治理重塑:叶海卡·德洛尔的治理理论与现实启示

周红

(山东大学 威海法学院，山东 威海264209)

从上个世纪末至今，治理的话题一直是学术界的热门。有关治理的理论著述，浩如烟海。但结论上基本有一种共识，有效的治理即“善治实际上是国家的权力向社会的回归。善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的现实基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。公民社会的发展必然直接或间接地要影响治理的变迁”①。反观德洛尔的治理理论，德洛尔也强调“善治”，强调社会发展走向一个良性的未来轨道，但是对于“善治”的内涵却有着与所谓的共识大相径庭的见解。

一、指导全球转型的治理重塑:问题的提出

我们正处于一个社会飞速转型的时代，21世纪的人口、科学技术、人类意识与文化、通信与传播、地理经济、地理战略结构、体制与价值方面都有了突飞猛进的发展。社会的进一步转型带来了更多的混乱。长远看，这将会导致一个既往思维方式和想象力的颠覆，即未来不再是一个确定性的未来。如火如荼的全球化转型需要加以引导，避免隐隐出现的负面后果，并能激发正面的潜能。为了更充分地履行创造未来的重要任务，我们必须重新激活政治，重新关注民主，从根本上重塑治理。

(一)未准备好的社会与过时的治理

全球转型期人类的处境可以简单地用两句话来概括:“社会没有做好准备;治理没有精良的装备②。21世纪发生了大规模的变化，人口快速增长，能源消耗迅速增加，国家资源退化，贫富差距悬殊，文明冲突等都带来了巨大的风险。有些突变，为社会的进化开辟了新的可能，可能带来无限的美景，也可能是雪上加霜。史无前例的变化速度、规模与深度要求我们必须及时有效地处理这些变化。而现实是社会和政府对急剧的变化并没有做好准备，满怀痛苦在迷宫里乱转，机会之门迅速地关闭，甚至最后被逼到死角。所以用高质量的思考与行动面对光明而又令人不安的未来显得比以往任何时候都迫切。但是，如果没有根本上的治理重塑，包括政治的复活与重新关注民主和治理，那么主要的社会指导集团一定还在愚蠢的进行曲下迷途不返。

(二)全球化背景下，国家共享的变化性特征及其带来的机遇与挑战

治理必须在现实世界里发挥其功能;它并不是存在于抽象的假定系统中。因此，治理的改进必须适应现有的预期的过程、制度、传统、文化、价值、资源、条件以及环境。从理论上讲，并不存在一个普遍的最优模型。善治取决于许多变量，随时间而改变，尤其是使命与环境处于不断地变动过程中。因此，考虑治理的任务，我们需要考虑可预见的未来治理运行的环境，以及它必须要处理的问题领域。他认为虽然在治理体系、意识形态上，国家与国家之间有所不同，但是所有的政府都享有重要的特征，都有同样的核心组成，如高层的政策制定者及其成员，都有确保安全、分配资源、管理公用地、在某种程度上参与构建未来的努力这样共同的使命。随着世界体系的一体化以及全球化的影响，所有国家共享的这些特征会进一步放大。

为此，德洛尔跟我们分享了全球化时代所有国家共有的值得关注的特征③:

第一，快速的非线性变化。非线性变化是人类生活与长期的历史所特有的，但是我们的时代却以非凡寻常的快速的非线性变化为主要特征。虽然有些参数的变化是线性的，譬如人口规模，但是从较长的时间跨度看，变化呈现了一种高度的“赫拉克利特”式的特点:由于河流不断地涌进涌出，我们不仅不能两次踏进同一条河流，而且河流可能变成一座火山，火山可能会突然产生纯净的水再次成为河流。治理必须增强处理非线性变化以及突变的能力。

第二，迅速增加的不确定性和不可预测性。因迅速增加的不确定性和不可预测性，治理能力的构建，必须具备a.根据不确定性进行抉择的能力;b.容忍模糊性;c.有专业的未来展望能力;d.拥有决策方法减少对不确定性的敏感;e.有快速学习的倾向;f.改进危机管理能力。

第三，全球化。政府必须适应全球化，包括让渡一些行动自由、参与结构性的调适，处理社会的后果，积极参与多国及全球的治理。在国际组织的互动中发展出色的谈判技术，在保持自主性的同时进行适当的创新，集中民主权力，执行痛苦但必要的结构重塑。

