论民主规模对民主成本的影响——以选举民主经济成本为中心的探讨<br/>

论民主规模对民主成本的影响——以选举民主经济成本为中心的探讨

2015-03-21李永洪周丽莉

广州大学学报（社会科学版） 2015年4期

李永洪，周丽莉

(西华师范大学政治学研究所，四川南充 637009)

众所周知，包括经济成本、政治成本和社会成本等内容构成在内的民主成本之高低受到多种因素的影响，其中民主规模是一个重要影响因素。由于经济成本是民主成本的一个重要组成部分，自然经济成本也会受到民主规模的影响。与之相似，作为民主政治基础工程的选举民主，其经济成本的高低不仅会受一个国家或地区自身的经济政治社会发展水平、选举民主制度安排情况、选举民主行为主体状况等多种因素的影响，而且也会受这个国家或这个地区自身的选举民主规模的影响。一个国家或地区选举民主经济成本状况也就是在这些多重因素的叠加影响下呈现出不同的高低状况。本文无意于对庞杂繁复的各类影响因素作一全面分析，而仅对其中之一——选举民主规模对选举民主经济成本高低的影响作一专门探讨。关于选举民主规模概念的内涵，国内外政治学界虽很少人对其作出过明确的界定(很多人认为没必要进行界定，因其是众所周知的知识)，但并不是没有人对其进行过关注和研究。实际上，在古今中外众多的政治学家或政治学者中，有不少人对民主规模或选举民主规模问题进行了关注和研究。从亚里士多德到卢梭、孟德斯鸠和密尔、再到达尔和科恩，众多的政治学家都对民主规模或选举民主规模问题给予了充分的关注和深刻的研究。①笔者认为亚里士多德的《政治学》、卢梭的《社会契约论》、孟德斯鸠的《论法的精神》、密尔的《代议制政府》和达尔等人的《规模与民主》，是研究民主规模的代表性之作。“小国寡民”“超大规模民族国家”等提法，实际上就是对民主规模或选举民主规模的描述。在现代民主理论学家中，达尔对民主规模的关注和研究最为具体详细。达尔认为，民主规模可通过人口、面积、密度以及其他等几个维度来衡量。［1］66-68，108基于此，他对规模与民主进行了全面深入的研究。科恩则指出:“我们之所以放弃直接民主，主要是因为社会规模太大，难以付诸实行。”［2］选举民主作为民主的一种具体实践形式，国内外政治学者关于民主规模的研究成果也完全可用来研究选举民主规模。因此，笔者在借鉴学界先贤成果的基础上，对选举民主规模作出一般性界定。所谓选举民主规模实际上是指选举民主在人口、地域、时间、职位等方面的体现。选举民主规模可以用大小、多少、长短等词来表述，可以借助一定工具来衡量和直观感知。选举民主规模的大小，不仅影响到选举民主的质量，而且也影响到选举民主经济成本的高低。也就是说，在不同国家或地区实施选举民主，其所涉及人口的多少、地域的大小、时间的长短、职数的多寡等因素，客观上会影响到该国或该地区选举民主经济成本的高低。本文拟对此作一具体分析。

一、人口规模的影响

从组织视角来看(即从一个国家或地区的选举民主主导者和组织者的视角来看)，人口的多少客观上会影响到选举民主经济成本的高低。一般来说，一个国家或地区的人口越多，其所付出的选举民主经济成本会越大，而一个国家或地区的人口越少，其所付出的选举民主经济成本会越小。在没有其他因素影响的理想状态下，二者之间具有正相关关系。对于这一点，经济学家布坎南、民主理论学家达尔和萨托利等人有着深入的研究。

