我国海洋生态文明建设的立法保障

马英杰，尚玉洁，刘 兰

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)



我国海洋生态文明建设的立法保障

马英杰，尚玉洁，刘 兰

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国虽然已初步形成以《海洋环境保护法》为中心的海洋生态文明建设的法律体系，但是在海洋生态建设的立法中存在海洋生态保护缺乏、新兴海洋产业的立法不足、管理部门职能交叉问题严重、区域合作法律制度不完善、海洋生态损害补偿依据不足、缺乏海岸线保护方面的规定等问题。对海洋生态文明建设立法中存在的问题急需通过完善海洋环境保护法律体系、加强海洋管理机构的组织立法、完善海洋生态补偿的法律制度和海洋环境公益诉讼的救济法律制度等的相关立法来予以解决。

海洋生态文明；环境保护；法律体系

海洋生态文明是人类遵循人、海洋、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是人与海洋、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、持续发展的文化伦理形态①。海洋生态文明的提出是从人类中心主义伦理观到可持续发展伦理观飞跃的重大成果②。建设海洋生态文明，有利于加快转变海洋经济发展方式、确保海洋产业的转型升级，有利于实现当代人的发展、并保护子孙后代的发展利益，是深入贯彻科学发展观、实现复兴中国梦的伟大战略部署。

一、我国海洋生态文明建设的立法现状

我国从上个世纪七十年代就开始了规范海洋环境保护的法律体系建设。其当时由于海上石油运输事业迅速发展，油轮运输事故日益增多，海洋石油污染对我国海洋环境造成的威胁和破坏日益加剧。为了防治我国沿海水域污染，国务院于1974年1月颁布实施了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，针对沿海水域的污染防治，尤其是对于船舶压舱水、洗舱水以及生活废弃物排放等内容，作了明确的规定。这是我国关于海洋环境污染防治的首个行政法规，是我国海洋环境保护法史上的里程碑。1979年的《环境保护法》(试行)中的有些条款也涉及到了海洋领域内的环境保护与污染防治的内容，并就此进行了原则性的规定。进入八十年代以后，海洋环境保护问题被正式提上国家的议事议程，使得海洋环境保护的相关法制建设获得了更为快速的发展。国务院环境保护领导小组于1982年4月份颁行了《海水水质标准》，第五届全国人大常委会第二十四次会议在1982年8月份颁布并实行了《海洋环境保护法》。为了执行《海洋环境保护法》1983年至1990年国务院陆续颁布了《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》以及《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《中华人民共和国防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。为了保护和合理利用海洋资源，我国于1986年和1988年分别制定了《渔业法》和《野生动物保护法》，随后又制定了《自然保护区保护条例》、《水生野生动物保护管理条例》等法规。进入20世纪后，我国海洋环境保护法规对《海洋环境保护法》、《渔业法》和《野生动物保护法》都进行了修订和完善，并且颁布实施了《放射性污染防治法》、《海域使用管理法》和《海岛保护法》。迄今为止国家已经颁布了海洋生态保护直接相关的法律20余部，行政法规40余部，部门规章400余部，范围不仅仅包括海洋污染的防治，也包括海洋资源的保护和海洋生态的修复，使海洋生态文明建设的活动都有法可依。

2014年我国对《环境保护法》进行了修订，修订后的《环境保护法》强化了环境保护的战略地位，使环境保护融入了经济社会发展的各个方面，并把其立法目的阐释为“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续性发展”。同时，修订后的《环境保护法》新增了“保护环境是国家的基本国策”的内容，提出“应该秉承保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的环境保护原则。”新法明确规定了“国家鼓励环境保护相关科学技术的研发和应用，支持环境保护相关产业发展，推进环境保护信息化建设，提升环境保护科技发展水平”。

我国是一个大国，模范履行国际法是我国的责任。自1972年恢复了我国在联合国的合法席位以后，我国陆续加入了联合国和其他国际组织订立的几乎所有的与海洋有关的国际条约，对这些公约中的有关海洋环境保护的条款没有保留，全部接收。我国和日本、美国、澳大利亚等40多个国家订立了海洋环境保护、渔业捕捞等方面的协定。我国参与的国际公约和双边协定是我国海洋环境保护法律体系的必不可少的成分。据作者统计，我国缔结或参加的多边国际环境保护条约有60多件，双边国际环境条约为40件，相关的国际环境非规范性法律文件30余件，占国际环境条约总量的55%③。我国已经将重要国际公约，如：《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》、《防治船舶污染海域国际公约》、《国际油污损害民事责任公约》、《湿地公约》等的内容在国内法律中进行了规定，为我国履行国际法提供了国内立法保障。

