鹤城区小型农田水利基础设施现状及发展对策思考

张亚莉

（怀化市鹤城区水利局 怀化市 418000）

近期，笔者和鹤城区水利局几名干部职工对鹤城区农村小型农田水利设施现状进行了一次调研。此次调研采取到乡镇召开座谈会、深入水库、山塘调查、随机走访农民、收集表格资料等方式，较全面地掌握了当前鹤城区农村水利在建管、政策、投入及改革等方面存在的问题及原因，探讨了鹤城区农村水利设施如何走出困境的一些对策。

1 鹤城区水利水电设施基本情况

辖区共有各类水利水电工程2 803 处。其中蓄水工程：中型水库1 座，小（Ⅰ）型水库（电站）17 座，小（Ⅱ）型水库25 座，山平塘1 487 口，有效库容6 428 万m3；引水工程：河、溪堰坝45 处，井泉洞245处，年引水量476 万m3；提水工程：中型水轮泵2 处，水轮泵13 台，电排电灌140 处，年提水量1 840万m3。全区水库工程及较大的电灌、水轮泵站干支渠170 条1 184 km；渡槽45 座3.39 km；倒虹吸管21 处4.12 km，总蓄引提水总量9 765 万m3。规划设计总灌溉稻田面积0.63 万hm2（9.45 万亩），旱地0.03 万hm2（0.4 万亩），实际灌溉稻田0.19 万hm2（2.79 万亩）。

近年来，鹤城区共争取资金约1.5 亿元投入水利基础设施建设，17 座小（Ⅰ）型水库已全部治理完成，小（Ⅱ）型水库已治理了21 座。完成渠系衬砌68.42 km，山塘维修加固60 余口，新建改造堰坝40 余座，改造泵站32 座，新建高效节水灌溉面积0.01 万hm2（0.2 万亩），新增供水能力310 万m3，新增和恢复灌溉面积0.05 万hm2（0.78 万亩），改善灌溉面积0.15万hm2（2.24 万亩）。建成集中供水工程44 处、分散工程3 处，解决了2.67 万农村人口饮水安全问题。

2 鹤城区水利基础设施存在的主要问题

虽然鹤城区的水利事业取得了一定发展，但随着全区经济持续加快发展，农业产业结构调整不断深入，现有的水利基础设施已不能满足当前社会发展的需要，水利建设滞后的问题日渐凸显，主要表现在以下几个方面：

（1）一些早期水利工程等级低、效益差，服务功能严重退化。有的水库、抗旱排涝泵站、渠系90%以上修建于20 世纪50～70年代，属典型的“边勘测、边设计、边施工”工程，受当时经济、技术等诸多因素的制约，工程设计、建设等级普遍偏低，设施配套不全，工程建设质量不高，有些山塘、水库大坝为土坝，有些水库无配套渠道或配套渠道长度、断面未达到设计要求，有些渠道未采取防渗措施，或灌溉机埠装机不够。如：鹤城区各水利设施原设计渠道1 356.4 km，实际只有1 103 km，已作防渗处理的仅175.4 km；原设计渠系建筑物共99 处，实际只建有85 处，扬水泵站原设计装机7 720 kW，实际装机只有4 140 kW。全区44 座水库中，明显带病运行的有17 座,占水库总数的38%，均为有灌溉任务的水库，17 座水库总灌溉面积由原来的0.05 万hm2（0.7 万亩）缩减至现在的0.02 万hm2（0.34 万亩），仅占原设计灌溉面积的49%。山塘带病运行及淤积严重的有1 150 口，占山塘总数的77%，其蓄水能力严重削减，灌溉能力仅相当于原来的55%；区内437 座提水泵站能正常发挥效益的仅100 多处，86 处引水工程灌溉面积由原来的0.08 万hm2（1.2 万亩）缩减至0.05 万hm2（0.7 万亩），灌溉能力仅相当于原来的58%；部分沟渠倒塌、淤塞、漏水现象严重，灌溉效益逐年下降。一系列的问题，致使这些水利设施抵御自然灾害能力较差，供水保障率低，灌溉、排涝水平远远达不到旱涝保收的要求。

（2）管理体制不健全，工程管理维护不到位。工程由国家投资修建后，所有水利工程不可能由水利部门全部包管下来，按照属地管理原则，小型水利工程移交村级组织管理。在家庭联产承包责任制前，工程运行较为正常。实行家庭联产承包责任制后，农民种的是“责任田、责任地”，用的仍是“大锅水、福利水”，对水利工程只注重享受的权利，而忽略了履行养护的义务，只用不管的现象普遍存在。鹤城区只有少数工程设有水库管理所，由专职人员进行管理，其余大部分工程均由乡、村两级自行管理。村级组织虽为管理者，由于财力有限，管理地位虚置，工程损坏后根本无力进行维护，无力行使所有者权益，名义上为集体所有的小型水利工程，实际上几乎处于无人管理状态，许多小型水利工程任其自生自灭，重建设、轻管理，建、管严重脱节，导致水利工程常年失修，普遍老化，灌溉效益下降。

