中国水管理问题的一些思考

（中国水利学会，北京100053）

1 中国水问题

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事（中央1号文件）。人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情。我国水问题可概括为水多、水少、水浑和水脏。

1.1 水多

水多，即洪涝灾害，自古有之，目前仍然是中华民族的心腹大患。包括因降雨、融雪、冰凌、溃坝（堤）、风暴潮、热带气旋等造成的江河洪水、渍涝、山洪、滑坡和泥石流等，以及由其引发的次生灾害。2013年，全国31省（自治区、直辖市）2 266县（市、区）23 661乡（镇）遭受洪涝灾害，受灾人口11 974.27万人，243座城市进水受淹或发生严重内涝，直接经济损失3 155.74亿元，占当年GDP的0.55%。洪涝灾害的突出表现之一是对农业的直接影响。此外，洪涝灾害能引发工矿企业停产，铁路、公路中断，机场、港口临时关停，供电线路与通信中断；损坏水库、堤防、塘坝、护岸、水闸、灌溉设施、水文测站、机电井、机电泵站、水电站等，甚至引发洪水、垮坝等。

1.2 水少

水少，即干旱灾害，也自古有之。包括由于降水减少、水工程供水不足引起的用水短缺，并对生活、生产和生态造成危害的事件。干旱直接导致耕地受旱，粮食产量减产或绝收，并引发人畜饮水困难。特别是部分山丘区抗旱应急水源不足，旱情严重时群众饮水困难十分突出。2013年，全国有26省（自治区、直辖市）发生干旱灾害，作物因旱受灾面积11 219.93千公顷，其中成灾6 971.17 千公顷、绝收1 504.73 千公顷；2 240.54万人、1 179.35万头大牲畜因旱发生临时饮水困难。因旱粮食损失206.36亿kg，经济作物损失404.06亿元；直接经济损失1 274.51亿元，占当年GDP的0.22%。此外，持续干旱对畜牧业、河湖生态、水产养殖、水力发电、江河航运等方面也会造成影响，并引发一些地区发生森林火灾。

除自然条件引起的缺水外，缺水状况在我国城市尤为普遍。20世纪70年代以前，城市缺水只在少数城市个别年份发生；70年代以后，缺水城市急剧增加；到90年代初，全国已有300多座城市缺水，其中地级以上城市有109座，省会城市22座。全国约670个城市，一半以上存在着不同程度的缺水现象，其中严重缺水的有110多个。

1.3 水浑

水浑，即水土流失。人类对土地的利用，特别是对水土资源不合理的开发和经营，使土壤的覆盖物遭受破坏，表层土壤逐渐流失，严重时由表土流失、心土流失而至母质流失，终使岩石暴露。全国共计土壤水力、风力侵蚀面积294.91万km2，其中水力侵蚀面积129.32万km2，风力侵蚀面积165.59万km2。水土流失造成大量泥沙下泄，淤积江、河、湖、库，降低了水利设施调蓄功能和天然河道泄洪能力，加剧了下游的洪涝灾害。黄土高原地区的水土流失导致黄河下游河道1950—1999年淤积泥沙92亿t，河床普遍抬高2～4 m。水土流失导致全国8万多座水库年均淤积16.24亿m3，洞庭湖年均淤积泥沙0.98亿方。

1.4 水脏

水脏，即水污染。水污染从有人类的那天就开始出现了，只不过那时的污染依靠水体的自然净化能力即可解决。目前水体污染这么严重，是因为排放的污染物超过了水体的承载能力或水环境承载能力，导致水体物理特征、化学特征发生不良变化，造成水质恶化。2013年中国水资源公报结果表明，全国Ⅰ～Ⅲ类水河长比例为68.6%，Ⅳ类水、Ⅴ类水、劣Ⅴ类水河长分别占10.8%，5.7%，14.9%，黄河区、辽河区、淮河区水质为差，海河区水质为劣。119个主要湖泊中，水质为Ⅳ～Ⅴ类的有50个，劣Ⅴ类的湖泊31个，主要污染项目为总磷、五日生化需氧量和氨氮，大部分湖泊处于富营养状态。667座主要水库，水质为Ⅳ类的占9.9%，Ⅴ类的占3.7%，劣Ⅴ类占5.0%。水功能区5 134个，满足水域功能目标的占评价水功能区总数的49.4%。依据1 229眼水质监测井的资料，北京、辽宁、吉林、上海、江苏、广东等10省（自治区、直辖市）的水质评价，适用于各种用途的Ⅰ～Ⅱ类监测井占评价监测井总数的2.4%；适合集中式生活饮用水水源及工农业用水的Ⅲ类监测井占20.5%；适合除饮用外其他用途的Ⅳ～Ⅴ类监测井占77.1%。