选举民主作为一种集体行动，也是一种特殊的集体决策行为，只不过这种决策的对象是选人(选人型公共决策，而不是直接针对“事”的公共决策)。在选举民主这种特殊的集体性公共决策中，选民的数量规模都会极大地影响到选举民主的决策成本(内部成本)和外部风险(外部成本)①布坎南等人将社会集体行动中理性的个人所承担的成本理解为“决策成本”和“外部成本”之和，相应的函数也称作“决策成本函数”和“外部成本函数”。在本文中，“决策成本”这一概念除了在引用资料中仍用“决策成本”之外，在其他地方笔者一律称之为“内部成本”;而对于决策的“外部风险”这一概念除了在引用资料中仍用“外部风险”之外，在其他地方笔者一律称之为“外部成本”。［3］45-48，67-73。既然选举民主是一种特殊的公共决策行为，那么布坎南和萨托利的相关理论则有其解释力和可适性。经济学家布坎南和塔洛克认为，在公共决策的成本与规模函数关系式中，一项公共决策的成本包括内部成本和外部成本两个组成部分，一项公共决策存在内部成本函数和外部成本函数两个表达式。所谓决策的内部成本(即布坎南和塔洛克所称的“决策成本＜decision-making cost＞”)是指作为理性的个人“预期会作为他自己参与某项有组织的活动之结果而招致的成本”［3］44，而所谓外部成本(external cost)是指人类活动的预期成本之中，“由他人发起的、本人未直接加以控制的行动产生的结果”［3］44。内部成本和外部成本构成了公共决策的总成本。布坎南和塔洛克指出，参与决策人数的多少，对公共决策的内部成本与外部成本都有客观影响。［3］72一般来说，参与决策的人数越少，决策的内部成本越低，外部成本则越高;反之，参与决策的人数越多，决策的内部成本越高，外部成本则越低。民主理论学家萨托利的观点也说明了这一点。萨托利指出:“一切团体或集体决策都有内部成本，即决策者本身付出的成本，这一般称为决策成本。”［4］244萨托利认为，进行决策的团体要付出“成本”(无论决策内容是什么)。从直观上看，决策成本“关键的变量就是参与决策的人数。一个浅显的常识是，人数越多，决策成本越高。于是我们可以说，决策成本是决策团体规模的函数。”［4］245“决策者人数同决策成本成正比——它们一起增加。”［4］246也就是说，选举民主中选民数量的多寡会直接影响到选举民主经济成本的大小。如果用布氏和萨氏的“决策成本”理论来分析选举民主规模(人数规模)对选举民主经济成本的影响，我们可以得出基本的结论是:参与选举民主的人数越多，选举民主过程中的选人决策成本(内部成本)越高。当然，值得注意的是，尽管在选举民主实践中，参与选举的人数越多，选举民主的决策成本(内部成本)越高，但是选民数量的扩大，却可降低选举民主的外部风险(外部成本)，即“决策人数同外部风险成反比——决策团体增大，外部风险减少”［4］246。这也就是当今不少国家力主扩大直接选举的原因所在。达尔和塔夫特则认为，民主的规模也可以通过人口维度来衡量。②达尔和塔夫特所用的规模一词主要是用人口或与人口相关的指标来度量的。达尔和塔夫特认为，人口规模对体现公民效能的两大因素——参与成本和反对成本都有明显的影响。当一个代议制民主中的公民数量增加的时候，交流的时间、金钱或其他资源的成本等问题会增加。当公民人数的增长超出了一个委员会或村镇的规模时，公民与领导交流沟通的参与成本会增加;然而，反对成本却会下降。不仅如此，选举民主中的参与成本和组织成本还与参与人数成正比。也就是，参与的人数越多，所要付出的成本也就越高。选举民主是一项成本很高的政治制度，为了平等地参与选人决策，人们要花费时间、精力和钱财去收集信息、分析问题、决定取舍。因而，选举民主易于在小规模社会中操作，这一观点得到许多学者的赞同。［1］1-16

对于人口多寡会影响到选举民主经济成本的高低，国内一些学者也有间接或直接的论述。王沪宁认为超大社会不仅是人口问题，人口问题折射出了错综复杂的政治、行政、经济、文化、宗教等问题，为民主设定了政治条件、组织条件、心理条件和文化条件等方面的难度。［5］序言人口数量不仅是制约民主政治广度的一种因素，而且也是制约民主政治深度的一种因素。就我国而言，人口数量众多不仅制约我国人大制度的进一步发展和完善，而且也制约着我国其他民主制度的深度发展。［6］史卫民、刘智、袁达毅等研究国内人大选举和村(居)委会选举的学者，通过长期文献研究和实证调研，以直观数据统计的形式，说明了中国因人口多，付出的选举民主经济成本必然大的客观问题。［7-13］程竹汝认为:“以社会竞争和冲突为基础的选举体制，其社会代价与社会规模是成正比的。社会规模越大，这种体制运作的代价就越高。”［14］唐皇凤指出，影响中国民主政治发展(包括选举民主发展)所面临的现实基础及主要困境之一就是中国超大规模的人口总量和地域范围。［15］“人口规模越大时，往往选举的组织成本会提高，有可能对投票率产生负面影响。”［16］“即使在我国基层民主实践中选举成本也相当可观。”［17］因此，从考虑选举的社会成本的角度，投票人的规模又不宜过大。如果投票人的规模过大，不仅选举的组织成本巨大，也难以保障投票人的素质，从而也会降低选举质量。［16］总之，在一个民主因子薄弱的超大人口规模的中国社会，要有效实施选举民主将面临多重的障碍与困境，其中人财物力消耗不小是不容置疑的。

