以深圳为例浅谈城市建设中的水土保持管理

李春艳

(深圳市深水水务咨询有限公司，广东 深圳 518003)

以深圳为例浅谈城市建设中的水土保持管理

李春艳

(深圳市深水水务咨询有限公司，广东 深圳 518003)

城市建设；水土流失；监督管理；深圳市

深圳市在城市建设中采取的水土保持管理措施主要有：从源头抓起，将水土保持方案申报审批纳入项目规划报建程序；注重行业管理，建立大水保格局的组织保障体系；国内首创政府委托水土保持监测、购买服务模式，健全水土保持监测网络；建立有效的水土保持监督管理机制，管理工作深入基层；加强取土、弃土管理，狠抓重点水土流失源管理。分析了深圳市存在的水土流失防治问题：城市建设迅速，地表扰动强度高；弃土、渣场所紧缺，弃土、渣问题难以解决；水土流失威胁市政排水设施，造成城市内涝；新增水土保持投资无从保障，水土保持措施落实难等。针对存在问题提出了相应的建议。

“城因水丰土沃而兴，城随水枯土瘠而灭”，水土资源是人类赖以生存和发展的基础。在城市化进程中若忽视水土保持，则易造成生态破坏，河床淤塞，进而影响城市防洪，损害城市形象，制约可持续发展[1-2]。1995年针对深圳市迅猛的城市建设带来的严重水土流失危害，我国政府首次提出城市水土保持问题[3]。经过多年治理，深圳市水土流失面积已从1995年的184.99 km2下降至2013年的40.76 km2，为经济社会的发展提供了坚实的基础。

改革开放30多年来，深圳从广东省宝安县的一个小渔村，一跃成为中国最具活力、最年轻、最现代化的城市之一。人口从2.5万人发展到超过1 000万人，城区面积从最初的3 km2扩大到了700 km2，GDP也从1979年的1.79亿元增长到了2013年的14 500.23亿元。2010年6月初，中央又批准了深圳扩大特区版图的申请，特区范围延伸至全市，总面积扩容至1 952.84 km2。深圳特区扩容后，城市建设迎来了新一轮高潮，城市承载的各种负荷不断提高，水土流失防治问题也日益严峻。

1 深圳在城市建设中采取的主要水土保持管理措施

1.1 从源头抓起，将水土保持方案申报审批纳入项目规划报建程序

1997年2月深圳市颁布了《深圳经济特区水土保持条例》，启动了全市的城市水土保持依法行政工作。1998年深圳市政府出台了《关于实施开发建设项目水土保持方案申报审批制度的通知》，明确把市、区审批的水土保持方案作为项目报建的必备条件。这一举措将水土保持方案通过制度确定为建设项目申报不可或缺的一个环节，使水土保持工作更早地融入主体工程建设中，对于保障建设过程中水土保持工作的开展具有重要意义，在过去深圳快速发展的十几年中发挥了重大作用。

1.2 注重行业管理，建立大水保格局的组织保障体系

深圳市的水土流失大多是1992、1993年大规模城市开发建设造成的，大规模、高强度的水土流失已经危及城市基础设施和防洪安全，对城市社会经济可持续发展构成了严重威胁。为加强水土流失防治工作，1996年10月，深圳市编委批准设立了水土保持办公室。1997年初，成立了深圳市水土保持工作领导小组，组长由主管城市建设的副市长担任，成员由各区政府及水务、规划、国土、环保、运输、计划、财政、城管、农业、建设、住宅等部门的负责同志组成。2001年，该领导小组成员单位由12个扩展到了18个，至此全市逐步形成了以水行政主管部门为主，政府其他有关部门配合的大水保格局，为统一协调水土流失防治工作提供了组织保障。

1.3 国内首创政府委托水土保持监测、购买服务模式，健全水土保持监测网络体系

针对深圳市水土保持监测总站有机构无人员编制的实际情况，深圳市水土保持办公室首创通过政府购买服务的模式解决人员问题，使监测总站得以发挥作用，开拓了水土保持工作新思路，对其他地方监测网络的建设具有积极的借鉴意义。2005年深圳市政府出台了《深圳市人民政府关于加强水土保持生态建设工作的决定》(下称《决定》)，要求进一步建立健全监督监测机构。至2012年，全市共设立11个水土保持监测站点，形成了比较完善的水土保持监测网络体系。

1.4 建立有效的水土保持监督管理机制，管理工作深入基层

一是利用1997年建成的监测网络，实行市、区、街道三级监督检查制度，即方案实施过程中的日常监督检查工作由区监测分站和街道监测分站的监测网点负责；二是实施项目水土保持联络员制度，在方案的实施过程中，要求项目建设单位指派一名水土保持联络员，负责督促和汇报；三是对方案的实施实行社会投诉监督与奖惩结合的制度；四是对在实施中改变水土保持方案内容的项目，需报市水保处核准并对水土保持设施的施工顺序有明确要求，项目竣工验收需进行水土保持设施专项验收。

1.5 加强取土、弃土管理，狠抓重点水土流失源管理

《决定》要求加强采石取土管理，对影响城市景观的裸露山体缺口和破坏生态的开发用地要采取措施尽快治理，切实加强对生态保护区、水源保护区、城市绿地的保护工作。到2005年全市的采石场由原来的600多家关闭至55家，裸露山体缺口综合整治率达90%以上；到2010年底全市水库水源保护区内的森林覆盖率达66%以上。

