如何提高我国水安全水平

□郭相春

1.中国水安全的评价及结果

根据我国“十三五”规划的思路和方向，选取水安全问题评价指标，采用层次分析法，把影响我国水资源可持续利用的因素分成三层：第一层为水安全程度，即目标层；第二层为经济社会、粮食保障和资源生态三个准则层；第三层为具体的指标层，包含人均水资源占有数量、人均水资源消耗数量、农业耗水比重、水资源开发利用率等13个指标。

从总体评价结果来看：绝大多数处于“基本安全”等级，还有部分“不安全”等级，“比较安全”等级较少，“安全”等级为零，这说明我国水安全形势比较严峻，整体上处于“水量不太充足、水质达标率较低、水体污染超过限度”状况，目前的水安全状况不足以高效支撑中国经济社会的持续健康协调发展；2008年出现较低程度数据，同时也是安全程度的拐点，之前一直呈下降趋势，之后逐年回升，但进展缓慢。原因在于2008年我国南方出现大面积雪灾，这种极端天气对水安全程度影响较大。同时2008年前由于过于追求GDP总量和经济增速，导致水资源的经济、社会和生态安全程度逐年下降。2008年后国家对环境生态安全重视度提高，环境友好型社会建设得以推进，使水安全情况向着好的方向转变。但是由于之前的水安全问题积累时间长、欠账总量多、发展惯性大等，导致改善工作推进艰难。从各评价年看，中国水安分的综合评价除2008年的“不安全”外，均为“基本安全”等级，说明我国水资源总量不太充足而且各区域实际供应量缺口较大。

各评价年的综合评价得分除了2008年以外整体比较稳定，说明我国水安全状况总体比较稳定。原因在于我国区域跨度大，使得局部地区大的振荡能够在全国大形势中得以消解，表现为整体上的平稳性。比如2007年的南方多省洪涝而甘肃、四川大旱状况，集合成全国的总数据，实际上起到了相互抵消的效果，最后表现为全国整体上不涝不旱的假象。

从未来评价年的三个准则层看，经济社会层面的评价结果相对较好，粮食保障层面次之，资源生态层面最差。这种情况表明，我国整体上的水安全状态是表面的、显性的，其内部的、隐性的状态是不协调的。造成这一状况的原因是多方面的，其中最主要的因素是水资源的市场化程度低，水资源管理缺位严重，造成水资源开发利用不合理，浪费严重，污染高发，最终影响水安全保障能力。我国水安全的综合评价不仅从整体上和表面上看一般，而且还隐含有比较严重的资源生态安全不协调隐患，表明我国水安全方面存在不少问题，必须引起高度重视。

2.提高中国水安全对策建议

从调整政府角色入手，以建立健全水资源市场体系为基础，推行技术优化和管理创新，提高水资源管理的科学化水平，加快我国水安全情况持续好转进程，消除资源生态安全隐患，不断提高水资源对中国经济社会发展的保障作用。

2.1 科学定位政府角色

市场经济条件下的水资源管理，必须科学调整政府与市场的关系。为此，政府必须完成诸多重大转变：从直接行政调配水资源转向利用经济杠杆和市场机制实现调控；从直接投资办水利转向组织、引导社会资本办水利；从直接创办污水处理厂转向宏观指导和执法监督来保障水安全；从包办全部水资源产品转向主要提供公共水产品和公共水服务；从直接行政干预转向着眼宏观调控，做好裁判和服务。政府的角色应当定位为：推进政企分开，规范水行政审批事项，提高经济手段和法律手段对优化配置水资源的影响和作用；强化水利规划的权威性，保持规划的前瞻性、稳定性和可靠性；建立以国有经济为主体的多渠道、多层次水利投资机制，形成科学规范、因地制宜的弹性水价机制；强化对涉水事务的引导、管理和服务，使水情信息发布朝着制度化方向迈进，推进水利政务公开，主动接受公众监督；建立日常性的预警机制，增强处置涉水危机事项和突发事件的能力；建立水行政决策咨询机制、论证听证机制和责任追究机制，提高水行政决策的科学化水平。

