长效实物补偿在安江水电站库区生产安置规划中的实践与思考

张贤酬

（湖南省水利水电勘测设计研究总院 长沙市 410007）

安江水电站工程位于湖南省怀化市洪江市境内，装机容量140 MW，于2010年10月开工建设，防护后项目农村搬迁安置人口77 人，生产安置人口5 482 人。原规划移民生产安置采取以开垦耕园地、果园品改、水产养殖等农业安置为主，结合少量二、三产业的方式进行安置。在库区生产安置实施过程中引入了长效实物补偿的方式对原规划方案进行了调整和优化。

1 库区原规划生产安置方案

安江水电站库区具有淹没影响集中，生产安置任务重，库区耕地资源紧张，后靠有土安置难度较大，库区移民故土难离思想重的特点。基于安江水电站库区淹没的特点，安江水电站移民安置初期依然本着以有土安置、农业安置为主的初衷，在生产安置中采用开垦耕地、开垦园地、果园品改、水面开发及二、三产业等五种方式。

2 生产安置实施过程中出现的问题

安江水电站工程自开工建设后，枢纽工程进展速度很快，但库区移民生产安置工作一直不能顺利开展，虽然安江水电站生产安置并没有采用大中型移民生产安置规划中使用较多的调地安置方式，务实地采取有针对性的以水田开发、桔园开发整理为主的农业安置方案，较为符合当地的行业发展规划和农民生产习惯，但在移民生产安置实施过程中，仍然发现存在很大的操作难题：

（1）土地开垦难度大、进度慢。新开耕园涉及到大量林地、荒草地的新增征收，新增征地需要做大量的调查与协调工作，征地工作的进展直接影响到土地开垦项目的进展。另一方面，由于库周农业生产水平较高，土地垦殖率较高，有较好开发条件的土地已基本开发完毕，后备剩余资源尽管数量基本可以满足安置需要，但大多分布较为偏远，开垦难度较大，要实现预期的收入水平，需要配套较多的交通、水利等基础设施和较大的投资。土地开垦项目总体来说难度大、进度慢。

（2）移民意愿同国家政策间存在分歧。国家相关移民政策明确规定，移民生产安置费用需根据生产开发项目施工进度逐步拨付，不能直接将土地补偿费发放至移民个人手中。但受其它行业有关工程影响，库区移民思想意识中普遍认为，生产开发就是将土地补偿资金发给移民个人自行开发，不愿意将土地补偿费用大量用于开垦难度较大、所需资金较多的水田、精养鱼塘等项目的开发，而希望将更多的资金直接发放给移民个人，移民意愿与国家政策间存在较大的分歧，原有生产安置方案难以实施。

3 长效实物补偿方案的提出与实践

3.1 长效实物补偿方式的提出

针对实施过程中出现的新问题，设计部门同地方政府、业主单位进行了协商、沟通。地方政府认为，根据库区实际情况，需要对原有移民生产安置方案进行适当调整，但如果完全按照移民要求采用一次性补偿方案，移民没有可持续发展的资源，不符合国家移民政策要求，也不利于库区的长治久安。而采用长效实物补偿方案，移民群众每年可得到稳定的粮食（或相当数量的资金）来源，移民劳动力人口还可以从土地束缚中解放出来，从事劳务输出或其它工作创收，方案稳妥可靠，大部分移民群众是可以接受的；业主单位虽然需每年增加实物补偿支出费用，运行成本增加，但土地补偿费支出可以减少，工程建设成本降低。

3.2 移民对于实物补偿方案的意见

库区共发放村民小组意见表111 份，同意意见105 份，占97.2%；发放民意调查表200 份，同意意见164 份，占97%，绝大部分移民同意对实行长效实物补偿方式进行安置。根据意愿调查成果，洪江市、洪江区政府认为，对建设征收的水田和可调整园地采用长效实物补偿是可行的。怀化市召集两市（区）、业主和设计单位进行调查研究后，认为安江水电站移民生产安置方案由原规划有土安置方案调整为长效实物补偿方案符合库区实际和广大移民意愿，有利于长期保障失地移民的基本生活和库区经济社会持续稳定发展。

3.3 长效实物补偿具体方案

经进一步调查研究，设计单位对安江水电站原有生产安置方式进行了调整，采取了以长效实物补偿为主的安置方式。长效实物补偿的对象是建设征收的水田和由水田临时改变种植结构的可调整园地，不因今后人口变化而改变补偿面积。实物补偿的标准为每年每亩补偿625 kg 稻谷。实物补偿的执行期从水库淹没土地所涉及村组移民搬迁之日的下一个月起，年限以电站使用年限为准。补偿基本原则为确定基数、组为单位、逐年补偿、长期不变。

