关于社会治理体制创新的几个问题

龚维斌（1965—），男，社会学博士，国家行政学院社会和文化教研部主任、教授、博士生导师。曾到美国和英国学习进修，多次到国外进行学术访问交流。主要研究领域：社会阶层、社会政策、社会管理。学术著作有《社会发展与制度选择》、《公共危机管理》等，主编和翻译著作多部；在报刊杂志上发表论文100多篇。主持和参与过多项重点和重大研究项目。

刘遗伦（本刊记者，以下简称“刘”）：社会治理体制与国家治理体系是什么关系，十八届三中全会为什么特别强调创新社会治理体制？

龚维斌（以下简称“龚”）：按照习近平总书记的说法，国家治理体系是国家制度体系，具体说就是中国特色社会主义现代化总体布局“五位一体”的制度体系，加上党的制度建设，叫做“5+1”的制度体系的总和。其中社会治理是国家治理的一个重要方面，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”格局来讲，社会建设是“五位一体”当中的重要组成部分，且随着改革开放向纵深发展，特别是市场经济体制逐步建立和完善，社会建设的任务会更加迫切。一方面为满足民生改善，有些新要求新期待，另一方面，在社会利益关系调整中遇到一些新难题，如社会分配差距比较大、利益格局固化等等。所以在当前和今后一段时间，在国家治理体系里面，“社会建设”这个制度体系的建立和完善就变得更加迫切更加重要。

社会建设包含两个重要方面，一方面是要改善民生，另一方面是要创新社会治理体制。你提到的社会治理体制创新是社会建设其中的一个方面。推进社会建设的一个重要体制保障就是社会体制的改革创新。十八届三中全会提出深化社会体制改革，为老百姓提供更多更好的公共服务，保障人民群众的合法权益。从这个意义上讲，社会体制是国家治理体系“5+1”当中的一个重要组成部分，而社会治理体制又是社会体制当中的一个重要组成部分。从逻辑关系上讲国家治理包括三个层次，即国家治理体系——社会体制——社会治理体制。讲社会治理体制又必须讲社会事业发展和民生改善，因为民生的改善、社会事业的发展更多地着眼于权益保护，着眼于建设。而治理呢？虽然我们强调以人为本，但很大程度上引导规范的意思更强烈一些。所以我一直认为需要把社会治理放到社会建设当中，与民生改善和社会事业发展联系起来，不能孤立地讲社会制度。从这个意义上讲，习总书记说维护社会稳定的本质就是维权，人民过上幸福的生活就是我们共产党员的奋斗目标，这些都是社会体制改革需要把握的一些原则，是国家治理体系中的重要方面。

刘：“治理”一词，西方学者的论著中早已存在。十八届三中全会所强调的“治理”，与西方学者的治理命题是否是一回事？

龚：这个问题提得很好。我们现在一讲治理就认为是舶来品，就是国外的理论，实际上是不正确的，是有偏颇的。其实治理的思想我国自古有之，如儒家的“修身齐家治国平天下”。我请相关的学者查过文献，“治”和治水有关，“理”是玉器的纹路，是纹理的意思，它表示规律，治水要疏导，不能堵，要按规律办事。所以古代的治理就是遵照规律办事。建国以后，我们党所说的治国理念也有治理的思想。改革开放后我们在维护社会稳定方面进行了创新，叫社会治安综合治理，近些年来我们的基层民主自治，叫社区治理，都有治理的思想。所以治理思想我们一直在讲。当然，中国的实践、理论、思想发展不可能孤立于世界之外，特别是改革开放后，也不断地与国外的思想、理论、实践相交流、碰撞。国外治理思想真正进入我国是上世纪八十年代。上世纪五六十年代发展中国家独立建国后，虽然经过二十多年的发展，但是国家治理的能力没有跟上，出现了党派纷争、民族冲突、腐败等等问题，如索马里的海盗猖獗、军阀混战、部族仇杀等等。所以世界银行对第三世界后殖民地国家管理、发展现状进行评估后，提出一个概念叫“治理危机”。这个概念提出来以后就引起了世界各国的关注。因为上世纪八十年代以后，西方发达国家也面临一个公共管理的转型，叫“新公共管理运动”，传统的治理模式要转型，要吸收社会体制的力量来共同参与公共管理，实现新的治理。由于这些原因，从后殖民地国家到发达国家对这个词都很感兴趣，所以思想界、理论界、学术界对这个问题也进行了广泛深入的研究。随着我国对外交流的日益频繁，这个理念被相关学者引入国内。虽然我们的国情跟殖民地国家、发达国家不太一样，但也有一些相似情况，如社会治理强调政府要与社会进行合作；政府要充分利用、动员和动用多种力量参与治理；不仅要多元主体，更要民主协商、依法办事；要满足公民的需求和维护其权益，尊重其尊严；等等，这些共性的东西被世界各国学者认可。正是在这个意义上，我想强调第二点，虽然治理理念我国自古有之，但现代民主的一些思想，我们过去重视得不够，或者说我们过去比较缺乏，在这一点上，我们跟西方的、国际上的治理理念有一些差异。但我认为更大的不同在于，我们的治理是在党的领导下，在政府的主导下有序的推进，多元的参与，平等、民主的协商。所以十八届三中全会勾勒了未来我们所要建立的科学的社会治理体制，是党委领导、政府主导、社会协同、公共参与的治理格局。这里面党委领导、政府主导特别值得重视，它体现了中国特色社会治理的体制机制和中国特色的社会改革的创新路线。因为历史文化传统不一样，政治体制不一样，国民素质不一样，经济发展水平也不一样，决定了我们不能一讲社会治理就简单地照搬西方模式。当下社会发育十分薄弱，在社会组织发育不充分、公民自治意识、自治能力还不高的情况下，我们必须在党的领导下，通过政府主导的形式来有序地推进村民自治、居民自治。社会组织参与进来，有序扩大公民参与，这是我们和一些学者说到的，与西欧北美为蓝本的发达国家在治理方面的最大的不同。