第四，复杂性成倍增加。政府必须提升治理能力，理解、规划、分析与处理复杂性。最大程度地依赖自我管理的机制，譬如市场，有时非常必要，这会使负担减轻。但是并不能因此就降低政府处理日益增长的复杂性的需求。这需要某些政府中枢系统的元复杂性，即更高水平的处理复杂性的复杂性。避免对这种元复杂性做模糊化处理，使其退化为官僚从林的勾心斗角。

第五，强大的全球行为体。治理应该增加管理全球合法行为体及对抗犯罪行为的能力。这要求不断地加强政府之间合作，不断地增强全球治理，在管制、税收、法律监督方面不断地产生新的干预方式。

第六，财富增加的同时伴随着不平等的加剧。当前人类境况的一个重要特征是财富的日益增加，虽然“天启四骑士”(Four Horse men of the Apocalypse)算是被控制住了，但世界并没有远离暴力、冲突、饥恶、营养不良、疾病、灾难、镇压和其他的苦难。许多乐观主义者只看到了财富的增长，却没有看到许多负面的发展和各种潜在的威胁，如“增长的极限”，增长的带来的心理后果与各种不平等。

第七，失望、创伤、沮丧、不安的情绪越来越强烈。虽然人们的物质财富在不断增加，人们的失落感与沮丧感可能会越来越大。除了财富增长带来的期望不断升级外，全球大众媒体使世界各地贫穷的人越来越意识到物质上的财富被越来越多的有钱人所享有，而穷人自然也想享有更多的物质财富。当他们对财富的期望无法满足时，他们当中的许多人越来越受挫、愤怒，尽管他们的生活水准在某种程度上已经提高了很多。有些人就会寻找造成这种两极分化的“敌人”。社会的非线性与“跃迁式”变化产生了迷茫与创伤。所有的人都有可能经受全球转型带来的震惊与迷茫。迷失感的不断增加会导致人们急于找到简单的答案，可问责的敌人，让人心安的领导人，原教旨主义的信仰，“稀奇古怪”的意见(如迷信巫术、占星术、末世论等)。传统的规范会进一步受到腐化，各种形式的享乐主义与虚无主义会取而代之。由于失望、创伤、沮丧、不安的情绪越来越强烈，德洛尔提出了重塑治理不应依赖适逢出现的政治天才，而应处理好人们的失望、创伤、沮丧、不安的情绪。

第八，危害与罪恶的可能性。在探索未来并试图影响未来的过程中，好与坏的可能性都要意识到。虽然“希望原理”是我们行动的心理基础，但我们应将降低危害与罪恶的可能性，同时增加“善”的可能性作为首要优先考虑的事情。解决生活质量的差异，转型期的打击与创伤是治理的主要任务，同时也是降低社会发展的负面效应的主要方式。早期意识到“恶”的可能性存在，通过直接的强有力的行动将其消灭在萌芽状态，成为道德与现实政治的必需。

第九，大规模的冲突与暴力。冲突与暴力至少是21世纪前半部分的主要特征，包括可能使用新式的大规模伤杀性武器，如生化武器。这将对治理能力，尤其是全球治理提出最后的考验。

第十，所有这些变化促发了突变。人类正在经历着快速的突变，有些是累积性的，有些是突发的。这些变化对塑造未来的抉择都形成了严峻的挑战。人类和国家不再面对一个明确的十字路口。许多关键性的抉择会深刻地影响着我们进入何种轨道的未来。我们可能拥有一个积极的未来，也可能拥有一个消极的未来，这为治理提出了最为严峻的使命与挑战。如果不是这个挑战，政治的复兴、对民主的重新关注、治理能力的重塑将不会成为那么具有决定性意义。正是因为治理不可避免地对人类进入未来的轨道施加了至关重大的影响，不管是无为、无意还是深思熟虑地干预历史过程，使得重塑治理能力尤其是编织未来的能力成为一种宿命式的必然。

