贵州民族村寨旅游扶贫链接机制完善研究

2015-03-21辛纪元曹务坤勾清芸

贵州民族研究 2015年8期

辛纪元曹务坤勾清芸

（1.贵州师范大学团委，贵州·贵阳 550001；2.贵州财经大学法学院，贵州·贵阳 550025）

一、贵州民族村寨旅游扶贫链接现行机制

（一）贵州省民委整合了民族村寨旅游扶贫的基础性建设资源

贵州省民委主动联合和协调贵州省财政厅、贵州省住建厅、贵州省文化厅、贵州省旅游局等部门，整合有关民族特色村寨保护和发展方面的资源到民族特色村寨的保护与发展中。归纳起来，各地普遍整合了三个方面的资源：一是相关政策资源的整合。争取国家有关民族、旅游、住建、新农村建设等政策的倾斜和支持。二是多个部门资源的整合。按照“权责利对等”的原则，普遍做到旅游、文化、安居房建设等项目做在一块、设施建在一处、活动连在一起。与此同时，组织群众积极参与，投工投劳，为项目建设实施提供坚实保障。三是民族工作部门力量的整合。借助民族工作部门的独特优势和工作条件，通过“三带”促创建，取得了明显成效。首先是以点带面。在特色村寨建设中，选择有较高思想觉悟、有影响力的能人和各项目建设领头人，参与特色村寨建设。其次是以城带乡。争取省、市、县等有关部门与村寨开展结对帮扶，有力地促进了特色村寨的建设。第三是以商带建。以在建项目带动村寨创建，积极探索“以商养建、以建促商”的良性循环机制，实现了经营与服务的良性循环。

在实施农村危房改造、地震安居工程、移民搬迁、扶贫安居、异地搬迁、整乡整村推进、一事一议等新农村建设项目时，结合美丽宜居村庄示范，开展全省世居少数民族地域的特色民居设计方案征集工作。合理预测未来5年以上村内合法新增宅基地需求，并规划用地布局，建立村庄公共产品供给、维护和财富聚集的新机制，探索村庄建设资金筹措新模式，积极鼓励社会资本投入村庄建设。建立和完善贵州省民委、贵州省住房城乡建设厅、贵州省旅游局牵头，贵州省发展改革委、贵州省财政厅、贵州省交通运输厅、贵州省农业厅、贵州省水利厅、贵州省林业厅、贵州省环境保护厅、贵州省扶贫办等部门组成的民族特色旅游村寨建设联席会议制度。建立《贵州省民族特色旅游村寨保护目录》编制实施《贵州省民族特色旅游村寨建设规划（2013-2015年）》。优先实施获得特色旅游村、国家级或省级传统村落称号或“国家美丽宜居村庄”称号的村寨。通过考核验收的由省人民政府命名为“国家民委定点扶持贵州省民族特色旅游村”，在主流媒体上公示宣传。

（二）贵州省旅游局整合了有关民族村寨旅游扶贫的专项资源

按照“旅游发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，整合“集中连片特困地区区域发展与扶贫攻资源和产业扶贫资源、整村推进资源、易地扶贫搬迁资源等扶贫资源，探索利用贫困地区丰富的自然资源、历史文化资源和多民族的人文资源优势，加快区域经济发展，迅速提高贫困群众生活水平，实现跨越式、可持续发展的新途径，推进集中连片特殊困难地区加快扶贫攻坚进程，力争3-5年内，全省建成在全国有示范带动作用的数个“旅游扶贫试验区”。认真贯彻落实贵州省委、贵州省政府“美丽乡村”建设相关工作要求，加快民族特色旅游村寨建设工作的意见，多方联动，加强引导，进一步加大旅游与城乡统筹发展的工作力度，积极与省农委、省民委、省农业厅、省“农民工”办等相关部门协调配合，积极开展了乡村旅游检查验收、工作调研和相关材料上报工作，加快推进贵州“美丽乡村”建设。

（三）贵州省扶贫办整合了民族村寨旅游扶贫资源

贵州省扶贫办、省委政策研究室、省旅游局等部门联合制定《大力实施乡村旅游扶贫倍增计划的意见》，贵州省扶贫办制定了《关于开展全省乡村旅游扶贫重点县和示范点创建活动的意见》（黔扶办[2012]72号）。为把其意见落到实处，为充分发挥乡村旅游在扶贫工作中的重要作用，一方面，积极打造一批在省内外具有较大影响力的乡村旅游扶贫示范区和特色鲜明的乡村旅游扶贫示范点（村），贵州省扶贫办决定开展第二批全省乡村旅游扶贫重点县和示范点创建活动；另一方面，确定了雷山县、镇远县、赤水市、平坝县天龙镇天龙屯堡、黄果树风景名胜区乡村旅游扶贫示范点、大方县油杉河风景区等。