总之，我们今天所讲的治理，它必须立足于中国的传统思想、传统文化，立足于中国的现实国情，立足于中国的政治体制，立足于中国的发展阶段，是具有中国特色的社会治理，绝不是西方治理模式的照搬和翻版。

刘：党的十八届三中全会强调要“形成科学有效的社会治理体制”，如何把握社会治理体制“科学性、有效性”的具体内涵？

龚：社会治理体制的科学性和有效性，我认为有两个层面，第一个是我们要正确处理好政府、党委、社会，包括企业、市场与公民个人等在社会治理格局中的关系，这个方面前面已有所述。第二个层面，就是在党委领导、政府主导下，怎样有序扩大公民参与、增大社会空间、激发社会活力，这是我们当前和今后需要着力解决的问题。从传统上来讲，我们比较习惯于党政包办一切，我们一些领导干部也习惯于在全能政府中开展领导工作，但不善于培育社会组织、向社会放权、激发社会活力，利用社会资源、社会力量来共同推进社会治理，为社会提供公共服务。所以这方面我们要做的工作更多一些。十八届三中全会特别强调要激发社会组织活力，我认为这抓住了建立科学有效的社会治理体系一个非常关键的环节。因为从国际经验来看，当前我国社会发育是很不完善的，特别是社会组织的发展严重滞后。截止去年年底，全国民政部门登记的三类社会组织约4万多个，而发达国家一般每万人至少有10多个社会组织，我国远低于这个数。所以十八届二中全会就提出要改革社会组织管理模式，让更多的社会组织能够有更大的发展空间，能够更好地发展。特别对四类社会组织（行业协会商会类社会组织、科技类社会组织、公益慈善类社会组织、城乡社区服务类社会组织）要改革过去传统的双重管理模式。这四类社会组织如果符合条件，不需要主管单位，直接就可以到民政部门去登记注册。而且对于行业协会商会类社会组织，鼓励适度进行竞争，因为过去我们对社会组织控制比较严，社会组织有高度的垄断性。今后行业协会商会类社会组织要适当鼓励探索一业多会。而且十八届三中全会以后，民政部门对此提出了改革办法，要求有行业主管部门的一些协会商会，2015年之前要脱离。对于还不具备到民政部门备案注册的一些草根类的社会组织，放宽标准，只需在街道社区备案注册就可以，允许他们开展活动。通过这样一些方式，给社会组织营造更好的发展体制政策环境。去年国务院还专门出台了一个文件，要求各级政府对不适合自己做的，自己做不好管不了的，适合社会力量提供的公共服务也要拿出来，由社会力量提供，政府进行购买。购买服务的本质是希望政社合作，能够为公民、社会成员提供更好的社会管理和公共服务产品。这个过程，也是政府有意识转变自身管理方式、职能，向社会组织投放更多的资源、机会，去培育它们、壮大它们，让它们在与政府的合作过程中向社会提供更好的公共服务。所以我个人认为，社会组织管理体制的改革，包括人才培养、政府职能转变、向社会组织投放资源等等，都是激发社会活力的重要举措。除此之外，这些年来一些有识之士也在呼吁要加快事业单位改革的步伐，要加快包括工会、妇联、共青团等二十多个人民团体改革的步伐，要深化居民自治、村民自治，要建立健全城乡社区的一些自治组织，比如物业业主委员会等等，只有这些不同类型的社会组织得到很好发展，能够壮大，社会的活力才能够充分释放出来。

科学有效的社会治理体制要实现两个目标，一个是社会治理体制要促进社会和谐稳定，安定有序。这个目标是传统治理的目标，计划经济时期我们搞社会管理就是要把人管住，不出乱子，就是使社会有秩序，但结果是把人管死了，管得没有活力了。在改革发展过程中，一方面要有秩序，有稳定的发展环境，但更重要的是我们的社会要有活力，要把每个人的创造潜力充分挖掘出来，体现出百舸争流、万马奔腾、生机勃发，这样的格局才是我们社会治理体制真正要追求的。所以“科学”解决的是秩序问题，“有效”更注重解决活力问题。科学有效的社会治理体制从目标上讲是活力和秩序的统一。在提供秩序方面，我们党和政府还是比较有经验的，但是在激发活力方面，特别是面对新形势，面对新的社会结构转型、新的利益结构调整过程，激发活力恰恰是我们遇到的一个难题，所以很重要的方面是激发社会体制的活力。二是建立科学有效的社会治理体制还需要建立一个公平分享发展成果的机制。蛋糕做大了，分蛋糕的方法也要相应调整。具体讲就是要对收入分配格局进一步调整，要提高低收入者的收入水平，要扩大中等收入者的比重。要保护合法收入，清理整顿灰色收入，取缔和打击非法收入。要加快形成“橄榄型”的收入分配格局。