2.2 提高公众参与程度

在新的经济发展阶段，迫切要求重新审视在水资源开发利用过程中国家与社会、政府与公民的关系，在涉及水管理的全过程实施民主管理，鼓励公众参与。为此，应当统筹规划，建立涉水利益相关方在政策制定和实施过程中的参与、监督及表达机制：建立强制性的水情公告制度，加强水资源信息系统建设，定期在公共媒体上或者及时在网络新媒体上公布水资源消耗量、水质监测情况、水旱水涝灾情、分类排污量、地下采水量以及水土流失详情等；建立和完善涉水重大事项社会听证制度，提高水资源全过程管理的公众参与度，完善公共决策机制；高度重视和充分发挥学术界在水管理中的理论支撑作用，增加理论专家和一线技术骨干在决策形成过程中的话语权；指导和鼓励有关涉水的组织、协会积极发展，使其成为政府与公众之间无缝对接、寻求共识的平台渠道，提高涉水事项决策的公众参与度，以期通过多方诉求的博弈、反馈和校正，增强涉水政策制定的规范化水平。

2.3 完善水资源市场体系

由于水权模糊和水价机制僵化，导致我国水资源配置市场化程度很低。完善水资源市场体系的当务之急是明晰水权，构建科学合理的分类水价、阶梯水价机制；通过水资源管理的产权化、资本化和产业化，健全市场体系，实现水资源的最优配置。产权管理是水资源管理的核心，只有水资源产权明晰了，才能保障水资源成为独立的市场因子，进行有序流动。

产权明晰的关键在于明确水资源所有权的具体客体，使其人格化，为水资源的开发利用、保护治理、权利流转创造条件。水资源产业化可以在实现产权化、资本化之后，引入市场化机制和企业化运作方式而形成。

3.推进水务管理一体化

首先，从机构和职能上理顺管理体制，组建各级水务局，统筹水资源保护、调配、供排及防汛抗旱等涉水事宜。目前北京、上海、海南以及深圳、武汉、西安相继组建水务局，全国县级以上水务局已有近2000个，但是尚未推及全国，国家和地方应制定政策予以推动。其次，水质、水量统一管理。目前我国沿用的计划经济体制下的水质、水量分部门管理，增加了管理成本和管理难度，降低了管理效率，应该整合为一个部门统一管理。最后，对水资源实行分级管理。目前实行的流域和区域相结合的水资源管理体制，权责不明，缺位、错位等问题突出。建立责权分明、统一高效的分级管理体制和跨部门协调机制，中央水行政主管部门负责宏观调控，省级政府对辖区内的水资源、水环境管理负全责，流域机构代表国家对流域内水资源进行监管，并负责协调流域内不同省区之间的水资源管理事宜。

4.推广“绿色化”节水理念与新型节水技术

“绿色化”是2015年3月中共中央政治局在原有“四化”基础上提出的“第五化”，它不仅是一种生产方式，也是一种生活方式，更是一种价值取向。在中国水安全方面，我们必须积极推广“绿色化”节水理念。在舆论宣传上，要从根本上扭转人们普遍存在的 “水取之不尽，用之不竭”的传统思维，加深人们对淡水资源紧张形势的认识，树立惜水爱水的危机感和节水从自己做起的自觉性。在经济杠杆上，全面推行居民生活用水阶梯水价，加大高耗水行业高收费力度，积极培育绿色产业。另外要大力推广新型节水技术，包括新型农业节水灌溉技术、工业节水措施及高新节水技术。在农业节水方面，我国具有巨大的节水空间，目前农村普遍存在粗放式的沟渠灌溉和打井灌溉，很少使用比较成熟的喷灌节水技术，主要原因是既缺资金投入又缺技术维护。国家应当加大投入，重点支持新型农业灌溉技术的改进和推广。

5.科学发展农产品贸易

首先，积极推进国内农产品贸易。由于我国幅员辽阔，地区间差异较大，因此基于比较优势理论的农产品贸易市场巨大。政府应该充分利用这一优势，出台指导性政策和扶持性措施，鼓励富水地区向干旱地区出售高耗水农产品，干旱地区据此可以减少当地水资源消耗，降低水安全压力。其次，适当利用国际农产品贸易。科学把握国际贸易的特点和规律，适当进口高耗水农产品，等于进口了水资源，可以缓解国内水资源紧张的压力，提高水安全程度。最后，科学推进虚拟水贸易。虚拟水贸易概念的提出为解决水资源安全问题提供了新的视角，建立科学的虚拟水补偿机制、积极推进虚拟水贸易，对提高我国水安全程度具有重要的作用。□