（四）贵州大力推行民族村寨社区参与旅游扶贫开发模式

民族村寨社区参与旅游扶贫开发模式是“以公平为主，兼顾效率”的法律价值重要体现，是通过旅游产业方式实现“真扶贫”和“扶真贫”的重要手段。正因为如此，所以贵州大力推行民族村寨社区参与扶贫开发模式。本课题组深入贵州省各地田野调查发现：或多或少的民族村寨居民以不同方式参与民族村寨旅游扶贫开发，尤其省扶贫办推出的20个乡村旅游扶贫点中的一些民族村寨旅游扶贫开发点非常注重民族村寨居民参与旅游活动。

二、贵州民族村寨旅游扶贫链接机制的缺陷

（一）扶贫部门在民族村寨旅游扶贫战略中的地位并未凸显

一方面，发展民族村寨旅游是民族村寨扶贫的手段，民族村寨扶贫是民族村寨旅游开发的目的，扶贫部门是推动民族村寨旅游扶贫的重要部门；另一方面，当前所推行的民族村寨旅游扶贫主要是旅游精准扶贫，因此，扶贫部门应该在民族村寨旅游扶贫战略中占有至关重要的地位。然而，实际上，扶贫部门在民族村寨旅游扶贫战略中的地位并未凸显。究其原因，现行民族村寨旅游扶贫政策的制约是主因。例如，按照精准扶贫的要求，首先必须要有民族村寨旅游扶贫项目，然后对民族村寨旅游扶贫对象建档，最后下拨民族村寨旅游扶贫资金。由于没有法规和政策明确规定民族村寨旅游扶贫项目，所以省扶贫办项目规划处并没有设立民族村寨旅游项目，自然而然，扶贫部门不可能拨付民族村寨旅游扶贫的专项资金。

（二）民族村寨旅游扶贫资源的链接点还需嫁接

有些民族村寨旅游扶贫资源的链接点还未嫁接，其主要表现三个方面：其一，扶贫部门并没有与民委和旅游部门形成“三驾马车”。按理说，扶贫部门在民族村寨旅游扶贫中应该扮演重要角色，然而，从现有的有关民族村寨扶贫地方法规和政策的规定看，扶贫部门在民族村寨旅游扶贫中的地位突显不够。在田野调查得知，有关民族村寨旅游扶贫部门的负责人都认为，扶贫部门应该投入专项资金到民族村寨旅游扶贫中，尤其是在民族村寨旅游精准扶贫中发挥中流砥柱的作用，扶贫办、民委和旅游局三个部门应该通力合作，形成民族村寨旅游扶贫的“铁三角”。其二，没有构建民族村寨旅游扶贫专门协调机构。为了保护和建设特色民族村寨，虽说贵州省民委主动联合协调贵州省财政、住建、文化、旅游等部门，以规划为平台，按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、各司其责、各记其功、形成合力”的方式，但是这种方式具有临时性的缺陷，也不是民族村寨旅游扶贫专门协调机构。由于民族村寨旅游扶贫是一个系统工程，它具有复杂性、长期性和综合性等特质，所以很有必要构建民族村寨旅游扶贫专门协调机构。其三，没有制定民族村寨旅游扶贫协调操作办法。民族村寨旅游扶贫所涉及的面广，所牵涉的部门多，程序也复杂，为了整合各不同部门投入民族村寨旅游扶贫的资源，为了调动各部门的积极性，明确各部门的权责利，很有必要制定民族村寨旅游扶贫协调操作办法。

（三）民族村寨社区参与旅游扶贫开发存在融资制度瓶颈

根据一些学者的研究，“民族村寨社区参与旅游扶贫开发存在诸多财产制度瓶颈，如民族村寨社区参与旅游扶贫开发的农村土地法律制度瓶颈、林权制度瓶颈。”[1]笔者认为，在民族村寨社区参与旅游扶贫开发中，除了农村土地制度瓶颈和林权制度瓶颈之外，也存在融资制度瓶颈和财产评估制度瓶颈。由于民族村寨农村土地产权证券化的障碍，由于农村金融信贷信任基础的转化，即信贷信任由“人的信用为主”转化为“财产信用为主”，由于乡镇银行的贷款利率高，所以导致了民族村寨社区参与旅游扶贫开发中融资难。