建立科学有效的社会治理体制还有一个很重要的方面，就是要畅通社会流动的渠道。可能大家已经感觉到了，这些年来我们社会阶层有固化的趋势，与改革开放初期相比，底层社会往上走的空间变小了，难度加大了，速度放慢了。阶层中这种“子承父业，职业传承”表现得比较明显，精英阶层、中上阶层内部循环，底层社会的普通工人农民中，却出现了二代农民工、三代农民工现象，如果这个格局不打破，不建立一种既合理又充分的流动渠道的话，我们这个社会治理体制的科学有效就很难实现。

我是从培育社会组织、改革调整收入分配格局、畅通社会流动渠道这三个大的层面来分析建立科学有效的社会治理体制的。当然这三个层面有交叉，所以这个逻辑不完全是一致的，但是至少给我们一些启发。除此之外，面对日益增多的社会冲突、社会纠纷，我们还要加强建立比较有效的、便捷的社会矛盾调处体制。我们有很多很好的做法，比如说人民调解、司法调解、行政调解等等，还有些民间的方法、民间的资源都要充分运用起来。要畅通公民诉求表达的渠道，特别是改革完善信访制度。

建立科学有效的社会治理体制要走法治化的道路。首先是要建立法治政府，但光有法治政府还不行，还有一个公民法治意识、法治素养提高的问题。所以总书记讲了，我们要建设法治国家、法治政府、法治社会，这三位一体是相辅相成的。领导干部需要树立法治思维，用法治方式来化解社会矛盾，公民个人也要有法治意识，用法治来维护自己的权益，用法治来处理日常的一些利益纠纷。只有全社会法治化水平提高了，信法、守法、用法，科学有效的治理体制才能真正形成。

刘：形成科学有效的社会治理体制，主要要从哪些方面入手？对贵州这个全国欠发达的典型省份，您有什么建议？

龚：谈贵州的社会治理，还是要先讲发展。我们现在遇到的很多矛盾、很多问题，是发展中的问题。发展中的问题就需要用发展的手段、发展的理念来解决。这个发展更多的是指经济的发展。没有物质的丰富，改善民生、惠及民生都是空话。只有蛋糕做大了才有分蛋糕的问题，没有蛋糕到哪去分呢？所以还是要坚持发展。发展要进行普惠式发展。发展的目的就是改善民生，从这个意义上说经济发展与社会发展要同步进行。所以一是要毫不动摇地坚持经济建设为中心，不能因为强调社会建设、社会治理就把我们的中心给忘了。在发展上，贵州省委省政府坚持习近平总书记要求的两条底线，即发展底线和生态文明底线，这是非常有道理的。而且发展还要有一定的速度。全国75%的发展速度，贵州在11-12%我觉得都是合理的。因为咱们毕竟是一个欠发达地方，如果说全国现在最突出的社会矛盾是人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产力之间的矛盾，那么在我们贵州，这个判断就更加有针对性，所以最关键的还是要发展。二是要普惠，要更公平地让发展成果更多地惠及老百姓。要把发展的成果用于改善民生事业，用于办教育，改善老百姓的居住条件，用于社会保障，改善医疗条件。十八届三中全会在讲到发展社会事业时，头一句话就是要更多更公平地让最广大人民群众享受发展成果。我想这句话对我们贵州也是非常适用的，在发展过程中要处理好城乡之间、地区之间、群体之间发展不平衡的问题，尤其要眼睛向下，对困难群众、困难群体，对下岗职工，对农村转移劳动力、农村留守人员，在生产生活上给予他们更多的关注，这是真正体现普惠、体现公平正义的非常重要的方面。我们不能抽象地讲公平正义，抽象地讲权益保护。我们一定要落实到具体的目标群体里面去。对于贵州这样欠发达的地方，在发展过程当中，社会体制改革创新面临的矛盾和任务甚至比发达地方压力更大。虽然我们经济发展的水平不是很高，但在今天开放的互联网时代，我们老百姓对权利保护的意识并不比东部地区低，所以同样的事情，如发达地方十年、二十年前所经历的拆迁、征地、企业改制等，今天做起来遇到的阻力、压力会更大一些，在这样的情况下，就要求我们的党员领导干部、各级党委、政府要更加严格依法办事，把群众特别是普通群众的利益放在心中最高的位置，要善于做群众工作，遇事要与群众多商量、多沟通，不与民争利。这就是我对贵州提出的一些想法。

责任编辑：刘遗伦