二、地域规模的影响

地域大小与民主政治密切相关。西方不少著名民主理论学家都对此问题进行了研究。古代的代表人物有柏拉图、亚里士多德，近代的代表人物有卢梭、孟德斯鸠、汉密尔顿、麦迪逊和密尔等，现代的代表人物有达尔、科恩等。在西方政治学先贤们的眼中，地域空间大小对民主政治有着重要的影响。地域空间的大小对于民主政治的影响性，不仅体现在民主政治的形式上，更体现在民主政治的内容上。选举民主作为一种具体的民主政治形式，不仅其本身的运转会受到地域大小的影响，而且其经济成本的高低也会受到地域大小的重要影响。［18］一般来说，一个国家或地区其地域越大，实施选举民主的经济成本则相对更高;反之，一个国家或地区其地域越小，在其他情况不变的前提下，实施选举民主的经济成本则相对更低。地域大小与选举民主经济成本高低成正相关关系。

西方国家人民和政治精英凭借高超的政治智慧，通过理性的代议民主制设计与实践，超越了古代小国(准确的说是小城邦)民主，从而使选举民主在近代以降获得了正当性和有效性。但是，地域规模因素对民主及选举民主发展产生的困境和负面问题并没有得以完全解决。正如有学者指出的那样，尽管“从地域面积来看，世界上最大的七个国家中(即俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚和印度)，现在都已经通过各种途径建立了稳固的民主政治制度，或者开启了艰难的民主化进程”［19］，然而，这些国家运转选举民主的高成本，却是引人注目的。影响中国民主政治发展(包括选举民主发展)所面临的现实基础及主要困境也包括中国超大规模的地域空间。中国在地理空间上的绝对规模和相对规模都很大，可谓是一个拥有巨型空间的巨型国家。在中国这样一个拥有巨型空间的大国推行选举民主，客观上存在极为复杂的诸多难题。

中国的全国性国土规模和地区性国土规模(一个省的行政区划面积可能就相当于西方一个或几个国家的领土面积)，可以说是实施选举民主经费预算时不得不考虑的一个现实条件。正是由于中国地域空间广阔的现实，使得在中国实施选举民主在客观上面临组织的复杂性和经济成本负荷的巨大性。1978年发展至今，中国的选举民主从地域广度上来说出现了显著的发展。从上世纪80年代广西宜山县的村委会选举的“新生”，到数年后中央主导下的试点和推广，村委会选举这一中国选举民主工程的引擎，带来了中国选举民主的外溢效应。农村村委会选举为同样作为基层群众自治组织的城市社区居委会选举提供了经验和范例，选举的操作规程被城市移植。从20世纪90年代末开始，经过20年发展的村两委会直选开始显现进一步外溢效应，即出现了乡镇长选举、乡镇党委选举等方面的改革。2003年前后，在一些大中城市(如深圳和北京)，出现了群发性的普通公民竞选基层人大代表的现象，为制度化民主发展增添了体制外的“奇观”。据相关统计资料显示，截至2011年3月底共有13个省区市的9 300多个乡镇完成党委换届，占全国乡镇总数的27%。从2011年起到2012年上半年，全国省市县乡四级党委自下而上集中进行换届。［20］当代中国选举民主在巨大的空间规模下，在不同类型和层级的选举中不断扩大。这种情况的出现，自然需要各级各类选举组织承担越来越多的经济成本。当代中国选举民主发展中，因选举地域规模扩大而使经济成本上升的情况，在史卫民、刘智、袁达毅等众多学者的研究成果［7-13］中也能找到具体数据。

