多利益方参与的漳河流域管理委员会研究

牛 富，靳利翠，李占伟

（1.海河水利委员会漳河上游管理局，河北 邯郸 056006；2.河北工程大学，河北 邯郸 056038；3.河北省邯郸水文水资源勘测局，河北 邯郸 056001）

1 前言

漳河流域水资源冲突始于20世纪50年代，至今已有60多年的历史。随着社会经济的发展，漳河流域水资源冲突又呈现出新的特征。水资源具有准公共物品的性质，经济主体按照自利原则的用水决策行为，导致了水资源过度开采和利用，而日益短缺的水资源所呈现出“拥挤效应”使得经济主体之间的行为和利益产生相互影响和冲突。因此，从利益主体行为角度去分析、研究漳河流域跨界水资源冲突，是丰富流域水资源管理实践不可或缺的一部分。

2 漳河流域水资源冲突事件概况

漳河上游水事纠纷主要发生在山西、河北、河南三省交界地区的浊漳河、清漳河和漳河干流河道上，涉及山西省长治市的平顺县，河北省邯郸市的涉县、磁县，河南省安阳市的林州市、安阳县。当地土地贫瘠，自然环境恶劣，沿河大多数村庄人均仅有几分耕地。因此，易于耕作、单产较高的河滩地被当地农民视为“保命田”，成为争夺的对象。为争水、争滩地等生存的基本资源，沿河村庄竞相拦河建坝、围河造地、建坝护地、凿洞引水，从而使界河两岸的群众经常发生利益冲突，形成对峙争斗。纠纷双方曾多次动用枪支、土炮等相互炸毁水利工程及生产、生活、交通设施，甚至炮击村庄，造成人员伤亡和巨大经济损失。从冲突的主体来分，大致可以分为以下几类：①村与村之间，两岸相邻村与村之间的矛盾主要表现为争河滩地、争灌溉用水；②县市与县市之间，两岸相邻市、县之间矛盾主要表现为争夺水源和水能开发，竞相向上游延伸引水渠首，修建边界争（抢）水工程，形成工程对抗；③省与省之间，省与省之间的矛盾主要表现为争水资源配额，维护既得利益。

3 漳河流域水资源管理体制现状

漳河目前实行分段管理，大体可以分为三部分：①浊漳河侯壁水电站以上河段及清漳河匡门口水文站以上河段，山西境内相关水资源配置、取水许可管理、水量调度等均由山西省负责，河北境内的由河北省负责，其水量未纳入国务院国发〔1989〕42号文有关漳河的水量分配方案之中。②浊漳河侯壁水电站以下、清漳河匡门口水文站以下至漳河观台水文站的河段，其水资源主要由河南省和河北省共同利用，相关水量纳入国务院国发〔1989〕42 号文有关漳河的水量分配方案中，目前由海委漳河上游管理局进行统一管理。③从漳河观台水文站以下河段至岳城水库，相关水量也纳入国务院国发〔1989〕42号文有关漳河的水量分配方案中，目前由海委漳卫南运河管理局管理。

1993年，成立漳河水事协调小组和漳河管理委员会。漳河水事协调小组由水利部副部长和晋冀豫三省主管副省长组成，负责协调解决漳河上游重大水事问题，仅于1993年召开1次会议。漳河管理委员会由长治、安阳、邯郸三市五县政府主管领导和水行政主管部门负责人组成，漳河上游管理局局长和三市政府主管副市长任主任委员，负责协调解决漳河上游较大水事问题，截止目前已召开6届会议，平均每3年召开1次会议。漳河上游三省五县四大灌区水利联席会自2006年每年在全国两会之前召开1次会议，由漳河上游管理局组织，就保持漳河水事秩序稳定、团结治水、贯彻落实最严格水资源管理制度等有关议题沟通情况、交流经验、开展联谊工作。漳河上游河道周巡查、月走访制度，由漳河上游管理局3 个河道管理处每周巡查管辖河段，每月走访重点村庄和单位，及早发现水事纠纷苗头，把水事矛盾化解在萌芽状态。

4 现阶段漳河流域解决水资源冲突的措施

4.1 签订协议

漳河流域在诸多冲突事件的调处中都订立了协议、备忘录或者共识性会议纪要，其中包括村与村之间的、县与县之间的以及省与省之间的。这些协议对缓和冲突起到了一定的作用，但是这些协议一方面没有能够彻底解决冲突，而且许多协议都没有得到落实，没有对冲突双方的行为形成有效约束。在许多协议中都有控制暴力事件、追查行为人的要求，但实际中基本没有采取切实行动。

