做好征地补偿和移民安置工作的思考——贯彻《移民安置条例》问题探讨

米雪燕

(新疆伊犁河流域开发建设管理局，乌鲁木齐 830000)

做好征地补偿和移民安置工作的思考
——贯彻《移民安置条例》问题探讨

米雪燕

决策思考

(新疆伊犁河流域开发建设管理局，乌鲁木齐 830000)

结合某大型水利工程征地移民工作实施，从设计、前期审批等角度，分析了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》存在的问题，着重阐述了设计深度不匹配、安置区调剂土地、政策的时限性等问题，并提出了工作体会和建议，为进一步补充和完善相应的规程规范及相关的实施细则提供参考。

水利水电工程；征地补偿；移民安置；思考

0 引 言

新疆某水利工程淹没影响人口11 466人,耕地2 542.37hm2,草地1 232.53hm2,拆迁各类房屋196 189m2及其他专业设施。受水库淹没影响的区域主要为多民族聚居的山区谷地，他们来自不同的民族。这些民族的分布具备了这样一个特点：小集中、大杂居，农业人口与牧业人口的从业方式比较接近，农业人口即从事种植生产，也从事畜牧业养殖生产，畜牧业养殖生产有便利空间，场地，条件。牧业人口中，种植业收入占相当比重。

该工程水库淹没影响补偿费中土地补偿费和安置补助费补偿标准国家按照5倍标准批准，特别是国家《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称“471号令”)的颁布实施，提高了耕地补偿补助标准。

笔者结合471号令的实施和新疆移民安置工作实践,从项目业主单位角度,提出了新疆移民安置工作中遇到的实际问题,以使征地移民设计工作者对国家移民政策法规及其规范实施效果等进一步思考,促使有关部门健全和完善相应的移民安置规范规程以及相关实施细则,更好地做好移民安置工作,实现工程与移民并重,可持续发展。

1 贯彻执行471号令的必要性

主要有以下6点：

1)移民工作的管理体制得以明确，安置工作有了一定的法律地位。

2)无论是土地补偿费用，还是安置补助费用的标准，都在得以提高。

3)移民安置工作的具体流程和实施方式都得以规范。

4)后期的扶持政策或制度得到进一步完善。

5)工作的监管力度大大加强。

6)促进了国家水利、水电事业的发展[1]。

2 在贯彻执行中遇到的实际问题

2.1 征地移民规划设计与主体枢纽其他设计深度不匹配

移民的安置规划是移民工作开展之前的一个重要环节，涉及的内容：

1)移民的搬迁。

2)移民的安置。

3)费用的兑付，它关系到移民的生产、生活和有关地区国民经济的恢复和发展以及社会稳定。

从471号令第十条第二款的规定中，我们可以了解到大中型水利水电工程的移民安置规划工作的具体流程：首先，编制的规划草案需根据实际的审批权限，报送省、直辖市、自治区，乃至国务院的移民机构，在审核通过之后，由项目的主管部门或相关负责人报送审批或核准部门。工程施工前的移民安置工作就要依据此规划开展，投资按此来控制。但按照DL/T5064-2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》，在项目可行性研究完成之后，先进行初步设计的优化工作，伴随出现用地范围的增加或减少，从而导致实物指标、移民安置规划、补偿费用概算等规划设计成果的调整，从而引发一系列问题，如：

1)移民的身份须重新认定。

2)征用的土地须重新划分等，直接导致政府工作量和难度的加大，也导致项目业主在义务履行过程中对设计进行必要的调整。从中可以看出，在项目的可行性研究过程中，移民征地的专业规划与主体枢纽相关专业的规划化设计之间，难以做到高度配合。

2.2 关于移民工作与区域协调发展问题

471号令第27条规定，在大中型水利水电工程开始之前，项目法人要完成以下任务：

1)必须根据移民安置规划的具体内容，与移民区、安置区有关的省、直辖市或自治区，乃至市、县级人民政府签订相关协议。

2)与移民区、安置区有关的省、直辖市、自治区，乃至市、县人民政府应与下一级有移民或安置任务的政府签订相关协议。移民安置协议到底是跟省一级签订还是和县(市)一级签订没有具体明确。新疆以往的操作模式是工程在哪个地区就同哪一级地方政府签订协议，例如在伊犁州范围的项目一律同伊犁州人民政府签订移民补偿协议，在实际的操作中会遇到地方政府利用移民安置绑架工程建设，搭便车搞超规模、超标准的基础设施，将移民脱贫致富的地方经济发展的责任转嫁给项目业主，造成项目推进进度慢，省级监督力度不足等现象。同时，在新疆兵地分家，兵团自行负责其辖区范围内的一切事务，在伊犁州范围内工程涉及兵团的征地移民工作伊犁州政府插不上手，在遇到兵地纠纷时，缺少上层监督管理单位对地方和兵团利益的协调。

2.3 对于农村集体土地调剂(流转)的标准缺失

在DL/T5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》中明确指出，移民得以安置之后，它们必须具备与当地居民基本相当的农业生产资料(如土地等)。

为了使移民的生活有所保障，甚至远远超过原来的生活水平，在移民安置点选择的时候往往会有以下考虑：

1)自然环境是否优越，是否具有丰富的可开发土地资源。

2)交通条件是否优良。

3)耕园地资源是否充足等。

考虑到以上条件的安置点，移民们往往都会欣然接受。

但这一过程中，容易引发工程区与安置区征收耕地价格之间的矛盾[2]。需要注意的是，在生产的安置规划过程中提到的土地调剂，只是一种简单的经营权转换，而不属于土地征收的范围。从471号令中可以看出，它在征收耕地方面有了一定的标准，具体为：耕地补偿补助费用=前3年产值×16倍。据调查资料显示，漫天要价者毕竟在少数，大多居民都会结合类似项目的相关标准及务农收入、补贴等来确定一个心理价位，它要高于建设地区的补偿、补助标准。