三、时间规模的影响

在影响选举民主经济成本高低的规模类因素中，还有选举民主实施时间的长短和频率的高低的影响。一般来说，举行换届选举的时间越长、周期越短、频率越高，那么选举组织者付出的人财物力成本就会更高。反之，则会较低。这一基本论点，可以从理论和现实两个维度去求证。

一些民主理论学家在探讨时间长短对选民参选热情或冷漠的个体影响时，也间接指出了实施选举的时间长短、频率高低对选举民主经济成本的影响性。阿尔蒙德在分析导致美国选民不愿参与选举投票的原因时曾指出:“有限的投票时间和复杂烦琐的选民登记使许多美国人，特别是那些经济情况不佳的美国人失去了投票机会”。［21］而达尔认为，选民民主政治活动“要求愈高，时间耗费愈多，代价愈大，困难愈严重，参与者的数目就愈小”［22］。不仅从个体视角来看是这样，而且从选举民主组织者视角来看也是如此:选举的时间越长、周期越短、频率越高，参选者和组织者付出的选举经济成本就会更高。这种情况典型地体现在美国的选举政治中。在美国，四年一次总统换届选举(说是四年一次，实际上很多总统在任期内的第四年开始时就在考虑和筹划竞选连任了)、两年一次的国家或地方议会议员中期换届选举(说是两年一次，实际上很多议员在任满一年时就在考虑和筹划竞选连任了)中，候选人及其政党要花大量的时间来积极准备参与竞选。以美国的总统选举为例。美国的总统选举是世界上最复杂、也是耗费时间精力最大的选举。美国总统采取直接选举与间接选举相结合，但以间接选举为主导的“混合选举程序和方式”。这一“混合选举程序和方式”造成了美国总统选举是漫长而复杂的。总统大选要花费一年左右的时间:从现任总统任期届满前最后一年的1月份开始，持续到大选年第二年的1月初。美国总统大选年的具体时间流程是:1月～6月各州进行预选①美国总统的预选有一个漫长的时间过程，林达称其为“复杂的初选”。预选使竞选周期变得更长，迫使竞选人必须提前一年(甚至两年)做准备。这样引发的问题则不仅使总统选举的时间成本增加，而且使总统选举的经济成本增加。因为如此漫长的总统竞选之中的预选过程必须要靠雄厚的选举资金来支持，竞选资金的多寡和竞选人筹款能力的强弱，于是成为了赢得选举的关键因素之一。→7月～8月政党全国大会→9月～11月全国竞选(从大选年9月4日美国劳工节至投票日)→11月大选日(大选年11月份第一个星期一后的第一个星期二)→12月(12月第2个星期后的第1个星期一)选举人团投票、在大选年第二年的1月6日下午一点，国会两院召开众议院联席会议，正式宣布结果→大选年的第二年的1月20日正午，当选人在国会大厦台阶上宣誓就职。在美国时间漫长的各类选举中，不仅使候选人及其政党因时间长而要付出更大的人财物力成本，而且也造成选民因时间成本太高而呈现选举冷漠的递增趋势。有学者指出，在对美国公民不参加选举的原因之调查过程中发现，“太忙，没有合适时间”以20．9%的比例占据榜首，成为美国公民不参加投票的最重要原因。［23］而2011年12月盖洛普公司与《今日美国》对美国选民进行的问卷调查显示，70%的受访者表示“希望竞选早日结束”。在12个摇摆州，选民对大选的抵触情绪尤甚。［24］

尽管中国各级各类选举对于选举的时间流程安排不如美国那么具体明确，安排的时间不如美国那么漫长。但是，由于中国不同类型选举的时间安排不具同步性，也会使选举民主经济成本升高。这种情况最典型地体现在基层民主选举中。由于村委会组成人员的任期(3年/届)与人大代表的任期(5年/届)不同，结果乡镇和村(居)委会等的选举民主组织者和选民就会相应地付出更多一些人财物力成本。另外，就我国村委会和居委会换届选举的时间长短来看，一个村的村委会换届选举过程一般需两三个月的时间，而像深圳这种非常注重效率的城市中的居委会换届选举走完全部程序也要两个月以上。如此的时间长度(尽管不是特长)，对于日趋具有“经济人”个体理性的选民来说，参与选举则是不划算的事(对流动性选民来说更是如此)，因此参选冷漠经常发生。而选举组织者为了实现高参选率和一次成功率，就不得不花费更多的宣传动员成本、付出更多的误工补贴来组织选举。