二、重塑治理的前提要求

对于人类社会正在经历的转型过程，当前步入未来的轨迹深受政府作为或不作为的影响，包括关键性的抉择(critical choice)，这不是任何其他的社会组织能够或应该做的抉择。但是，当前的治理总体上还没有为编织美好的未来做好准备。因此，为提升治理能力，影响未来朝向希翼的方向发展，根本性的治理重塑与重新设计就显得非常必要了。为此，德洛尔制定出一些总体的重设要求，探讨了治理更高阶任务的主要前提④。

首先，非常有必要区分治理的“普通”任务与“更高阶”任务。治理的普通任务包括满足公民的需求和心愿，提供服务，维持公共秩序，转移支付等等。这些任务得到了“新公共管理”、“再造政府”及类似的流行的思想学派的广泛关注。普通的治理任务是非常重要的。只有这些任务得以充分地履行，社会和个人才能免遭损害，治理才能参与更高阶的任务中来。而且，普通任务执行的失灵会破坏社会和治理的最基本的结构，由此，税收征集的失败或公共秩序的崩溃都会使整个治理瘫痪，极大地危害社会，使得完成更高阶任务失去重要的余地和资源。所以普通任务的顺利执行对提高治理绩效是十分重要的。但是，普通任务的完成达到了最低水平的成功后，考虑到所有国家和社会中人类境况的相变(phase transitions)现象，更高阶的任务应该得到更多的关注和重视。因此需要有依据“影响未来”，“干预历史”、“时间的轨道设置”这样措词进行思考与行动的“概念革命”，而不是对效率、效能及金钱价值的追求等。德洛尔认为这是非常必要的。因为任务的有效执行如果是在一个错误的未来方向上进行的，那一定将会产生恶劣的后果。因此，如果是将有效率地征税用于建造一个危害环境的水坝，或资助一场罪恶的战争，那这种有效率无法称之为“改进”。为更好地进行更高阶的任务，治理重塑必须满足以下一系列的前提，包括:⑤

第一，编织未来的意愿。“意志”对于编织未来是至关重要的。意志包括治理得以推进的总体意志和从事特定的以未来取向的努力的具体意志。廓清“意志”成为重塑治理一个主要要求。它涉及在所有的社会尤其民主社会里，动员某些支持的力量、激情、热情地投入与默许。既依赖政治与文化的特征，也依赖高层治理精英的统治者的个性与意志。最困难的是在全球层面来廓清意志。这依赖于意志的一致性。这在重大利害关系出现时，一致性明显不足;后现代的政治秩序无一可以满足这个要求。这就使得全球的治理的努力应该更加坚决。

第二，坚持不懈的精神。短期的意志是不够的，因为编织未来需要长期的努力。坚定不移的精神成为构建未来能力的又一项要求。但是，不屈不挠不等于固执己见，在急剧变革的时代持续的学习和乐意改变思维是很重要的。坚持对政府是很难的要求，尤其是民主政府，因为它受制于大众情绪的变化、短期的选举周期的影响。因此，治理重塑的一个主要方向是制度、过程，以及坚定不移地编织未来的人员，因为他们的努力，不致于使治理变得死板与冷酷⑥。

第三，干预临界质量。为了对未来产生影响，重塑治理还必须有干预并足以影响未来方向的临界质量。像大规模的物理工程，国家的建设，由计划经济到市场经济的运动以及其他的“构建社会”的使命。这些只有在付出的努力、时间与资源的临界质量达到时才能取得成功。舒马赫的措词“小的就是美好的”广为流传并已成为某些运动信奉的价值。有时，小的的确是最好的。但是，因为“小的”通常是无关紧要的，因而难以取得对历史进程的重大影响。像对热带雨林的保护、防洪工程、军备控制的措施都要求做出大规模行动的。大规模的政策通常包括相当大的不确定性。但是，拒绝进行大型的工程或重要的社会工程构建无疑会产生巨大的损失，有断送良好前景的可能性。因此政策赌博在这里就显得有正当理由了。政策赌博适用于主要的物理工程，如大型的防洪与灌溉工程等，这在目前西方的政策正统中是受到排斥与禁止的。编织未来的努力包括许多“悲剧性抉择”。如需要明确“国家利益”与“人类利益”，有些努力涉及全球正义与公平，像基因工程带来的道德问题，堕胎问题，多少士兵为了安全需要应冒着生命的危险出国打仗，等等。所有这些都说明了悲剧性抉择的必要。悲剧性抉择的困境因在重大问题上的不一致、在至关重要的价值问题上因决策程序(如多数决定)的不一致而进一步加剧。政治文化的软弱无力，无法提供有用的道德指导来处理新的政策领域的问题，这又会进一步加剧面向治理的悲剧性抉择。当我们用时间偏好与不确定与风险的态度考虑悲剧性抉择面对的现实时，处理悲剧性抉择时需要应着重强调，治理重塑应该使新的价值适用于新的问题，更新“一致同意”的程序，澄清政治意志，改进治理的“道德理性”⑦。