总之，由于社会和经济的快速发展，我国水问题特别突出，特别是水污染引发的一系列水环境问题，如湖泊富营养化、河湖萎缩和功能衰退、饮水安全风险等。水资源过度开发和利用引发地下水位下降以至枯竭、地面沉陷、水质恶化、海水入侵等。华北地区地下水超采严重，形成了以北京、石家庄、保定、邢台、邯郸、唐山为中心，总面积达4.1万km2的浅层地下水漏斗区。水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈。在缺水的同时，我国水资源浪费更加令人痛心疾首。农业灌溉用水消耗量巨大，约占全社会用水总量的45%。城市输水管网老化，质量不过关，建设标准低，管网漏失15%左右。北方部分缺水城市“圈水造景”或用橡胶坝“拦河造景”，或挖地成湖，或巨型喷泉林立，更有的不切实际大植耗水型树种草皮。

总之，人多水少，水资源时空分布不均，水土资源与经济社会发展布局不相匹配，是我国的基本水情。而长期粗放的经济增长方式则加剧了我国水资源问题的严重程度，也加大了解决这些问题的难度。从根本上说，干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失等水问题，既暴露出水利不适应经济社会可持续发展的需要，也暴露出长期粗放的经济增长方式已不适应水资源和水环境条件。

2 中国涉水法律法规与管理部门职责剖析

新中国成立以来，我国加强了水利、水资源及涉水方面的法律法规建设，逐步明确了水利部门主导，其他部门密切配合、参与的涉水管理体系。

2.1 涉水法律法规

我国四大水问题，均有相应的法律法规或相应的法规性文件和规划作为支撑（见表1），并有水的大法，即《中华人民共和国水法》。治理水多、水浑和水脏均有相应的法律颁布，即《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》，为治理水少则颁布了《中华人民共和国抗旱条例》以及《国家农业节水纲要（2012—2020年）》等。

表1 我国主要的涉水法律法规

此外，水利部门及相关涉水部门也针对我国水问题，发布了一些规章和政策文件。如《水量分配暂行办法》（水利部令第32号，2007年）《取水许可管理办法》（水利部令第34号，2008年）《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》（水利部令第35号发布，2008）；《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令第34号，2015年）《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》（国家环境保护总局令第11号）；《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（国家环境保护局、卫生部、建设部、水利部、地矿部，（89）环管字第201号）等。

为指导节水技术开发和推广应用，推动节水技术进步，提高用水效率和效益，促进水资源的可持续利用，国家发展改革委、科技部会同水利部、建设部和农业部组织制定了《中国节水技术政策大纲》，并于2005年发布。

2.2 涉水管理部门

2002年颁布的《中华人民共和国水法》第十二条明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。第十三条规定，国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

除水利部门管理水之外，涉水管理部门还有环境保护部、住房和城乡建设部、国土资源部、交通运输部、国家卫生和计划生育委员会、农业部、工业和信息化部、国家林业局、国家发改委等。

在法律法规授权管理涉水事务的同时，国务院通过“三定”方案对涉水部门的职责予以规定（见表2）。特别是对水资源保护与水污染防治的职责分工加以明确。水利部对水资源保护负责，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责。两部门要进一步加强协调与配合，建立部际协商机制，定期通报水资源保护与水污染防治有关情况，协商解决有关重大问题。环境保护部发布水环境信息，对信息的准确性、及时性负责。水利都发布水文水资源信息中涉及水环境质量的内容，应与环境保护部协商一致。

3 水管理问题及思考

3.1 构建中国特色的水管理模式或体制

水管理是统一管理好还是分散管理好，最重要的应该看管理效率。根据对131个国家水资源管理体制的分析来看，分为三种类型（见表3），即专设部门管理、大部门管理和多部门管理（水利部直属机关党委，2008）。

表2 我国涉水管理部门及职责

表3 世界各国水资源管理体制类型

由表3可知，专设部门管理的有20个国家，占15.4%，如印度和墨西哥；多部门管理有26个国家，占19.8%，如日本；大部门管理又分为两种：一是部门名称体现水的，有48个国家，占36.6%，如南非水利和林业部；二是部门名称不体现水的，有37个国家，占28.2%，如俄罗斯自然资源保护部。

