蓄滞洪区管理问题与对策初探

郎劢贤 刘小勇 刘定湘 王贵作 陈健

摘 要：该文以荆江分洪区和瓦埠湖蓄洪区作为个案，从安全建设管理和经济社会发展方面归纳总结了蓄滞洪区管理的基本情况，从防洪与安全建设管理、经济社会管理和运用补偿方面研究分析蓄滞洪区管理中存在问题，并提出相关解决对策。

关键词：蓄滞洪区 管理 问题 对策 案例

中图分类号：TV873 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）11（a）-0107-02

荆江分洪区地处长江的荆江河段，位于湖北省公安县境内，面积921.34 km2，设计蓄洪水位42.0 m（黄金口），设计蓄洪容量54亿m3。历史上，于1954年运用过一次，于1998年准备运用过一次，为确保荆江大堤、江汉平原和武汉市的安全，发挥了重要作用。

瓦埠湖蓄洪区地处淮河正阳关至凤台县之间河段，位于安徽省六安市寿县城东南部，总面积776 km2，蓄洪水位22.0 m（废黄高程），有效蓄洪容量12.9亿m3。历史上，于1954年运用过两次，为有效降低淮河干流水位，减少淮北大堤及工矿城市堤圈的防洪压力，发挥了重要作用。

1 蓄滞洪区管理基本情况

1.1 安全建设管理

1.1.1 荆江分洪区

先后修建了分洪区围堤、进洪闸（北闸）和节制闸（南闸）工程，转移道路129条、转移桥梁399座、黄水套升船机滑道和全天候高水位分洪转移码头3座；建成安全区（台）106处、安置房（避水楼）1 154栋，可安置50余万人口。在工程设施建设管理上，分洪区探索成立了专门机构——荆江分蓄洪区工程管理局。

1.1.2 瓦埠湖蓄洪区

先后修建了东淝闸、牛尾岗堤、二里坝拦洪堤、寿县城南防洪圈堤等防洪工程，建成撤退道路9条、总长51.37 km；建设九里联圩等保庄圩工程，总长度105.6 km，保护面积90.32 km2，保护人口11.8万人；对蓄滞洪区洼地群众实施“移民迁建”。

1.2 经济社会发展

1.2.1 荆江分洪区

近年来，区内经济社会不断发展，成为湖北省重要的粮棉油和水产养殖基地。现有耕地面积55.7万亩，水产面积10余万亩。区内固定资产约为90亿元，国内生产总值86.66亿元，第一、二、三产业比值为37.4∶60.2∶2.4。区内现有城镇人口22.4万人，城镇居民人均可支配收入13 363元/年；农村人口39.2万人，农村居民人均纯收入7 846.75元/年。

1.2.2 瓦埠湖蓄洪区

蓄洪区涉及3个市、22个乡镇、225个行政村、35.27万人口。区内主要以农业生产为主，现有耕地面积52.4万亩。固定资产总值约为20.2亿元。区内居住24.1万人，集中居住在地面高程22.0 ～25.0 m地区，住房多为砖木瓦房和砖混平房。区内农民人均纯收入约4 000元/年。

2 蓄滞洪区管理存在的主要问题及原因分析

2.1 主要问题

2.1.1 区内防洪工程和安全设施建设尚不到位

防洪工程和安全设施建设相对滞后，难以实现蓄滞洪区适时启用、快速转移、妥善安置和确保安全的分洪要求。如瓦埠湖蓄洪区，大多数转移安置工程始建标准偏低，沿湖寿县范围内53处圩堤堤顶工程在蓄洪水位之下；已建的8个保庄圩保护人口数量不到区内总人口的1/3，运用时仍需撤退转移23.5万人口；区内撤退道路毁损严重，且密度稀疏，难以满足撤退需要；区内通讯报警设施老化落后，尚未建立分洪预警专网。

2.1.2 区内防洪工程和安全设施维护管理是块“短板”

荆江分洪区内多处安置工程自然毁损现象严重，实施综合改造的安置工程不到总数的1/3。瓦埠湖蓄洪区内工程设施维护现状更为堪忧。如九里联圩，区内最大的生产圩，用于保护新城区72.3 km2的土地和5.8万人的防洪安全，其堤身单薄，建筑物毁坏较多，每年汛期险情不断，湖内水位略高，便会相继漫坡。

2.1.3 区内经济发展普遍落后，与周边非蓄滞洪地区差距明显

以荆江分洪区为例，分洪区所在地——公安县，在湖北省全省80个县域经济发展排名中，只排第54位；区内现有人口61.6万人，其中贫困人口8.6万人，占总人口的10%。以瓦埠湖蓄洪区为例，区内农民人均纯收入不足安徽全省农民人均纯收入的2/3，区内涉及的寿县地区为国家级贫困县。

2.1.4 区内经济社会发展无序，与防洪保安之间的矛盾突出

以荆江分洪区为例，近年来，区内经济社会快速发展，荆江分洪区已经成为公安县政治、经济、文化中心所在地。全县超过一半的规模企业（年产值500万元以上）分布在分洪区内，其中包括2家上市企业和4家年产值过亿元的大型企业，荆州市江南新区、孱陵工业新区、青吉工业园区也位于分洪区内。区内城镇建设规划、产业发展布局、土地利用程度等与分洪区作为重要蓄滞洪区确保荆江大堤和武汉市防洪安全的定位之间，矛盾越来越突出。区内经济社会发展规模和速度已经大大地增加了分洪区启用的代价和成本，影响到分洪区及时、安全、有效地启用。

