高校的每笔支付业务进行全过程实时监控，审核付款用途是否与编报的预算用途相一致，审核付款是否符合国库支付政策。如是否按要求使用公务卡或对公转账，对大额资金给个人付款的现象要求说明原因并提出改正要求，定期检查预算资金使用与预算资金申请是否一一对应，对不对应的现象予以处理。因而，财政部门能借助国库支付中心实时监控系统，及时发现高校财务工作中违规或不规范的操作，通过对相关问题的反馈和跟踪，有助于鞭策高校纠正错误行为，严格按照相关规定来执行预算，遵守相关财经法规，保证财政资金支付的安全性，进而从源头上减少违纪违规行为的发生。

二、高校实施国库集中支付制度过程中存在的问题

高校在实施国库集中支付制度后，财政部门对高校财政资金的监管具有一定的积极意义，但与政府机关和其他事业单位相比，高校规模较大，人员较多，其运行经费不只来源于政府拨款，还有很大部分来源于学费、科研与社会服务及社会捐赠等市场渠道，且资金数额庞大，经济业务较为繁杂，直接将该制度引入到高校财务管理中，必然会为高校财务管理工作带来一些新的问题。

（一）预算编制难以达到国库集中制度的要求

高校组织的特殊性及经费来源结构的复杂性，要求其不能完全照搬政府部门的财务管理体制。在推行国库集中制度之前，高校财务资金打破了预算内资金与预算外资金的界限，实行“大收大支”、“收支两条线”的核算模式，收入按来源、支出按性质和用途划分，收入和支出没有资金的一一对应关系。这种核算体系有利于高校统筹安排资金和会计集中核算。在推行国库集中支付后，要求高校的财政性支出需明确内容，严格按照预算安排支出，有预算才有支出。预算要细化到项目，具体操作中要在国库支付平台下找到一一对应的下达额度，不得随意变更预算支出渠道。然而高校在实际发展运行过程中，由于师生人数众多，经济业务繁杂，难免会有一些难以预料的不确定事件发生，对于突发的不确定事件临时编报预算，再通过层层审批、下拨等时间限制，难免会影响学校的正常运转。这些必然给高校的预算编制带来困难与挑战。

（二）现行会计核算系统尚难适应国库集中支付系统

高校现行的会计核算系统与国库支付系统并存，在原先的核算系统就能处理完成的会计业务，如果使用国库资金支付，一笔支付业务需要在两套系统下重复录入。即在高校会计核算系统处理完毕后，再进入国库支付平台选择对应的额度，输入付款单位、付款金额、支付业务类型、经济分类等多项信息，才能完成付款。这不仅成倍增加了财务人员的工作量，而且人为在国库平台重复录入也会增加出错的可能性。同时，由于两个系统相互独立，需要人为将财务系统的支出项目与国库系统的额度勾连，在现行的报账程序及财务人员设置没有相应改革的情况下，难以实现预算资金使用与预算资金申请一一对应。

（三）财务岗位设置与国库支付系统不适应

现在大多国库集中支付系统单纯作为出纳岗位来管理，高校下达的预算额度项目繁多，多达上百个项目，要想每笔支出与下达的额度一一对应，如果出纳人员没有参与会计预算很难准确把握每笔下达额度的具体用途，很容易造成额度混用而达不到支出与下达额度相对应的原则。出纳不仅需要掌握国库支付系统下每笔预算的用途，还要考虑与会计核算系统相互对应衔接，而仅由出纳来完成国库系统的一系列操作，在支付业务工作量成倍增大同时，对出纳也提出了更高的要求，这样现行岗位设置很难保证国库资金的高效、无差错使用。

（四）现行国库集中支付系统支付方式发展还不成熟

以作者所在学校为例，我校现行高校财务系统已使用多年，经过多次升级，在凭证录入、出纳支付资金等方面已发展的较为完善，并且财务系统可以与银行网上支付系统直接对接。会计在制作凭证时输入正确的收款单位、账号、开户行等信息，出纳审核付款信息无误后鼠标一点就可在电脑上完成付款业务，不需要再到银行办理支票、汇款等手续，通过高效的网络信息平台，收款人能够很快收到高校财务予以支付的款项。一笔付款凭证对应一笔银行付款信息，及时到帐，并且会计制作凭证的支付金额无需出纳重新录入，即减少了出纳的工作量同时也减少了出纳再次录入出错的几率，由于付款金额实时到帐并且付款数额不会出错，月末对账也比较方便，未达帐项也较少。

