招标控制价审查与备案管理概述

张苏琴

ZHANG Suqin

(杭州市建设工程造价和投资管理办公室，浙江杭州310005)

2012年3 月，杭州市人民政府办公厅转发市建委、市财政局《关于杭州市建设工程招标控制价审查和备案管理办法(试行)的通知》(以下简称《办法》)，这个通知执行三年以来，杭州市工程量清单计价活动更加规范，招标控制价编制与审核工作认识统一，同时也有效引导了各施工企业合理报价。下面笔者结合工作实践，谈谈杭州市在招标控制价审查与备案管理工作中存在的一些问题及建议。

1 招标控制价审查与备案管理的目的

合理确定招标控制价对于引导投标方投标报价、控制项目投资、避免投标方的无序竞争等方面起着至关重要的作用。招标控制价审查从源头上强化了对投资项目的监督和控制，有效地堵塞了工程控制价不实、项目造价虚高等工程项目招标控制价管理方面的漏洞，降低了政府投资风险，节约了财政资金，并有效预防和抵御了建设领域的各种违纪违规问题。

1.1 推动招标管理制度改革，完善投资管理

传统招标控制价的编制由中介机构进行预算编制后，招标人一般在中介机构编制的基础上下浮一定的比例作为招标控制价，但这种做法的真实性、合法性、合理性等缺乏明确的依据。同时，在招投标活动中还存在招投标流于形式、程序不规范、参与招投标的各类人员缺乏责任意识、投标单位恶性竞争等问题，这里面的很多弊端是通过主客观努力都不能得到很好解决的，从而影响了项目招投标本应该带来的效益。实行招标控制价审查后，招标控制价审查成为招标投标工作的一种前置程序，招标控制价向社会公开发布，使以往的暗标招标变为明标招标，这对于推动招标管理制度改革，完善投资管理发挥了较大作用，维护了招投标管理的严肃性。

1.2 创新源头治理腐败途径，控制项目建设成本

《招投标法》实施以来，对规范建筑市场行为，强化招投标管理起到了积极的作用。但是，由于贯彻《招投标法》的力度普遍不够，招投标的管理不规范，还存在着不少问题，同时又出现了很多新的问题。实施招标控制价审查后，从制度设计上挤掉预算造价水分，缩小了虚假招标、各种暗箱操作的利益空间，为建设项目构筑了一道预防腐败的有效防线;同时经过审查的招标控制价既保证了施工方的合理利润，又有效地控制了建设项目工程成本，提高了政府建设资金的使用效益，并保证了项目招投标应该带来的效益。

1.3 增强审查独立客观的特点，提高工作效率

与工程结算审计这种事后审计不同，招标控制价审查属事前审查，审查机构接受政府或政府主管部门的委托，根据设计图纸等资料，按照国家规定的计价依据和材料价格信息，结合市场行情，对中介机构编制的招标控制价进行审查。由于其没有明确的中标单位，不针对具体利益对象，因此，审查中大大减少了各种干扰，从而使审查的独立性更强，审查结果的客观公正性也更强。

1.4 促进招标控制价更加准确，更加贴近市场

从源头上控制建设项目造价，尽量避免招标工程量清单的错误、漏项等，降低工程实施后报价审核的难度，有利于工程进度款的支付，避免超额支付进度款增加结算审核的难度，提高建设工程竣工结算的速度，使之尽早发挥建设项目投资效益。

2 招标控制价审查与备案管理的内容

凡进入市级有形建筑市场招标的国有资金投资建设工程招标控制价的审查和备案管理按照《办法》要求进行。根据《办法》分工，市造价投资办负责本市使用市级做地主体建设资金，市区拼盘资金，并由市级部门建设的工程招标控制价的审核与备案管理。

2.1 招标控制价审查依据

(1)经有关部门审查通过的初步设计文件及经批准的初步设计概算;

(2)工程施工图文件、经招投标管理部门备案的招标文件;

(3)由造价咨询单位编制的工程量清单;

(4)由造价咨询单位编制的工程量清单招标控制价;

(5)建设工程造价咨询委托合同或招标代理委托合同;

(6)工程量清单计价规范及建设行政主管部门办法的计价定额和计价风险;

(7)合理预测的施工方案、现场施工条件等。

2.2 招标控制价审查与备案的内容及原则

(1)招标控制价金额是否在批准的初步设计概算范围内:由于对国有投资项目实行的投资控制概算审批制度，国有资金投资的工程原则上不能超过批准的概算。因此，在建设工程招标发包时，当编制的招标控制价超过批准的概算时，招标人应当将其报原概算审批部门重新审核。