第四，应付动荡环境的战略。这里涉及重塑治理的五个战略。一是预测到环境是如何变化的，以及在新环境出现前进行预测性地调整，包括抓住新机遇。这在全球转型期是很困难的。二是对已经发生的变化进行迅速反应，快速分析正在发生的进程并理解新的现实，这一点受人类固有的认知观念的影响。三是围绕社会的“制度”(细胞膜)的建立，减少环境变化带来的不良影响，如对人类文化特性的威胁。四是加强本土特征以此来成功抵抗外部的挑战与竞争。五是主动影响环境而不是被动接受环境的影响。这是一个很吸引人的战略。但要求有相当的临界质量，定性的或定量的，很难取得。欧盟在此方面有很大的优势，因为作为一个集团它对外部行为者有很大的影响力。而独立的国家就受到很大的限制。所有的这些战略都要求对当前历史过程有相当的解读能力，能够形成新的政策选择，最困难的是改变自己与社会。

第五，创造力与乐于创新。虽然我们周遭有大量新奇有趣的观点，但是大多数提供的“解决方案”都无法解决个体与人类所面临的最严重的问题。依靠“X必须被解决，所以它可以被解决”这样的错误逻辑，或相信某种“解围之神”⑧(deus ex machina)，或认为周围的解决方案就是为世界问题的解决而存在着的幻想，这些都是很可笑的。活生生的事实是即使世界是由道德高尚的如柏拉图般无所不能的哲王来统治，他也很难对许多重要问题拿出政策方案来。比如处理“硬毒品”(像可卡因、海洛因)的广泛吸食，持续的失业，科学和技术发展可能带来的负面影响，非洲无政府主义的流血冲突等等。因此，重塑治理的要求是发现并形成新的有可行性的政策方案。创造力与乐于创新要依赖新知识与新理论的提高，要勇于打破政策正统，这要求整个社会要鼓励并促使以政策为导向的创新，以更好地利用创新成果。就像OECD在政策创新研究报告中指出，把“一个世纪”当作“十年”来解读，政策创新延伸到所有国家，而不仅是发达国家。下一个十年面向发达国家的主要任务是文化的弹性、创新与可调适性。

第六，治理重塑的自发倾向。治理重塑要求政府有能力有意愿来革新自己。如此才有可能完成更高阶的任务。但它不应该仅由政府来完成，因为政府没有“自动退出”的机制，政府无法克服组织上的、官僚结构上的、政治上的僵化性。所以，这需要社会的各种行为体共同参与治理重塑的过程，共同履行治理的高阶任务。

第七，民主权力的集中。“权力”，传统的意义上有两个意思，即影响个体、群体、组织、社会与国家的能力，以及决定“谁得到什么，什么时候，以及如何得到”。权力对于所有“编织未来”的治理行动非常必要。这个前提观念在当前的民主思维中并不流行，在当前改革的理论与实践中都被忽略了。由于20世纪权力的滥用，我们有许多理由置疑权力，以及优先考虑各种方式来限制权力。但是，对治理权力的担心恐惧以及对权力分散与一致同意的集体行动模式的偏好，都不应该削弱最根本的治理能力。我们仍要依靠足够的权力集中来制定和执行塑造未来的关键抉择。因此，提升治理的能力要求增加政府民主动员的能力、保持和调度权力的能力，尤其是在中央政府、跨国治理和全球治理层面。鉴于这样的要求，治理的重塑不仅是一个主要的技术问题，而是必须处理位于治理能力核心的有争议的政治问题。

三、优质治理的“特征建模”