高校现行国库集中支付系统本身设计不完善，操作程序复杂，国库支付电子信息平台建设滞后。就我校推行国库集中支付系统而言，以前能在高校财务系统下使用的网上银行付款方式在国库平台下无法实现，国库支付系统支付方式主要是支票、电汇、公务卡等结算方式，报完帐后，需要师生自行到银行办理支票或电汇结算后，资金也不能及时到达收款人账户，低效、繁杂的结算方式给高校师生带来不便，并且月末对账未达帐项也增多。对于国库系统下的公务卡结算，需要从国库平台上输入准确的卡号、消费时间、金额等信息查询出相应消费记录才能进行还款，有些网上交易信息还无法调出，相对于高校大量的支出，此种支付方式太过繁琐，极大地加重了出纳岗位的工作量。并且由于款项不是及时到账及公务卡业务账务处理与实际支付不是笔笔对应的，导致国库业务月末对账较为复杂，未达帐项也较多。

三、完善高校国库集中支付制度的对策

（一）改进财务预算编制方法

部门预算是搞好国库集中支付的基础，国库集中支付需要预算编制要与执行相匹配，对预算管理提出了更高要求。高校财务预算应体现全面编制的原则。充分考虑学校所有的收入、支出和结余情况，考虑本单位事业发展的实际预算需求，采取零基预算或弹性预算等先进的预算编制方法，增强预算编制工作的计划性、预见性，事前化解预算执行过程中可能发生的矛盾。

同时，高校财务预算应体现细化编制的原则。首先要尽其可能细化项目预算，以确保所有的财政资金支付都能够在明细预算的基础建立起来，这样才能从根本上保证各项预算定额的科学、合理、精准、详尽，一览无遗，且通过严格控制各项无预算、超预算的随意性开支，能够使预算的编制更加严肃与合理。

（二）适当允许高校留有部分自主支配资金

由于预算额度指标下达时间滞后或是一些不可预期事项来不及编制预算，以及高校产业化发展的需要，为了不影响高校财务工作正常运转，满足这些事项的资金需要，财政部门可否采用一种折中的方法，在国库资金外留有部分自主支配资金，以便于学校灵活支配，以适应高校实际状况。

（三）实现高校会计核算系统与国库集中支付系统的统一

改进现行高校会计核算系统，主要考虑重新设置与国库支付系统相关会计科目，使会计核算系统支出项目与国库支付系统的明细额度直接相对应。通过会计科目的设置及勾稽关系的程序设置，实现高校会计核算系统的账务处理能与国库集中支付平台直接对接，使现在的两个独立系统成为一体。使现在的两个独立系统统成一体。其措施可以是建立起一套既能具有会计核算功能，同时又能完成国库集中支付功能的平台，尽可能地降低工作量及会计科目重复录入所出现的差错，如此方能达到实行国库集中支付制度的直接目的。

（四）重新设置与国库支付系统相适应的财务岗位

国库集中支付系统有着承上启下的作用，这就需要国库支付系统实际操作人员能够参与财务预算和会计核算，才能更好地实现预算指标的对应使用。因此，在财务人员设置、科室功能设置及财务规章制度等方面都要做出相应的调整，使预算科与资金结算科能够更好的交流预算指标支付使用要求，减少资金结算人员由于不清楚预算指标的使用要求而乱用、混用国库资金，尽量实现预算资金申请与预算资金使用一一对应。

（五）加强国库集中支付系统网络平台建设

在实施国库集中支付制度下，相关主体如财政部门、高校、银行，其结算都是通过计算机网络实时进行，相应开发并完善国库支付系统，使之与高校会计核算系统、与银行网上支付系统相互对接。通过制定设计国库支付系统同会计核算系统相接轨的网络管理，使两者能够在信息处理系统中互相兼容。在系统使用方面，应该站在使用者方面，多注重其实用性，尽可能通过结合各高校本身不同的管理要求进行各种设计，使得高校财务管理工作从预算、核算、到结算完全结合，如果预算、核算、结算存在同一系统内，使之最大限度实现应用国库集中支付制度对高校财务工作具有的高效率管理的目的。

通过国库支付系统与银行网络平台的开发建设，改进国库支付系统支付方式，考虑采用网上银行的支付方式，减少会计人员的工作量、杜绝差错的发生、提高工作效率、同时为广大教职工提供便利。

[1]张继珍，关于我国国库集中支付制度改革的思考[J].中央财经大学学报，2001，（7）：38-41.

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