(2)资质资格方面:招标控制价是否由具有相应资质的工程造价咨询企业编制;招标控制价是否加盖编制单位执业印章、编制人资格印章并签字;编制单位出具的工程造价成果文件，是否按照有关规定签署。

(3)工程量清单格式是否符合《建设工程工程量清单计价规范》《杭州市建设工程工程量清单计价实施细则》和政府行业主管部门的相关规定。工程量清单的准确性和完整性由招标人负责。

(4)编制依据方面:依据的招标文件、施工图设计文件等相关资料，是否完整、真实、有效，程序是否合法。

(5)工程量方面:编制的工程量，采用的计价依据、计价程序、取费标准(包括规费)以及有关的价格调整规定等是否准确;编制的工程量清单综合内容是否合理，项目特征的描述是否满足工程量清单组价的要求等。

(6)综合单价的审核:综合单价子项的选用是否正确，有否重复组价，有些项目的消耗量是否合理，人、材、机价格是否符合建设行业主管部门的文件规定以及编制期的材料价格水平。

(7)其他项目的审核:暂定金额、暂估价、计日工是否结合该工程情况列项，总承包服务费是否按标准计取;对材料暂估单价和专业工程暂估价的合理性进行审核，以防投标单位由于材料暂估价和专业工程暂估价过低而影响以后投标单位用此来达到抬高工程造价的目的。

3 招标控制价审查与备案中存在的问题分析

经过三年的招标控制价审查和备案实际工作，发现存在以下问题:

3.1 项目前期准备不足，招标控制价突破概算现象时有发生

目前，在进入市级有形建筑市场进行交易的建设工程项目中，大部分项目的招标控制价都能控制在项目批准的概算内，但也有不少项目突破批复概算。一旦突破概算，将直接影响项目招投标进度，甚至开工日期。部分项目建设由于前期准备紧张、勘察设计深度不足及初步设计简单粗糙，导致项目概算内容不全、投资额不足，从而在后续施工图阶段极易引起招标控制价突破批准的概算。

3.2 建设单位投资控制意识薄弱、责任缺位

部分建设单位在项目建设过程中片面追求项目形象、建设进度，在施工图阶段随意变更、增加工程内容，而内设造价管理部门又缺乏专业技术人才支撑，部分职责过度依赖中介机构，投资控制浮于形式;部分建设单位在编制审核招标文件时，单位内部各个部门各自负责，没有统一部门核查，造成同一个问题在招标文件的不同条款内重复出现，甚至发生同一个问题的要求前后不一致的情况。

3.3 工程量清单和招标控制价编制质量较差

中介机构专业人员水平参差不齐，工程量清单和招标控制价等成果质量问题较多。

首先，招标文件编制深度不够或不够完善、漏洞大，工程量清单子目漏项、数量计算错误，项目特征及内容描述不清，综合单价组价不完整，相关税费计取不合理等，均会导致控制价超出概算。如杭州市某保障房项目，中介机构报送备案的招标控制价为22585.8 万元，建设行政主管部门批复的概算为21001.35万元(招标范围内建安工程费用)，控制价超出概算1584.45 万元。事后在审查中发现其存在以下几个主要问题:工程量清单中，地下室钻孔灌注桩钢筋笼工程量和地下室底板的模板工程量远远超过图纸工程量，控制价金额多计算700 多万元;土方价格的调整不符合市场水平，控制价多计造价近500 万元;降水措施与设计要求不符，控制价多计造价近150 余万元;由于材料价格编制期的取定错误造成多计材料价格500 万元。审核后认为合理的招标控制价金额应为20978.33 万元，且在批准的概算范围内。该项目中介机构编制清单及招标控制价由于存在质量问题，招标控制价误差率达7.6%。

其次，制定切实可行的施工技术和施工方案，客观、公正的编制措施费用。由于招标控制价编制时间紧，工作量大，造成招标控制价内措施项目费用计取混乱，随意性强。这就要求招标控制价编制人具有一定的施工现场实际工作经验，能够合理预见拟定的施工方案及措施等，从而编制措施项目费用。

再次，招标控制价未对风险范围、幅度及计算方法进行说明，违反清单计价规范的相关规定。《建设工程工程量清单计价规范》规定:采用工程量清单计价的工程，应在招标文件中明确风险内容及范围(幅度)，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定风险内容及其范围(幅度)。但在实践中，风险内容及范围在招标文件和招标控制价内均没有体现，但在对于投标人的报价中均要求投标人在报价中要考虑一定的风险，这里就出现了对风险预测不对等的现象。如果甲乙双方在合同签订中再没有约定风险的合理分担条款，就会对为工程结算留下较大的隐患。