3.4 长效实物补偿实施效果

长效实物补偿在安江水电站库区移民生产安置中取得了良好的实践效果。安江水电站自2013年4月正常蓄水位运行发电以来，库区总体情况稳定，移民生产安置效果良好，长效实物补偿取得了广泛的群众支持。安江水电站实现了移民安置1年启动，1年基本完成，工程提前蓄水发电的效果，被业内普遍认为是安置工作效果好、多方受益的典型案例。

4 对长效实物补偿方案的思考和建议

4.1 长效实物补偿产生的社会背景

任何一种生产安置方式的产生都必须具备广泛的群众基础并与一定的社会背景相适应。而长效实物补偿这种生产安置方式产生的时代背景是随着近年来我国农村的新发展、城市化的进程，我国农村实际情况发生了很大的变化。一方面，农村的新发展让农民对土地的依赖性大幅度降低，农民的人均纯收入比重中，大农业收入之和占总体纯收入的比重在不断下降。据国家统计局相关资料，我国农民人均纯收入大农业收入之和占总体人均纯收入的比重在1983年达到最高值68.27%，此后就一直下降。到2013年我国农民工资性收入首次超过家庭经营性收入，农民工资性收入对农民人均纯收入增幅的贡献率则达到59%之高。另一方面，虽然作为农业资源土地给农民带来的家庭经营收入日益下降，但由于近年来城市化过程中带来的土地溢价让土地的资产价值功能变得越来越突出，农民越来越重视土地的经营权，惜地心理越来越普遍，调剂耕地就变得越来越不现实。特别是随着我国农村土地确权工作的进行，农民土地承包经营权将得到物权法的有效保护，我国农村土地承包经营制度会发生重大变革，基于农村土地集体所有的调地安置实际操作空间将越来越窄、实施难度将越来越大。

4.2 长效实物补偿的优点及适用性

长效实物补偿作为一种创新的“非土” 安置方式，相对于传统的有土安置方式至少具备如下几大优点：

（1）有利于保护库区生态环境。以土安置就离不开土地，水电站水库淹没的耕地多为灌溉、土壤条件较好的耕地，深山峡谷中后备资源短缺，而在目前农村土地承包权下，从农民手中调出土地越来越难，库区生产安置就只能采取开垦林地、陡坡地、荒地来扩大移民安置环境容量。新开耕地意味着人为改变库区生态环境，意味着破坏原生植被、林木和增加水土流失，从而衍生新的库区次生环境问题。库区新开耕地的生产安置方式在实施时很容易衍生一系列的生态问题，从某种意义上来说，笔者认为新开耕地实施时很容易造成同国家“退耕还林”的大国策不协调的局面。众所周知，我国自1999年开始“退耕还林”生态建设工程取得了良好的生态效益和社会效益，笔者认为采取长效实物补偿则同“退耕还林”的宏观生态政策高度契合，有异曲同工之妙，可带来不亚于退耕还湿、退耕还林的生态环境效益。

（2）有利于解放农村剩余劳动力。一般来说，受水电站工程区地形和交通条件的限制，库区进行生产开发的难度较大，短期内较难见效，且市场、技术风险，伴随着较大的次生贫困风险。而采取调剂耕地安置即便有地可调，每家每户所得到的耕地资源也很少，耕地质量也得不到保证，调剂所得的少量土地于移民而言也很容易成为“食之无味，弃之可惜”的鸡肋。如采用实物补偿方案，移民每年可获得一定的粮食补偿，耕地虽被淹没或占用，但粮食问题得到了解决，且移民劳动力可放手开发当地其他资源或外出务工、经商。这既顺应了大多数年轻移民的愿望，解放了农村剩余劳动力，也符合我国城镇化发展的时代潮流。

（3）有利于简化安置工作、加快安置实施进度。实践证明，采取诸如新开耕地、新开果园、果园品改等农业生产开发项目，项目建设程序多，工程量较大，建设周期较长，项目风险大。而采取长效实物补偿简化了移民安置工作，有利于加快移民生产安置整体进度，从而实现移民工作与工程建设同步。