2006年深圳市国土局制定了《深圳市采石取土管理办法》，严格管理采石、弃土行为，规定取(弃)土应在规划的取(弃)土区内进行。在管理中，强调落实建设工程弃土去向是建设项目前期工作的重要组成部分，要求建设项目在前期工作阶段认真核算弃土的数量并确定弃土的去向[4]。自2013年开始，深圳市要求所有项目编报水土保持方案时，需提供有效弃土证明，明确弃土去向，弃土去向不明的，方案报告书不予行政许可。该措施进一步遏止了渣土乱丢乱弃的现象。

2 存在的水土流失防治问题

2.1 城市建设迅速，地表扰动强度高

据统计，2008—2013年深圳市每年开工的建设项目在300个左右，而年度防治责任范围占全市辖区面积的比例为1%～4%。深圳市为了筹办2011年世界大学生运动会，故2009年申报项目数量和防治责任范围均创历史高点，防治责任范围占全市辖区面积的3.93%，而挖方量统计数字则达到1亿m3。2011—2013年建设规模基本平稳，但单位面积土方开挖量从2011年后持续在2.0万m3/hm2以上，与2008、2009、2010年的最高1.31万m3/hm2相比，明显升高，这就意味着在全市1 952.84 km2的土地上，地表扰动强度还在升高。

表1 深圳市2008—2013年开发建设项目数量和防治责任范围统计

2.2 弃土、渣场所紧缺，弃土、渣问题难以解决

城市建设期，不可避免地会对地表造成大规模扰动。在寸土寸金的前沿城市，为了增加可利用空间，提高经济效益，很多商业、住宅项目比较推崇深挖深埋的作业方式，因此多数项目会涉及弃土外运的问题。而实际上，由于配套政策、设施尚未完全跟上，所以出现了弃土已经产生，但无处可运的情形。

面对这种问题，为了避免弃土、渣乱堆乱弃，影响城市环境，按规定建设单位必须将弃土运往市、区政府指定的渣土受纳场，或寻找需要回填土方的建设项目接收。由于政府指定的渣土受纳场场地和容积有限，在接收弃土、渣过程中会面临很多问题，比如项目属地辖区管理、项目性质、项目规模等，因此城市建设产生的弃土、弃渣成为困扰城市水土保持的大问题。

2.3 水土流失威胁市政排水设施，造成城市内涝

城市建成过程中容易发生水土流失，造成市政排水设施堵塞，项目区的地表径流无法及时排出，进而造成项目区和周边区域内涝。我们的城市正处于市政排水设施尚未完善的阶段，发生水土流失更容易堵塞本已不堪重负的排水管网，引发更严重的次生危害。

2.4 新增水土保持投资无从保障，水土保持措施落实困难

方案中的水土保持总投资涉及主体工程已列投资和新增水土保持投资两个部分，由于部分建设单位在取得批复文件后即开展其他专业的后续工作，没有把新增水土保持投资纳入主体概算，在施工图阶段亦无此项工程列支，施工合同中也无相关内容体现，导致施工单位无法落实相关措施。

某些项目的前期阶段和施工阶段负责部门、负责人不同，施工阶段的负责人不知晓水土保持事宜的情况时有发生，这就更增加了水土保持措施落实的难度。

3 未来城市水土保持管理的思考

(1)推进水土保持投资纳入工程概算。市政工程建设过程对城市水土流失的贡献比例较大，保障市政工程的水土保持措施落实到位对减少其施工期的水土流失有积极作用，而水土保持措施的落实必须以资金有保障为前提条件，因此推进水土保持投资纳入工程总投资概算迫在眉睫。

(2)加大弃土、渣场地安排投入力度。为城市建设提供基础保障，积极考虑增加弃土、渣场地；建立城市土、渣供需信息发布平台，方便供需双方及时获取相关信息，引导市场健康发展。

(3)推广减少土方开挖或外运的作业方式。采用国外的先进施工工艺，依势而建，避免深开挖；即便开挖土方比较大，也要优先考虑最大限度地利用现有土方的方案。

(4)加强行业自律。水土保持作为我国的基本国策，在社会主义初级阶段具有重要指导作用。因此，如何引导水土保持行业健康发展亦是水土保持管理领域应该考虑的问题。通过制定完善的政策规范市场，通过适度的行政干预引导市场，尽量减少城市建设过程给城市发展带来的副作用，使市场杠杆真正服务于水土流失防治这一根本任务。

(5)科学规划、优化竖向设计。在做远景规划时，从城市的人口承载力、功能分区、建筑布局方面着手，通过模拟城市建设规模，计算城市建设带来的弃土弃渣量， 根据弃土弃渣量调整城市的道路标高，通过城市道路标高控制建筑物的地平标高，达到整个规划范围内的弃土弃渣平衡，减少渣、土搬运量，从源头控制水土流失。

[1] 王冬梅,张文艳,苏新琴.城市水土流失及其防治对策[J].城市发展研究，2001(5):49-53.

[2] 王金建.关于城市水土保持的思考[J].山东水利，2002(3):28.

[3] 柳礼奎,张国云，路紫.城镇水土保持生态建设的理论探索[J]．河北水利，2006(6):18-19 .

[4] 汤金伟，高阳，赖静，等.以深圳为例浅析城市水土保持管理[J].风景园林，2013(5):49-56.

(责任编辑 孙占锋)

S157.2

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李春艳(1983—)，女，黑龙江鸡西市人，工程师，硕士，从事城市开发建设项目水土保持监测工作。

2014-09-19