转型期需要的“优质治理”的模型，某种意义上，不同于我们以前继承的，当价值的变迁被纳入思考后，优质治理的概念更具有历史的周期性，从历史的角度看，既有的模型和许多流行的观念都需要进行重新审视。基于21世纪的挑战、承诺与风险，所有国家都需要优质的治理，特别要强调中央政府的核心机构、跨国与全球治理来负责影响未来的关键性的抉择与行动。这个模型包括了优质治理前面已经讨论过的前提条件。另外它还需要包含以下诸方面⑨:

首先，道德扮演着社会力量和个人偏好之间的裁判的角色。道德的治理要求需要一种的积极姿态，如民主和人权，它意味着要找寻治理预设的价值基础，如弄清楚“人类利益”的意涵，进行道德教育。治理本身必须在行为(个体与成员，包括资深的政治家们)上是道德的。如果重塑治理不考虑其坚守的价值属性，治理就会成为恶梦。其次，知识密集是一个明显的要求，加快知识型经济的发展，加快步入知识型社会，使得知识密集成为必要。第三，致力于未来。这个特征与影响未来的意志是关联的。但是更强调未来世代的繁荣而不是关注眼前的利益、压力和定期的竞选。第四，“一致同意”。这个需要显然反映了传统的民主价值观，这个需求在道德命令之后，道德是第一位的，可以避免出现一致同意做出对人类是“恶”的决定来，如纳粹德国。在这样的情况下，需要有国际社会的干预来恢复治理的道德基础。因此，一致同意是必要条件但不是充分的条件。一致同意为非作歹是不可能被接受的。第五，“高能而有选择性”的治理。最小的“守夜国”可避免所有形式治理的内在风险。但是，自发的机制和“零治理”机制根本无法充分地满足人类进步的需要。自由市场很容易被垄断，走向崩溃，实际上，需要高能政府来支持和培育市场，提供最重要的基础设施。为了避开政府过于活跃的危险，我们需要选择。政府应该更多地关注其他的社会机制所不能履行的主要使命，要特别关注高阶任务，而不是在任何旧式或新式的伪装下，对经济实行计划的干预与统制⑩。第六，深层思考。治理可能是充满了知识，但对知识的利用可能仅仅是为了解决实际需要的表面思考。深入思考要求增加“以行动为取向”的需求而不是关注表象。有关重塑治理的思考、选择与行动必须是“整体”的。在不同的方面取得协同一致。第七，学习也应该引起重视。因为它是创造力与创新的主要方法。最后，“多元主义”与“坚定果敢”二者之间互动的方式需得到密切关注。多元主义包括不同水平和不同类型的机构、多种多样的技能与多元的文化，符合处理复杂性与元复杂性的要求。培育多元主义要求增加新的治理形式。传统的权力制衡观将多元主义视为优点而不是缺点。西塞罗提出“谁来监督监督者?”，唯一的答案就是建构一个多元的治理体制，在体系内权力在自由与多元的社会内相互制衡。但多元主义很容易妨害思考、选择与行动的整体性，导致治理受阻陷入僵局。当环境转变要求采取果断的治理行动时，面对最强大的抵抗，多元主义多半不采取任何行为，这是很不利的。因此，果断很重要。这要求治理的不同要素相互强化还要相互矫正，不是互相抵销，或产生适得其反的妥协。为了提高治理能力，刺激创造力，应该组织多元治理的各个部分之间的竞争。当然，不同治理层级、过程和要素的改进，必须保持平衡。提升精英的能力必须与授权给人民并肩进行。增强全球治理必须与提高地方的治理平行进行。

四、启示

从对治理重塑问题的提出到重塑治理的要求再到优质治理的建模中可看出，德洛尔的治理理论是独树一帜的。从某种意义上，德洛尔的“治理重塑”呼应了中国式顶层设计的总体构想。其治理理论给我们的启示体现在以下几方面:

首先，治理的思维特征上，德洛尔坚持以一种非线性的治理作为理论前提，他认为人类境况的量子跃迁是这个时代的重要特征，未来处于必然性、偶然性、机遇与选择的过程中，高度变化是未来发展动力的基本特点，各种极端的动荡，激流涌动，历史连续中的戏剧化中断，这就是抉择运行其中的作用力场，进一步增加了不确定性和不可预测性。这样一种塑造未来的过程画面，否定了线性思考以及当前许多的建模技术和概率微积分，甚至否定了大多数人类及组织的思考习惯。政策制定的实际情形越来越带有模糊性与矛盾性的特征，对决策制定者形成了决策的两难困境。决策者应充分理解现实及我们的两难处境，应当接受不确定性方面的知识教育，从乐观与悲观层面考虑不同选择的结果;关注低概率、高影响的偶然事件等，这些对决策者制定未来的宏观政策和战略提出了客观要求。