我国管辖海域广阔，海岸线漫长，海洋环境、资源分布及沿海社会状况都有着很大的差异，需要采取不同的措施来保护海洋环境。为了实施国家的法律和行政法规，沿海有立法权的地方人大及其常委会和地方人民政府结合各自行政区域的情况和需求也制定了大量的法规。代表性的有《天津市海域环境保护管理办法》、《福建省海洋环境保护条例》和《海南省红树林保护规定》等。据不完全统计，目前有关海洋环境保护、生态修复的地方性法规有800余部，这些地方性法规为各地的海洋生态文明建设做出了重要的贡献。

虽然我国海洋生态环境保护方面的立法数量繁多，但是在有些领域仍然不能满足需求。我国目前的海洋立法仍然属于部门立法，没有一个统领海洋事业发展的法律。例如我国对于渔业等传统海洋产业的立法相对完善，但是对于生物技术、制药等新兴海洋产业的立法则严重缺失；对于污染控制的法律相对健全，而对于海洋生态修复、生态建设和海洋环境综合管理方面的法律则较少。有些地方的海洋立法仍然需要加强。对于国家已经颁布的较成熟的立法，例如《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等，地方并无配套条例。某些地方立法的缺失降低了法律的执行能力。

我国目前的海洋生态补偿制度仍处于实验阶段。现有的海洋生态补偿立法层级相对较低，相关规定比较原则，对于如何进行海洋生态补偿和环境修复缺乏实际可操作的规范。法律救济机制的不完备也导致实践中的生态损害索赔相当困难。以2002年发生的“塔斯曼海”轮案为例，由于该案造成了严重的海洋生态损害，天津市海洋局代表国家向天津海事法院提起生态损害赔偿诉讼。该案历经一审、二审和再审程序，在2009年达成的调解协议仅赔偿天津市海洋局300万用于海洋环境容量的修复。此案在处理过程中，暴露了一系列的问题，如索赔主体的不确定，赔偿范围模糊，以及评估鉴定机构的非独立性等④。

管理部门职能交叉问题严重、区域合作体制不完善、海洋环境公益诉讼制度不完善、缺乏海岸线保护方面的规定、应急管理的规定不完善、缺乏核滨海设施管理的规定等，这些问题也是我国海洋生态建设立法方面的突出问题。

二、我国海洋生态文明建设立法的对策建议

(一)海洋环境保护法律体系的完善

首先，修改《宪法》，增加其有关海洋和环境权的内容。海洋环境保护法律体系的完善首先需要在宪法中对海洋和环境权予以明文规定。《宪法》第九条及相关条款并未明确规定海洋的所有权归属问题。为弥补这一不足，2007年通过的《物权法》第四十六条就明确规定了矿藏、水流、海域属于国家所有。但是，其规定的水流并不包括海域。为此，鉴于海洋对人类的重要性日益扩大，应该在宪法第九条中对海洋的性质和地位加以明确，即加入“海洋”二字。此外，基于良好的生存环境对人们的重要性，也建议在宪法第二十六条加入“国家确立公民的环境权”的规定。宪法中加入对海洋和环境权的规定，我国今后海洋生态文明的建设就有了明确的宪法保障。

其次，加强《海洋环境保护法》及其相关法规体系的建设。我国的《海洋环境保护法》及其相配套的行政法规是我国海洋生态环境保护法律体系的关键组成部分。但是，我国有关海洋环境的法律法规修改进程是不同步的。1999年12月我国对《海洋环境保护法》进行了第一次修订，2013年进行了第二次修订。从法理上来讲，《海洋环境保护法》既然已经作了修订，那么国务院颁布的7个相应的行政法规也应作出相应的调整或修订，因为其制定依据改变了。自1999年《海洋环境保护法》修改后，国家在随后的5-10年里对于其6个实施条例中的3个进行了修订，2006年颁布并实施了《中华人民共和国防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，并于2007年对《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》进行了修订；在2009年对《防治船舶污染海洋环境管理条例》进行了修订，但是另外的三个执行条例，即《海洋倾废条例》、《防止拆船污染环境管理条例》以及《防治陆源污染海洋环境管理条例》却至今未曾修订。这将严重影响我国今后的海洋环境保护工作，也有损于我国的形象。

目前《海洋环境保护法》基本规定是海洋污染的防治，而对于海洋生态保护和建设涉及很少，并缺乏相应的海洋生态保护实施条例或办法。为此，我们应该加快《海洋环境保护法》相对应的行政法规的修订进程，使得海洋环境保护法律体系紧跟时代步伐，以更好地应对当前出现的新的情况和问题；同时，应着重增加“海洋生态保护”的有关内容，并出台配套的实施细则，以改善其当前“重污染治理，轻生态保护”的现状，切实秉承海洋生态保护优先的理念和制度设计。