4.2 水资源调度与控制

面对漳河上游来水量不断减少、需水量日益增加、水资源供需矛盾越来越突出的局面，漳河上游管理局根据不同季节、不同时段的来水与需水情况，采取分时段供水、集中供水、应急调水、雨洪资源利用等多种手段，对水资源进行合理配置，积极探索全年水量优化调度的新模式，为漳河上游地区贯彻落实最严格的水资源管理制度、确保区域水事秩序持续稳定提供强有力的支撑和保障。

4.3 说服劝导与协调

漳河上游管理局在多年的工作实践中，结合漳河上游水事纠纷特殊性，认识到已发生的水事纠纷或水事纠纷苗头多数是与沿河村庄沟通不及时不充分或涉及群众的利益问题没有解决引起的，特别是已形成的协议或备忘录没有让群众了解、理解。只有让群众了解、理解并支持，才能把水事矛盾消灭在萌芽状态、化解在基层。要把边界水事纠纷解决在萌芽状态、化解在基层、制止水事纠纷扩大和升级，必须深入基层，了解和掌握第一手资料，从纠纷双方当事人协调开始，从解决群众的切身利益做起。

5 漳河流域水资源管理中存在的问题

签订协议、水资源调度与控制、说服劝导与协调都是中央政府层面的强互惠行为，是中央政府通过行政力量直接对冲突事件本身进行干预。这些措施对缓解冲突起到了积极作用，但是由于漳河流域跨界水资源冲突的复杂性，这些措施在实践中都遇到了执行有效性问题，都没有从根本上解决冲突。

5.1 地方保护主义严重，流域统一管理程度低

分段管理的方式本身就降低了流域水资源统一管理的程度，对流域水资源的统一调控能力十分有限。漳河上游管理局2013年编制的浊漳河、清漳河水量分配方案尚未批复，就已经遭到涉及省份的一致抵制，无法实施全流域水量统一管理和调度。各级地方政府为了满足自身发展需求，仍然积极地争夺水资源。

地方政府的地方保护主义使得冲突极易发生，一旦发生冲突，双方站在各自的立场上互不相让，又使得冲突很难得到解决，有些甚至成为历史问题，引起历史积怨。

5.2 用水主体行为失范，降低政策有效性

在跨界水资源冲突中，用水主体具有有限理性及相对的独立性，追求的目标不是最优，而是满意，能够感知环境的变化，通过交互、协调、学习，不断自主调整行为策略以应对环境。跨界用水冲突是跨界区域用水主体利益表达机制缺失或不畅的集中反映。在这种大背景下，集体不得不自主开展对资源的争夺行动。实际上，这种对资源的争夺行动最终演变为一种“泄愤型”的反抗，周而复始，加剧了跨界区域之间的怨恨，增加了用水主体对冲突的预期，是冲突几十年不能解决的社会根源，而世代相处的村民之间的网络效应更加固化了这种行为模式。因此，加强跨界用水主体之间的相互理解与沟通，建立和通畅用水主体利益表达和协商机制，是解决跨界用水冲突的必由之路。

6 多利益方参加的漳河流域管理委员会的建立

现有的流域协商机制并没有为普通的用水主体如农民提供参与的平台，对大的用水主体包括地方政府也不具有决策权限以及激励和约束效力，因此目前的流域协商机制在解决用水主体冲突方面发挥的作用十分有限。综合考虑我国中央集权的政治体制和民主决策的发展趋势，通过借鉴国外先进流域管理体制的成功经验，在目前漳河流域管理体制现状的基础上，建立利益相关方参与的流域管理委员会势在必行。

6.1 管辖范围

漳河流域（岳城水库及以上）及其供水区（包括邯郸市城区，安阳市城区，红旗渠、跃进渠、大跃峰渠和小跃峰渠四大灌区）。

6.2 人员组成

漳河流域管理委员会共有委员31位。其中，海委副主任1位，海委规划计划、水政水资源部门负责人各1位，漳河上游管理局和漳卫南运河管理局7位（包括漳河上游管理局局长1位、分管副局长1位、水政水资源部门负责人1位、河道管理处代表1位，漳卫南运河管理局分管副局长1 位、水政水资源部门负责人1位和岳城水库管理局负责人1位）；山西、河北、河南三省各7位（包括省水利厅副厅长1位，市级人民政府代表1位，市级水利（水务）局代表1位，县级人民政府代表1位，灌区代表1位，沿河村庄代表1 位，水电站代表1 位）。漳河上游管理局局长任漳河流域管理委员会主任委员，三省水利厅副厅长和市级人民政府代表、漳河上游管理局和漳卫南运河管理局副局长任副主任委员。漳河流域管理委员会办公室设在漳河上游管理局。