四、职数规模的影响

一个国家或地区需要通过选举产生的职位人数的多寡，也在一定程度上影响着选举民主经济成本的高低。一般而言，适用通过选举产生的职位主要是指政治家(或政务官)的职位，即议(国)会和最高行政首长，而受政治家领导的文官和体现中立原则的法官及军官并不由选举产生。但是，由于在现代国家中，经选举而产生的职位在不断增加，因此日渐增多的选举职数也会在一定程度上影响到选举民主经济成本的高低。比如，在西方世界中，职位繁多的各级官员需要经过频繁的选举产生，自然付出的人财物力成本不少。这在美国最为典型。与美国等国家相比，我国需要经过选举而产生的职位也不少。既有国家政权机关公职人员的选举，也有基层自治组织组成人员的选举，还有党内民主选举。不同的职位选举，往往并不同步，其付出的人财物力成本往往也会不同。特别值得一提的是，中国全国人大代表人数近三千人，与其他国家中央层面的议员职位仅数百个相比，即使按国家人口总数来比，中国选举人大代表的职位数也应该是世界各国中最大的，这自然也需要我们的各级政府付出较大的人财物力成本。

五、结论

通过上面的分析，我们可以得出以下两方面结论。一方面，选举民主规模对选举民主经济成本的高低存在客观影响，这是推进和发展选举民主首先应当考量和应对的现实问题。也就是说，一个国家或地区在一定时期试图推进和发展选举民主，不仅要关注其质(绩效和深度)的实现度，而且要关注其量(范围和广度)的可受度。正如萨托利所言，“在所有的政治制度中，民主是最迫切要求头脑清醒的制度。”［4］序言作为民主核心要件和基础工程的选举民主，何尝不是最迫切需要头脑清醒的制度实践呢!实施选举民主既需要激情，更需要理性;不仅应关注其质量和绩效，而且更应关注其产生相应质量和绩效的规模与成本。在规模适度、成本合理和绩效提升的协同中来促进选举民主健康发展，应是一个国家推行选举民主政治必须坚持的基本原则。这一点也是当今中国渐进发展社会主义民主(显然也包括渐进发展社会主义选举民主)必须遵循的“政治公理”和“选举规律”。

另一方面，选举民主规模有着不同的构成维度(人口、地域、时间和职数等)，这些不同的构成维度既可独立性地对选举民主经济成本高低产生影响，也可叠加性地对选举民主经济成本高低产生影响。虽然不同构成维度对选举民主经济成本高低产生的独立性影响需要我们加以清醒的认识，但是更值得认真对待的恐怕还是不同构成维度对选举民主经济成本高低产生的叠加性。因为当今中外各国的现实选举民主实践中，选举民主经济成本出现普遍快速递增而绩效明显趋弱的困境，使得越来越多的人对选举民主的“正当性”和“持续性”产生了微词。选举民主真的是在当今走到了“末路”，应该消极地为协商民主和参与民主“让位”，还是应该积极地进行自我“改造”和自我“救治”呢?这既考验着各国政治家的政治头脑，也考验着各国政治学家的政治智慧。

“经营及维系民主所涉及的成本是昂贵的。虽然人们大致仍然愿意继续付出，但历史的发展似乎已经到了必须严肃检讨这些成本的时刻了。这样的检讨并不是要否定民主的价值，而是试图探究民主过程中的必须被审慎思考的不合理之处。”［25］本文探讨规模对选举民主经济成本的客观影响性，也是出于相同的初衷。虽然选举民主经济成本的高低客观上受到选举民主规模的影响，但是并不是说选举民主规模不可进行人为的“改造”和“干预”，并不是说不可通过这样的“改造”和“干预”来适度控制选举民主经济成本的过快增长，进而实现选举民主经济成本与选举民主绩效的最大可能性对称。选举民主是现代民主的基础性工程。既然是基础性政治工程，则既需要认真研究建设和发展其的必要性和重要性，更需要主动探究建设和发展其的现实性和可靠性。惟其如此，选举民主这一现代民主的基础性政治工程，才会更牢固更坚实，才能重新焕发出其相对于其他补充性民主实践形式(如协商民主和参与民主)的不可替代性和优越性。

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