2.4 新疆农牧结合和生产格局造成移民牧业收入损失

受新疆水利枢纽工程淹没影响的区域主要为多民族聚居的山区谷地，除了农民之外，还有牧民。受影响的农、牧业生产方式之间，并不存在明显的差异。

对农业人口而言，大力发展种植业固然重要，但同时也会发展畜牧业。在他们的收入中，畜牧养殖业所占的比例也不低，达到40%～50%；至于牧业人口，他们除了畜牧业外，也注重种植业的发展，在他们的收入中，种植业同样占据了一定的比例。随草而居的生活方式，让牧民们习惯了草场，对季节变化的感应能力也要比普通人高许多[3]。

水库淹没给牧民带来的影响，往往只是部分饲料或某季草场被毁，至于范围之外的其他季节草场则不受影响。正因如此，要实现异地外迁的安置难度较大。

此外，缺少固定的草场，导致对牧民的依赖程度过高；没有相应的草场补偿费。因此，在安置农业移民过程中，牧业生产资料丝毫无存，他们的牲畜将无法合理安置。

再者，移民搬迁的过程其实是生产格局发生转变的过程，在这一过程中势必导致许多产业链的断裂。所以，移民的收入结构往往会存在很大的缺失，导致异地安置的难度进一步加大[4]。

2.5 耕地补偿标准低于地方补偿标准

依据471号令，永久征收耕地的土地补偿费和安置补助费倍数之和为16倍，新疆维吾尔自治区2011年颁布的《关于公布实施自治区征地统一年产值标准的通知》(新国土资发[2011]19号)，征地补偿倍数一律执行年产值的25倍，国家投资的项目审查依据按照471号令即16倍执行，确实存在国家水利工程征地补偿和自治区征地补偿政策不一致的情况，不利于工程实施和征地移民社会稳定,造成补偿标准执行难的被动局面。

3 完善471号令，做好征地补偿和移民安置工作的建议

3.1 尽快结合各地实际，出台实施细则

水利水电工程建设征地移民安置工作具有以下5个特点：

1)政策性相对较强。

2)所涉及的范围相对较广。

3)内在的关系并不简单。

4)所造成的影响巨大而深远。

5)具备较高的系统性，但在471号令及相关规定中并未将实际的工作尽量细化，导致许多工作缺乏一定的可操作性，因此影响相关方的认识。对此，我们必须尽早出台471号令的相关细则，最终为水利水电的建设事业朝着健康的方向发展[5]。

3.2 提高设计人员认识和设计水平

作为移民安置规划工作的一个重要前提，对建设征地处理范围的明确不仅重要而且很有必要，其调整过程必将影响到以下工作：

1)补偿费用的概算。

2)移民安置规划。

3)实物指标的调整，其重要性可见一斑。正因如此，在施工用地范围的调整过程中应慎之又慎。471号令出台后，对设计人员提出了更高要求，在可研阶段加深与用地范围相关的设计深度[6]。

3.3 结合471号令，结合地方实际，制定符合地方发展的移民安置管理办法

新疆省级移民管理部门启动水利水电工程移民安置协议工作以来，打破了以往的操作模式，加强了自治区级监督管理力度，明显感觉到从上至下推动移民安置工作的成效显著，能有效协调兵地矛盾，切实保证移民合法权益，地方移民干部工作主动性增强，有效权衡利益关系，达到水库移民工作和区域发展“双赢”。

3.4 补偿标准不能一刀切，应结合地方实际

在现有条件下，新建工程建设征地补偿标准，既要执行471号令的规定，又要针对土地补偿费和安置补助费不能使移民保持原有生活水平而需提高补偿标准的实际，根据各地人民政府公布的统一年产值和片区综合地价来合理确定征地补偿费用，建议通过增列其他费用等方式妥善处理该部分投资。

3.5 移民收入损失应进行量化补偿

水库淹没造成的损失，不仅表现在基本实物方面，还包括移民收入，在处理过程中，都应得到补偿。需要支撑文件和实施方案和指导意见，作为设计单位编制移民安置规划报告时，纳入此部分投资的依据，使移民得到的补偿更趋公平、公证、合理。

4 结 论

移民安置确实是一项复杂而庞大的工程，涉及到政府和被征迁个人两个主体，同时涉及到保障工程实施的相关政策、移民安置的相关措施、补偿等；作为管理者的政府是移民工程顺利实施的关键主体，应完善更加具有可操作性的工程移民管理办法，努力协调好各方面关系，探索出移民“因地制宜、以民为本”的新思路，保障移民的生活、生产，从而推动工程区经济社会协调发展。

[1]施国庆.非自愿移民: 冲突与和谐[J].江苏社会科学，2005(05)：23-26.

[2]孙绪民，周森林.论我国失地农民的可持续生计[J].理论探讨，2007(05)：96-98.

[3]朱东恺,施国庆，潘玉巧.我国水利水电工程移民利益补偿机制改革思路及建议[J].中国软科学，2006(01)：33-39.

[4]陈阿江.非自愿移民的自愿安置—市场经济条件下中国农村水库移民安置策略研究[J].学海，2006(01)：109-116.

[5]朱东恺，施国庆，张 彬.水利水电工程移民问题的经济学研究现状与展望[J].中国软科学，2005(03)：60-65.

[6]施国庆,郑瑞强,毛春梅.评析《大中型水利水电工程建设征地补偿与移民安置条例》[J].水利经济,2007(04):77-79,86.

1007-7596(2015)01-0184-03

2014-11-21

米雪燕(1982-)，女，回族，新疆昌吉人，工程师，从事大中型水利水电工程征地移民工作。

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