（3）地方财政困难，农民收入少，致使资金配套、投入不足。由于区财政困难，多年来投入水利建设资金较少，很多水利工程上级要求配套的资金不仅无法匹配，而且就连基本的前期工作费用都严重不足。家庭联产承包责任制前，小型水利工程建设与维护除靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农民投工投劳修建。家庭联产承包责任制后，虽然调动了农民群众生产的积极性，但国家取消了“两工”，小型水利基础设施建设上的投资、投劳原则上按“一事一议”的村民自治形式解决。由于农村经济基础薄弱，群众经济困难，再加上受过去“大锅水、福利水”的影响，分散经营的农户经营土地面积小，他们为了各自的经济利益，“一事一议”很难形成，即便能形成统一意见，但范围小，投入资金少，很难形成工程建设规模。特别是一些跨村、组的水利工程，有事不议或议而不决的现象普遍存在，群众投工投劳积极性不高，造成新建水利工程项目资金投入不足，工程建设规模受限，建设进度缓慢。

3 加强水利基础设施建设的对策与建议

（1）高度重视，明确建管责任，加强监督引导。地方政府要充分认识水利基础设施在农业发展中的重要地位，出台的政策措施应与当前水利建设发展步伐相一致，加强水利设施改革。对于小型农田水利设施建管工作，逐级签订责任状，形成一级对一级负责的责任体系。同时，地方政府要凸显监督职能的必要性和重要性，通过不同途径，利用各种方式和手段，逐步构建起多角度、多层次、全方位系统的监督体系，制订严密的规章制度，加强对农田水利设施建设、管护、资金的有效监督，促进农田水利设施运行效率的提高。

（2）建立多元化多层次的投入机制。要抓住国家加大对水利基础设施建设投入的机遇，积极做好水利项目的规划、可研、初设等项目前期工作。区政府要注重项目前期工作费用的投入，加大项目资金争取力度，不能因前期工作费用问题影响国家水利建设资金的争取；要从统筹城乡发展、巩固粮食安全和维护农村稳定的高度出发，将小型农田水利设施建设纳入区级公共财政支持的范畴，设立水利基础设施建设专项补助资金，且该基金要随着财政收入的增长而逐年递增；要推进民建、民投、民管、民用的水利建管机制，鼓励民间资金投入，建立起农民为投入主体、地方政府负总责、中央财政适当补助和社会力量积极参与的小型农田水利设施建设投入机制，发挥农民在农田水利基本建设中的主体地位和作用，逐步解决水利建设资金不足的问题。

（3）抓好农村“一事一议”制度。“一事一议”是税费改革后农村开展公益性事业建设的一项重要措施。但从实施的情况来看，“一事一议”操作难度大，常常是有项目带动或财政补助的事项一般能议成，而绝大部分项目因缺乏引导资金，事难议、议难成。主要原因是：“一事一议”缺乏规范的操作程序和强制执行力，群众缺乏参与意识和决策能力，有的所议事项超出农民的承受范围。因此，结合鹤城区实际，要进一步完善农村“一事一议”筹资筹劳的议事程序、议事范围、审批程序，重点抓好“一事一议”的三个环节：一是所“议”之事确实要符合大多数村民的意愿；二是要充分发扬民主，不搞形式；三是所“议”之事其实施过程和结果要接受村民监督，不能借“一事一议”之名搞乱收费、乱摊派、乱筹资。

（4）加强水利工程建设管理。各乡镇各部门要牢固树立“三分建七分管”的思想，注重农田水利工程的管理，适时做好工程的维修养护，尽可能发挥水利工程最大效益，服务群众生产生活；要加大水利法规和相关政策的宣传力度，教育引导群众积极参与农田水利基本建设，并珍惜和爱护各类水利工程，切实做到开发、利用、节约、保护与管理协调发展；改变农业传统灌溉的“满灌”方式，逐步实施和发展农村节水灌溉工程，节约用水，提高水资源的利用效率，充分发挥水利工程和有限水资源的作用；制定和完善农灌水费征收措施，能够征收的农灌水费必须足额征收，确保小型农田水利基础设施有人管理、有资金养护，效益充分发挥，逐步实现“以水养水”，逐步使水利工程建设与管理步入良性循环的轨道。

（5）大力发展民营小型水利工程。借鉴一些地方的成功经验，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的建管原则，根据不同地区和不同条件，通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程所有权，开发建设权，搞活经营权，广泛吸纳社会资金投入小型农田水利工程建设与管理，使小型水利工程走上责权明确、管理规范、良性运营的轨道，逐步将农村水利建设引入市场建管机制，发展和壮大民营水利，发挥群众自建、自管、自营、自用的优势作用，减轻社会公共财政对小型农田水利支付的压力。