（4）有利于库区的稳定和长治久安。基于传统的以农为本、以土为本的移民生产安置方式存在的自身问题以及移民意愿同国家政策的分歧，农村移民生产安置规划很容易造成实施同规划脱轨，现实同理论脱节，使得本应客观务实的生产安置方案务虚化。很多水电站库区在生产安置规划时采取的诸如调剂耕地、高效农业项目开发都只能停留在审定的规划报告中，实施过程中出于实施难度和移民要求，又不得不改变原有的规划方案，将生产安置费一次性发放到移民个人。一些库区就发生过部分移民将这一次性生产安置费用完之后，又以补偿标准低、生产安置费不足为由上访闹事的事件，这给库区的稳定和长治久安造成了较大的安全隐患。长效实物补偿实行逐年补偿、长期不变的方式，既充分保证了移民的利益，也有利于库区的稳定和长治久安。

笔者认为，长效实物补偿本身具备较为广泛的适用性,特别对于土地资源紧张、“人地矛盾”问题突出、不利于农业开发项目发展的地区具有良好的安置效果；而对于少数民族多，民族区域性强，移民不愿意进行外迁的地区，使用长效实物补偿可以减少动迁，对民族文化和民族特色也可以起到良好的保护。从资金层面上考虑，长效实物补偿方式特别适合在社会效益明显，政府进行投资兜底的公益性项目；对于建设项目财务效益好、建设单位前期资金压力大的投资项目，长效实物补偿方式也具备突出的优势。

4.3 长效实物补偿亟待研究解决的一些问题

（1）期待更高层面政策法规的进一步完善。受我国二元社会结构和传统观点的影响，过去我国移民政策长期强调“以土为本”、“有土安置”。如水利部2010 颁发的《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》 强调农村移民安置应坚持有土大农业安置为主； 国务院在2006年颁布的471 号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中依然强调：“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则”、“农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料”。不可否认，这一些强调以土为本的移民政策在过去一定时期内发挥了保护农民土地权益的价值。但随着时代的变迁，这一些强调正变得越来越与时代特色和移民群众的真实利益诉求不协调。近年来，基于长效实物补偿在移民生产安置实施中取得的良好实践效果，国家有关部门开始注意到长效实物补偿的价值，国家发改委在以“发改能源[2012]293 号文”正式下发《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》的文中，提到在坚持实行农业生产安置基础上，因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等 “少土”、“无土”安置措施，这就是对长效实物补偿方案的一种肯定。近年来湖南、云南等地方政府都在地方移民政策文件中开始认可长效实物补偿方式。如云南省以长效实物补偿方式为基础总结出名为“16118移民补偿安置方式”的功经验进行推广；湖南省2014年发布的 《湖南省大中型水库移民安置工作管理办法》中则提到：“土地资源匮乏、调整或开发农业资源难度大的地区，在充分征求移民意见的前提下，可采取长效实物补偿生产安置方式”。但总体来说，长效实物补偿目前依然处于一种地方政府与行业内部认可，但是更高层面的政策法规依据不充分的尴尬局面。因此，要想使长效实物补偿发挥更大的社会价值，需要更高层面的政策法规的进一步完善。

（2）长效实物补偿方案需进一步规范。长效实物补偿方案虽然是值得肯定和推广的一种生产安置方式，但笔者同时认为，目前长效实物补偿至少需要在以下三个方面做更多的探讨和研究： 一是实物补偿的补偿对象是否可以扩大，目前绝大多数采取实物补偿的项目都是以耕地作为补偿对象，是否可以将林地、园地甚至其他草地等一并纳入补偿对象值得思考；二是实物补偿标准的计算上需要更加规范，就湖南实施的补偿标准来说，耕地实物标准从稻谷500 kg/亩到625 kg/亩高低不一，其计算依据既有以耕地净产值（亩产值扣除物化成本）为依据的，也有参照同类项目为依据的，还有根据实际情况进行折中平衡的，笔者认为进一步规范计算标准是必要的；其三是实物补偿年限问题，由于目前我国大部分农村村组第二轮土地承包是1995～1999年开展的，承包期为30年，大多地方还在二轮承包期间。第三轮承包应该是在二轮承包到期后进行，届时中央政策和相关法律都可能有新的精神。而目前补偿年限多采取补偿到工程使用寿命结束为止，到时是否会存在实物补偿年限需同中央新的土地政策协调一致的问题也值得深思。

5 结 语

安江水电站库区生产安置方案调整表明，随着近年来社会的发展与变迁，中国的农村实际情况、农民利益诉求及意愿都发生了很大的变化。在这样一种新形势下移民生产安置规划需要与时俱进、有所创新。而长效实物补偿作为一种具有代表意义的“少土”、“无土”生产安置方式，对打破传统的“以土为本”的农业生产安置取得了十分成功的尝试，近几年在湖南、云南、贵州等地一些水库移民安置中取得了良好的实践效果，在某些地区甚至正成为库区移民安置的新常态，希望这一现象能引起政府决策层和改革者的关注。