其次，治理的主体上，德洛尔坚持精英治理为治理主体的模式，强调权力的集中。他认为公民社会等力量在关键性抉择、宏观战略上是不适宜的，除非公民们领会复杂的政策问题的能力和批判地考虑政策研究成果的能力有显著增长，否则公民在制定政策和治理方面所起到的作用，会导致坏政策或不良治理的出现。只有权力的集中及运用集中权力的意愿，统治者才能在必要时强有力地执行创新型政策，包括抵挡既得利益集团的压力，克服思维惯性，战胜政治神学及其他的“现状的暴政”。就这一点看，德洛尔的治理理论是适用中国的。有利的前提是我们拥有一个强大的中央政府，限制条件是治理的精英，尤其是高层的政治家们，首先要有德性;其次，一定要在各个领域具备竞争性。只有这样，强政府才能担负起“编织未来”的使命，才能在风险与严重逆境存在的情况下，集中权力，执行创新型政策，抵抗“现状的暴政”。

第三，治理的任务和内容上，德洛尔着眼于未来治理的“更高阶任务”，强调对“关键性抉择”的关注。因为对这一类抉择的错误处理产生的危险可能引起难以修复的损害，限制人类过渡到自由的未来。⑪德洛尔在著述中反复强调关键性抉择较之日常决策的重要性。他认为，在治理上除了要有现实的眼光，还要有编织未来的视野。每个国家或多或少面临着数量有限、可能会对未来产生深远影响的关键性决策，甚至牵涉社稷命运的“历史的十字路口”。我们要学会鉴别关键性抉择，并给它们配备尽可能充足的资源，竭力捕捉关键性抉择的机会，并促成和利用这种机会。对此，中国应该在治理的内容上，在处理政府、公民社会及市场的关系上，在处理各种轻重缓急的议程之上，应该具备以未来为取向的视野，在各种两难与悲剧性抉择之中，重点关注那些决定我们国家未来命运的十字路口的关键性抉择。

最后，治理的层次上，德洛尔关注所有层面上治理结构的创新，尤其强调全球治理的重要性，倡导一种全球性利维坦(Global Leviathan)的产生。全球性问题，已经超越了国家和地区的界限，关系到整个人类的生存与发展。我们应用尽所有改善全球治理的可能性，包括改革联合国，增强主要大国之间的合作，扩大全球治理的网络，推动全球治理的精英的产生，促进全球公民社会的形成，促进一个“全球利维坦”的产生。“金融危机的事实表明，‘没有统治的治理’终于走到了极端，政府成为资本势力和金融市场的附庸。真正的全球治理当然不是任何形式的全球统治(如霸权)下的世界秩序，而是全球民主下的‘有政府的治理’。为了新的全球治理，我们必须超越民族主义，克服帝国主义，深入挖掘‘全球政府’的思想。”⑫关注全球治理，关注人类的命运，意味着中国政府要深入“全球利维坦”思想的研究，这在理论和实践上为中国政府提出了值得研究的课题。

[注释]

①闫健:《民主是个好东西——俞可平访谈录》，北京:社会科学文献出版社，2006年版，第46-52页。

②③④⑤⑥⑦⑨⑩Yehezkel Dror.2001.The Capacity to Govern:A Report to the Club of Rome.London:Frank Cass Publishers.pp.35.pp.38-50.pp.53-63.pp.63-69.pp.65.pp.65-66.pp.70-75.pp.73.

⑧拉丁文，指小说戏剧情节中牵强扯入的或意外介入而扭转局面的人。

⑪Yehezkel Dror"Thinking on Grand Issues"，Technological Forecasting and Social Changes，Vol.26，No.2，1984，pp136-137.

⑫庞中英:《全球政府:一种根本而有效的全球治理手段?》，《国际观察》，2011年第6期。