2.1.5 “准备运用”状态下的蓄滞洪区补偿“无法可依”

以荆江分洪区为例，在防御1998年大洪水时，虽未真正分、蓄、滞洪水，但处于准备运用状态近一个月时间，转移人口33万人、役畜1万头，转移期间有64人死亡，转移损失达12亿元，这些损失究竟该不该补，怎么补，都没有明确的政策法规依据。

2.1.6 蓄滞洪区内洼地群众受灾补偿“无法可依”

以瓦埠湖蓄洪区为例，由于瓦埠湖来水面积大，本身产水量多，涝水无法外排，且寿县境内沿湖洼地高程在18.0～20.0 m之间，处于“锅底”位置，极易形成“关门淹”。自1954年至2007年的五十余年间，有11年汛期湖内水位超过22.0 m（蓄洪水位）。在历次洪涝灾害发生时，虽然瓦埠湖没有开闸蓄洪，但实际上已经承担了蓄洪任务，有效缓解了淮河防汛压力，但是，广大受灾群众却不能适用《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，得到相应补偿。

2.2 原因分析

2.2.1 资金投入不足

一方面，蓄滞洪区建设资金投入不足。以荆江分洪区为例，从“十五”到“十二五”的15年间，投入分洪区防洪和安全建设资金总计1.9亿元，平均每年不到1 300万元。另一方面，区内工程设施维修养护经费短缺。以瓦埠湖蓄洪区为例，区内工程设施维修养护基本交由当地乡（镇）、村，但是区内涉及的寿县为国家级贫困县，乡（镇）、村级财力极其有限，每年投入圩堤管护的经费不超过3万元。

2.2.2 权威性蓄滞洪区管理法规缺失

从现行管理政策法规体系看，其在协调蓄滞洪区“防洪保安”与“经济发展”关系上相对薄弱。从国家政策法规层面看，基本上并未考虑对蓄滞洪区发展机会的损失补偿。从地方政策法规层面看，蓄滞洪发展扶持政策也不到位。在全面建成小康社会的奋斗目标下，蓄滞洪区内人民群众脱贫致富的愿望和诉求日渐高涨。蓄滞洪区内经济如何发展，哪些产业可以发展，哪些产业不能发展，哪些区域可以发展，哪些区域不能发展等问题缺少一部权威性的规范予以调整。区内急于发展，迫于发展，到头来的结果只能是无序发展，影响蓄滞洪区调蓄洪水的能力。

3 相关对策措施

3.1 加快蓄滞洪区管理立法推进

现行政策法规不足以规范和解决蓄滞洪管理面临的突出问题，迫切需要制定出台一部统筹协调蓄滞洪区经济社会发展与防洪保安关系的综合性和权威性的蓄滞洪区管理“基本大法”，从安全建设管理、经济社会管理、调度运行管理、保障扶持等方面做出合理的制度安排。

3.2 加快蓄滞洪区运用补偿政策法规修订

《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》颁布施行15年之久，尚未进行修订，在实践中已暴露出一些问题，如补偿范围狭窄、补偿程序繁琐、补偿方式单一等。为促使办法与即将出台的《蓄滞洪区管理条例》有效衔接，应当尽快启动办法的修订程序，重点对补偿主体、补偿对象、补偿范围和补偿程序等方面修订完善。

3.3 加强蓄滞洪区经济社会管理

一是加强蓄滞洪区经济社会发展规划管理。区内的城镇建设布局、土地利用、开发和各项建设、产业发展等应当与区内防洪规划相一致。二是促进区内外基本公共服务均等化。与周边地区相比，蓄滞洪区经济发展普遍落后，但是作为改革开放成果分享者，其在基本医疗、基础教育、基本生活保障等基本公共服务上应当与区外普遍一致。三是严格落实计生问责制。明确蓄滞洪区人口控制目标和责任，完善相关考核办法，把区内人口计生工作成效作为考核当地县级政府和有关部门工作实绩、干部政绩和奖惩任用的重要依据。

3.4 加强对蓄滞洪区扶持和保障

一是加大对蓄滞洪区建设资金投入。针对蓄滞洪区防洪工程和安全设施建设，建立稳定的财政资金投入机制，提高国家预算内基建投资比例。二是积极实施对口支援政策；因蓄滞洪区分蓄洪水的受益区或较发达的省（区、市）应当加强对蓄滞洪区的扶持，帮助蓄滞洪区居民发展符合实际的产业，政策成熟和条件允许的前提下，可探索实施横向财政转移支付。三是探索建立生态补偿机制。蓄滞洪区作为分蓄洪水的特定区域，应纳入生态补偿范围。

随着水情工情和防洪形势的深刻变化，以及受全球气候变化的影响，蓄滞洪区管理任重而道远。为贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中和五中全会精神，推进依法治水管水，有效发挥蓄滞洪区“防洪保安”和“经济社会发展”双重功能，迫切需要抓紧研究制定蓄滞洪区管理“基本大法”，以强化蓄滞洪区法治化管理，提高蓄滞洪区管理权威性和实效性。

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