按流域统一管理，使水资源和水污染防治统一管理已成为一种逐步被接受的涉水管理模式。目前，大多数发达国家一般通过流域范围内的综合利用来对水资源与水污染实行统一管理。英国在这方面有比较成功的经验。英国在流域管理层面实施的是以流域为单元的综合性集中管理，在较大的河流上都设有流域委员会、水务局或水公司，统一流域水资源的规划和水利工程的建设与管理，直至供水到用户，然后进行污水回收与处理，形成一条龙的水管理服务体系。

从我国水资源管理来看，我国水资源管理体制阻断了水资源链条。流域上条块分割、地域上城乡分割、职能上部门分割、制度上政出多门，特别是在基层水资源管理上尤为明显。因此，构建适合中国特色的水资源管理体制具有十分重要的意义。应加强部门协调联动，建立全国水资源与水环境工作协作机制，定期研究解决重大问题。

3.2 治理水污染的根源

世界各国发展实践表明，经济快速发展GDP增加，势必带来污染。那么有没有无污染、少污染或控制污染的方法？答案是肯定的，但要大面积执行又是不可能的，污染是不可避免的选择。其实，人们是在享受着经济发展带来的利益或舒适的同时，承受着环境污染以及在控制环境污染或治理环境污染。环境污染到严重程度时进行治理，一是治理费用非常高；二是治理恢复时间长。因此，部分局部区域应该提出允许“适度污染”的理念，不允许污染到严重程度。

治理水污染的根源，在于必须明确和落实各方责任，特别是地方政府水环境保护责任。严格目标任务考核，签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”。对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对因工作不力、履职缺位等导致水环境质量恶化，造成严重污染后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重给予处分或追究责任。只有这样，环境保护、环境治理才大有希望。

此外，在适当的时机，可考虑环境保护管理部门实行垂直管理，否则地方环保局长想管好环境也身不由己，无能为力。

3.3 做好水环境规划的落实，并发挥其导向作用

目前，涉水的规划较多，特别是基层，上级有什么规划，照猫画虎也做个规划，究竟规划落地多少、资金落实多少，无从考量。特别是有些规划的理念或思路必须转变，比如山西吕梁地区有的村镇，居民粪便没有处理，便直接倒入黄河支流，污染水环境。事实上，该区域土地广阔，完全可以指导或引导居民利用土地系统处理粪便。

水污染治理，必须打破只靠建污水处理厂、“先污染，后治理”的局面，需综合治理，不能顾此失彼。一些项目只重视环境影响评价的报批，不重视环境影响评价报告中提出的应该落实的措施等。如北京市天通苑居住小区，只顾建设小区满足居民用房，很少顾及这么多人居住后引起的排水污染，从而导致居民排水下水未能在污水处理厂处理，污染周边的清河。

3.4 破解城市水问题

破解我国城市化进程中的水问题，一是要转变城市规划建设理念，不能追求城市的大而全，必须以水定人、以水定城。原水利部水资源司长吴季松曾提出北京市水资源适宜的承载人口是1 700万。城市是叠加在地域自然生态系统上的人工系统，人不能为所欲为，自毁“地基”，压垮自己所在的自然生态系统。目前世界城市比的已经不是高楼大厦，而是地域自然生态系统对城市人工生态系统的承载力。城市建设发展必须由片面强调产业发展的灰色城市文明，向绿色城市甚至蓝色城市转变，必须强调资源的高效利用、维护环境友好。二是要创新城市水事管理思路，加强水务管理顶层设计，实行水事的一体化运营，创建水生态文明城市。加强城市防洪供水，应对洪涝灾害与水源短缺；加强城市河湖治污，应对水环境生态恶化挑战；加强城市水生态修复，应对水生态病态加剧；加强城市水景观建设，应对视觉景观营造混乱；加强城市水文化建设，应对历史传承和遗产保护危机。

[1]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定[EB/OL].（2010-12-31）.http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1803158.htm.

[2]水利部直属机关党委.察实情 求真知 出良策：水利部2007年调研报告集[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

[3]中华人民公共国水利部.中国水资源公报2013[M].北京：中国水利水电出版社，2014.

[4]国家防汛抗旱总指挥部.中国水旱灾害公报2013[M].北京：中国水利水电出版社，2014.

[5]钱正英，陈家琦，冯杰.从供水管理到需水管理[J].中国水利，2009（5）：20-23.

[6]李想.涉水部门职能交叉多头管理[N/OL].（2014-12-27）.http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai3208503_K4.html.

[7]中科院汤鸿霄院士：环境污染控制的科学认识[EB/OL].（2010-11-14）.http：//www.water8848.com/news/201411/10/21841.html.