社区自治原则不能滥用

乔新生

在城市管理的过程中，出现了许多似是而非的观点。一些学者认为，城市管理应当坚持社区自治的原则，由社区居民说了算;还有一些学者认为，应当普及共同治理的概念，由社区居民、政府机关工作人员共同治理。笔者认为，这些观点缺乏具体的指向，可操作性较弱。

社区自治和共同治理不是同一层次的概念，它们只有在特定的语境中才有实际意义。社区自治是在建立社区管理体系过程中形成的概念，狭义上来说是关于社区公共事务管理的问题，广义上来说则包括社区居民的生存和发展问题。

社区自治是一个政治学概念，同时也是一个社会学概念，更是一个法学基本概念。从法学的角度看，社区自治主要是指社区居民依照法定的程序和规则处理社区的日常事务，拒绝政府的干预，拒绝其他组织和群体的干扰。而共同治理，是一个政治上的概念，它是指政府在治理城市的过程中，必须充分听取社会各界的意见，在集思广益、广纳善言的基础上科学决策、民主决策。但是，只有在权利义务平衡，权利主导公权力的基础上，共同治理才有存在的价值。换句话说，只有在公民能够通过选举产生城市管理者并且随时能够监督城市官员的情况下，共同治理的概念才能成立。假如实行政府主导，在重大决策问题上听取公众的意见，而不是由公众参与决策，那么，共同治理根本无法实现。在行政主导的体制下讨论共同治理问题，很容易引起不必要的误会和争论。

笔者之所以关注这个问题，是因为在城市管理的过程中，出现了越来越多的纠纷。这些纠纷普遍存在且有不断蔓延的趋势。譬如，在城市公共厕所、垃圾转运站、高压变电站修建过程中，经常出现“群体性”抗议事件。部分社区居民反对城市的垃圾转运站建在自己的社区附近，少数社区居民采用暴力方式拆除市政管理部门的垃圾箱，一些社区拒绝修建公共厕所，等等。这些都充分说明，在权利意识不断觉醒的今天，如果不能正确处理社区居民利益和整个城市公共利益之间的关系，那么，城市管理就会积累越来越多的矛盾，社区居民与政府管理部门之间的关系也会越来越紧张。

假如按照社区自治的原则分析城市公共厕所、垃圾转运站修建问题，那么，毫无疑问应当支持社区居民的意见。但是，反过来想，如果所有社区居民都拒绝修建公厕，拒绝修建垃圾转运站，那么，城市的公共厕所修建在哪里？垃圾该如何处理？部分政府官员在解决这些问题的时候，习惯于“挑起群众斗群众”，鼓励不同社区居民相互指责，在互相指责的过程中推卸自己的责任。

其实，问题的关键不在于是否应该修建，也不是一个少数服从多数的问题，而是如何在坚持社区自治原则基础之上，实现民主决策的问题。发达国家在城市管理中已经探索出许多有益的经验，它们充分尊重社区自治的原则，尽可能地避免打扰社区居民，对于社区内部可以自行处理的事情，政府绝不插手，当然更不会贸然作出决策。但是，涉及城市公共利益的问题，则求助于现代民主决策程序，通过现代议会制度，解决城市建设和发展中存在的问题。具体而言，市政府通常会充分听取社区居民的意见，然后再提交市议会进行讨论。各个社区的居民可以通过自己选举出的议员充分表达意见，如果在讨论过程中能够达成共识，就会形成决议;不能达成共识，市政府会及时公开有关表决的结果，并告知市民必须承受的代价，让社区居民在充分考虑自身利益的同时，为城市的整体和长远发展建言献策。

社区自治只不过是现代民主决策的基础和前提条件，不能代替现代民主决策，更不能成为管理城市的基本原则。如果社区自治的原则被滥用，有可能导致整个城市四分五裂，城市的交通环境会更加恶劣，发展规划也会难以实施。只有在社区自治基础上，充分听取社会各界的意见，按照现代民主决策的程序作出决策，城市的管理才能走上正轨。

社区自治的原则具有正反两方面作用。从正面角度看，由于强调社区居民的主体意识，强调社区居民自主决策，因此，在涉及社区居民自身发展的问题上，可以充分征求社区居民的意见，提高社区居民的参与意识和向心力，节约城市管理成本，提高城市运营效率。但从反面角度看，如果过分强调社区居民自治，忽视了城市的整体规划，那么，在重大决策过程中就会顾此失彼。当前我国城市管理之所以产生许多矛盾，根本原因就在于，社区居民实现了社区自治，但政府在城市管理规划过程中没有充分听取社区居民的意见，没有将城市的整体发展规划和社区居民的普遍需求结合起来，在决策程序上出现了问题，结果导致社区居民利益受损，政府公信力也因此下降。

政府应鼓励社区自治，帮助社区居民建立社区自治组织，并通过社区自治组织解决社区内部的公共事务。同时应充分意识到，社区自治只能是解决社区内部问题的原则，在管理城市的过程中，必须坚持民主的原则，必须充分听取社区居民的意见，并且在人民代表大会制度的引导下，依照法定程序作出整体决策。政府应当学会简政放权，利用人民代表大会制度，提高执政的合法性和决策的公信力。

笔者的建议是，在修建公共厕所、垃圾转运站、大型变电站等公共设施时，应当充分征求社区居民的意见，如果仅涉及一个社区居民的公共事务，应当放手让社区居民按照自治原则作出决定;如果涉及不同社区居民的公共事务，那么，应当建立必要的协商机制;如果社区自治组织协商不成，应提请人大常委会公开讨论。人大常委会在作出决策之前可以召开听证会、座谈会、辩论会，也可以聘请有关专家详细解释基础设施建设的必要性和科学性。只有充分尊重社区居民的意见，把社区自治和民主决策结合起来，才能有效地化解城市管理的矛盾，在城市基础设施建设过程中凝聚共识。

（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）