6.3 工作方式

漳河流域管理委员会为非常设机构，以会议的方式行使职权。民主协商一致时直接执行，民主协商不一致时实行票决制。

（1）漳河流域管理委员会全体会议，负责协调漳河流域重大事项。漳河流域管理委员会每两年召开1次所有委员参加的全体会议。漳河流域管理委员会委员地位平等，一人一票，全体会议决议必须获得超过全体委员人数的80%同意票方为通过。

（2）漳河流域管理委员会专题会议，负责协调漳河流域内跨省的局部区域有关事项。根据工作需要，由1/3 以上委员联合提议或者主任委员提议可临时召开专题会议，参加会议委员由主任委员确定，有关省的委员人数相等。漳河流域管理委员会委员地位平等，一人一票，专题会议决议必须获得超过参加会议委员人数2/3的同意票方为通过。

6.4 主要职责

协商提出解决漳河流域重大水问题的建议方案；协商提出漳河流域水管理政策制度建设的建议；协商处理重大省际水事纠纷；协商提出农业节水项目的建议；协商提出小水电站节水改造项目的建议；协商提出水土保持项目的建议；涉及到流域内的其他需要研究的水问题。

6.5 机构设置与职能

（1）执行与监督机构。漳河上游管理局为执行与监督机构，负责按照经批准的漳河流域水量分配方案和漳河流域规划，组织实施直管河段（即浊漳河侯壁以下、清漳河匡门口以下至漳河观台河段，下同）和泽城西安水电站、淜头水电站的水量统一调度；组织编制漳河流域年度水量调度计划并监督实施；组织实施漳河流域省际水量联合调度，包括负责泽城西安水电站、淜头水电站的水量统一调度，负责灌溉关键期漳泽水库、后湾水库、关河水库、辛安泉供水工程的水量调度以及漳河流域省际水量联合调度的监督检查；根据上级防汛指挥机构下达的应急水量调度指令，组织实施漳河流域应急水量调度；协调处理漳河流域省际水事纠纷；负责漳河流域管理委员会决议执行情况的监督检查；负责承办漳河流域管理委员会日常事务。

（2）协助机构。漳卫南运河管理局为协助机构，负责按照经批准的漳河水量分配方案和流域规划，组织实施岳城水库水量统一调度；配合漳河上游管理局实施漳河流域省际水量联合调度；根据上级防汛指挥部门下达的防汛调度指令和应急水量调度指令，组织实施岳城水库的防汛调度和应急水量调度等。

（3）其他机构。三省有关县级以上地方人民政府水行政主管部门，负责根据下达的调度指令组织实施管理权限内的水量调度；配合漳河上游管理局实施漳河流域省际水量联合调度；根据上级防汛指挥机构下达的应急水量调度指令，组织实施管理权限内的应急水量调度；对管理权限内的水量调度进行监督检查；负责漳河流域管理委员会决议的执行。

相关水文机构负责漳河来水量预测，为相关部门编制漳河流域年度水量调度方案提供依据；漳河水量调度中的水文控制断面的监测，为水量调度的监督提供依据。

水库、水电站主管部门或者单位依据下达的水量调度指令负责所管水库、水电站的具体调度；根据法律法规规定和经批准的漳河水量分配方案和流域规划，确保漳河河道维持必需的基流；同时，具有发电和供水功能的水库、水电站应当按照水力发电服从供水的原则，统筹供水与发电关系。

（4）建立流域管理信息共享机制。①构建漳河流域水利信息系统，加强流域防汛抗旱指挥系统、水资源监测系统、水污染监测系统和水土保持监测系统建设，以海河流域信息网络为基础，构建漳河流域水利信息系统；②建立漳河流域水资源和水环境信息共享机制，整合水利、环保系统监测资源，统一发布水资源信息，实现全流域水信息的互联互通、资源共享。

7 结语

通过对漳河流域跨界水资源冲突事件的分析，梳理现阶段漳河流域水资源管理体制和机制、缓解水事冲突的政策措施和存在问题，认为当前的管理体制机制不能从根本上解决漳河流域水资源存在的各类利益冲突，提出建立政府主导的跨界区域合作治理机制——漳河流域管理委员会，可以有效理顺各利益方关系，避免地方政府的机会主义行为，提高机制的运行效率，实现多利益方共赢和“和谐流域、美丽漳河”的愿景。

[1]熊向阳.漳河上游边界水冲突研究[D].北京：中国人民大学，2007.

[2]牛富.跨界水资源冲突系统主体行为分析及政策模拟研究[D].南京：河海大学，2014.

[3]于荣，王慧敏，牛文娟，等.漳河流域水资源冲突政策影响机制模拟[J]. 系统工程理论与实践，2013，33（4)：44-51.