再者，应积极推进《海洋生态文明建设示范区条例》的出台。近些年来，因为海洋生态环境保护工作的紧迫性，我国非常重视示范区的建设与法律规制，提出坚持“陆海统筹、科学引领、以人为本、公众参与、先试先行”的原则。其实，要想发挥海洋生态文明示范区的引导和带动作用，就必须努力完善示范区的各项措施制度。具体来说，主要措施包括：治理被污染海域的环境，建立健全示范区内的生态修复、生态补偿等机制以及建设海洋文明示范区海洋生态经济预警播报系统等等。这其中，最为关键和核心的一点是优化产业结构，培育海洋生态产业体系和产业聚集。在示范区内，培育与发展海洋生态产业集群，最为核心的是要贯穿循环经济的发展理念，促进海洋循环经济的发展。具体来说，一是应根据循环经济原理，构建相关海洋产业间的绿色供应链，从根本上改变海洋产业对海洋生态资源环境的过分依赖；二是要按照海洋生态经济系统内物质、能量、价值、信息的流通规律，建立海洋产业集群，将发展的重心放在海洋生态服务业上，从而实现海洋产业集群和海洋生态系统之间的协调共处。要建立海洋循环经济的区域合作体制，完善海洋循环经济的国际协作制度，建立完善的海洋循环经济法律救济机制，真正实现海洋经济的循环发展。

此外，海岸线保护方面的规定、核滨海设施管理的规定等的立法工作也需要尽快出台，以满足相关执法工作的需要。

(二)加强海洋管理机构的组织立法

依照我国传统的海洋管理方式，涉及的管理部门有国家海洋局、交通部、农业部、边防、海关、军事等20多个，各个部门分别按照本部门的规则行事，职能存在严重的交叉，矛盾和冲突不断。为此，我们应建立一个国务院海洋综合管理机构，作为协调国务院有关部门和沿海地方各级人民政府之间海洋环境保护工作的专门机关。例如，《国务院机构改革和职能转变方案》规定设立国家海洋委员会，其具体工作和实施方案需要配套的组织法律制度予以进一步规范和明确。需要特别指出的是，在具体的组织立法中一定要明确区域合作的协调机制。由于我国的海洋管理体制一直以来都是以行政区划为界限，使得各行政主体各自为政，互不干涉，不利于统一开展跨区域海洋管理工作。为此，应积极推进海洋综合管理，打破行政区划界限，在区域合作的基础上使得环境资源得到更加合理的利用，更好地实现海洋的可持续发展。此外，应当加强各级政府的宏观调控能力，平衡各方利益，使各方全体都能公平地受到发展带来的惠益⑤。

(三) 进一步完善海洋生态补偿的法律制度

海洋生态补偿是指人们在开发、利用、保护、管理、改善海洋生态环境的一系列活动中，依照海洋生态系统服务功能的价值、海洋生态保护支出成本以及由此丧失的发展机会成本等要素，综合运用市场与政府两种手段，来调整海洋生态环境保护与资源开发利用相关利益主体间关系的一种新型环境经济手段。

完善海洋生态补偿法律制度，关键在于明确界定海洋生态补偿的范围、主体、对象及具体标准、方式，落实相关配套的条例和规章，并完善海洋生态损害的司法救济途径。在今后的工作中，国家应借助地方性的有益探索，加快有关海洋生态补偿的国家和地方的立法，进一步细化生态补偿的相关规定，增强实际操作性，使海洋生态补偿制度在海洋生态文明建设中起到更大的作用。

(四)完善海洋环境公益诉讼的救济法律制度

《海洋环境保护法》第九十条第二款虽然明确提出主管机关可以提起海洋生态损害索赔诉讼，但是实践中仍存在一定的不足之处。因此，一方面，我们应该进一步明确“重大损失”的认定标准，并且扩大索赔范围。因为，造成海洋生态损害的类型多方面，包括陆源污染物、海洋石油勘探开发、海岸及海洋工程建设项目、倾倒废弃物等。另一方面，应扩大海洋生态损害赔偿的索赔主体。例如在国家环境资源管理部门怠于提起诉讼的前提下，检察机关作为法律监督机关可以提起补充性的环境公益诉讼。此外，应充分发挥相关环保社团(如中华环保联合会)、利益相关者(如直接或间接受害的海域附近居民等)在环境公益诉讼方面的推动作用，充分调动和发挥其积极性，最终实现海洋领域内的“司法文明”。

[注释]

①刘家沂：《构建海洋生态文明的战略思考》，今日中国论坛，2007年第12期。

②陈建华：《对海洋生态文明建设的思考》，《海洋开发与管理》，2009年第4期。

③曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年第11期。

④马英杰：《海洋环境保护法概论》，北京：海洋出版社，2012年第8期。

⑤胡婷莛，秦艳英，陈秋明：《海洋生态文明视角下的厦门海岸带综合管理初探》，《环境科学与管理》，2009年第8期。

基金项目：教育部人文社科基地研究项目(编号：2013JDPY01)。

马英杰(1965-)，女，中国海洋大学法政学院教授；尚玉洁(1988-)，女，中国海洋大学法政学院研究生；刘兰(1973-)，女，中国海洋大学海洋发展研究院副研究员。

D922.6

A

1003-8353(2015)04-0176-04