3.4 现行中介机构收费制度不够合理，中介服务“偷工减料”

按现行建设行业的收费模式，各类勘察、设计、监理、咨询、招标代理等中介机构的收费等都是以工程项目的标的金额作为收费基数，按照费率来收取中介服务费用，由此导致各类中介机构在开展工程项目服务过程中，为盲目追逐自身经济利益，逐层放大招标工程量清单数量，并提高工程价格。

3.5 行政处罚缺乏有力依据

在实际操作过程中，除财政性资金项目较为明确清晰外，其他自筹类建设项目的资金来源纷繁复杂，各类建设项目批准文件中对做地主体的资金性质均无准确表达，部分建设单位和招标代理单位也对项目资金来源含糊不清。由于上位法缺乏处罚标准和依据，对个别应纳入招标控制价审查和备案但实际未报审查和备案的项目的建设单位，均无法采取行之有效的处罚措施。

3.6 招标控制价备案和审查范围尚有缺角

根据《办法》规定，目前实行建设工程招标控制价备案和审查统一管理的建设工程，是指房屋建筑和市政基础设施工程，市政基础设施工程包含园林工程。由于历史原因及体制关系，目前园林绿化工程未纳入杭州市招标办统一监管平台，一直由市绿化管理站单独负责招投标监管，其分管的园林绿化工程均未在市造价投资办进行招标控制价备案。由于行政体制关系，业务对接存在困难，招标控制价备案和审查范围还尚存缺角。

4 对策及建议

4.1 严格基本建设程序，加大项目技术前期工作力度

要进一步严格基本建设程序，提升国有投资项目建设单位对工程造价控制，特别是提高项目前期造价控制的责任意识，加强对项目勘察、设计等单位的检查和指导。各类图审机构要严格审查涉及结构安全、保证使用功能等方面的图纸内容，并对设计深度、图纸完整性、可实施性、经济性等方面严格把关，从源头上把控造价。

4.2 加强监督检查力度，规范中介机构执业行为

在逐步扩大事前审查范围的同时，进一步加强对招标控制价成果定期抽查力度，一旦控制价误差超出允许范围，应及时按照信用评价管理办法的规定，对编制机构进行通报批评，并进行信用扣分，同时对于招标代理机构在项目报审过程中出现的弄虚作假行为，要严格按照相关规定进行处罚。

4.3 密切配合，充分发挥联动机制作用

发改、建设、财政、审计等管理部门及各区政府应密切配合加强联系，财政、审计部门发现的中介机构执业质量问题要及时书面反馈建设行政主管部门，便于建设行政主管部门对相关责任主体进行处罚。同时各管理部门还应齐抓共管，形成合力，加强对建设单位落实内控管理工作的监督、指导和服务工作，并在适当条件下扩大招标控制价备案和审查范围。

4.4 完善信息平台，加强备案数据分析和利用

要建立完善工程造价指标分析模型，利用信息技术手段加大对招标控制价备案数据的分析和处理。同时，在统计和动态发布建设工程要素的市场交易信息基础上，逐步建立和完善各类、各层级造价指标体系，为引导投标单位合理报价和规范市场行为提供依据，也为管理部门及时掌握建筑市场状况、正确处理市场纠纷等提供基础性资料。

4.5 强化造价从业人员的学习和继续教育

建议主管部门将造价人员的培训和再教育，作为一项长期坚持的工作。每年都定期开展对从业人员的教育培训和考试认证。以教育培训、考试考核、业务研讨、论文选优等多种方式，激发工程建设造价从业人员的爱岗敬业精神，提高专业人员的业务素质。同时，对工作质量差的造价从业人员，造价管理部门在其年度考核中可以据实考核为不合格，不合格的人员自然不能通过续期登记，从而在制度上建立造价从业人员必须与时俱进学习的硬性指标。通过开展这些有益的活动，使造价队伍的整体素质有明显提高，工程建设造价行业的影响力不断增强，在建设事业中发挥日益重要的作用。

招标控制价作为预防某些投标人高价围标的有效手段，是对拟建工程投标报价的最高限定价。合理的招标控制价不仅能够保护招标人的利益不受到损失，还能保证工程招标成功以及工程建设的顺利进行。因此，作为工程造价管理部门必须做好招标控制价的审查和备案工作，以此促进工程造价行业健康持续发展。