三、贵州民族村寨旅游扶贫链接机制的完善

（一）突出扶贫部门在民族村寨旅游扶贫战略中的地位

虽然现行有关民族村寨旅游扶贫法规和政策明确了扶贫部门在民族村寨旅游扶贫战略中的地位，但是并没有突出扶贫在民族村寨旅游扶贫战略中的中心地位。一方面，旅游产业扶贫是民族村寨扶贫开发的重要形式，民族村寨旅游扶贫是扶贫民族村寨的一种方式；另一方面，扶贫部门是促使民族村寨脱贫致富的重要部门；另外，民族村寨文化产业扶贫、民族村寨农业扶贫、民族村寨传统手工业扶贫等产业扶贫是民族村寨旅游扶贫的基础，而扶贫部门在民族村寨产业扶贫中扮演了重要角色，因此，应该突出扶贫部门在民族村寨旅游扶贫战略中的地位。

1.突出扶贫部门在民族村寨大旅游扶贫战略中的中心地位

基于以下几个方面的理由，应该突出扶贫部门在民族村寨大旅游扶贫战略中的中心地位：其一，民族村寨的扶贫开发项目，尤其是民族村寨的产业扶贫开发是民族村寨大旅游扶贫的基础。其二，民族村寨大旅游扶贫的价值目标是“效率为主，兼顾公平”。[2]其三，民宗部门和旅游部门是民族村寨大旅游扶贫战略中的核心部门，也已经在民族村寨大旅游扶贫中扮演了核心角色。

为了突出扶贫部门在民族村寨大旅游扶贫战略中的中心地位之合法性，可以通过制定规章加以确定扶贫部门在民族村寨大旅游扶贫战略中的责权和义务，授权扶贫部门根据民族村寨大旅游扶贫的实际情况确立民族村寨旅游扶贫项目。

2.突出扶贫部门在民族村寨旅游精准扶贫战略中的核心地位

基于以下几个方面的理由，应该突出扶贫部门在民族村寨旅游精准扶贫战略中的核心地位：其一，民族村寨旅游精准扶贫既是民族村寨产业扶贫的内容，又是民族村寨产业扶贫的高级阶段。其二，民族村寨旅游精准扶贫的价值目标是“公平为主，兼顾效率”。其三，民族村寨旅游精准扶贫开发模式是“政府主导，民族村寨社区参与模式”。

同样，为了突出扶贫部门在民族村寨旅游精准扶贫战略中的核心地位之合法性，可以通过制定规章加以确定扶贫部门在民族村寨旅游精准扶贫战略中的责权和义务，授权扶贫部门确立民族村寨旅游精准扶贫项目。

（二）完善“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动制度

1.完善“民宗部门、扶贫部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构

一方面，不管是在民族村寨大旅游扶贫战略中，还是在民族村寨旅游精准扶贫战略中，民宗部门、扶贫部门和旅游部门都是处于中心地位或核心地位；另一方面，民族村寨旅游扶贫是一个系统工程，民族村寨旅游扶贫的顺利推进需要财政、住建、农业、交通等诸多部门的协助和配合，因此，创立“民宗部门、扶贫部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构很有必要。

以“民宗部门、扶贫部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构的职能为负责制定民族村寨旅游扶贫制度起草工作、民族村寨旅游项目的规划、立项、民族村寨旅游扶贫项目的实施等。在民族村寨大旅游扶贫中和民族村寨旅游精准扶贫中分别规定民宗部门、扶贫部门和旅游部门等各部门的职权、义务。

2.完善“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫项目实施制度

以“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫项目实施制度主要包括以下主要内容和程序:第一，由民宗部门会同旅游部门、扶贫部门及相关部门确定特色民族村寨。第二，由扶贫部门会同民宗部门、旅游部门及其他相关部门识别旅游扶贫民族村寨。第三，由旅游部门会同民宗部门、扶贫部门及相关部门规划民族村寨旅游扶贫开发项目。第四，由民宗部门会同扶贫部门、旅游部门及相关部门民族村寨的整合安居工作、易地搬迁、农村劳动力转移培训、互助资金、到户贷款贴息、整村推进等相应项目集中投入旅游扶贫中，使之尽快提高旅游扶贫综合能力。

3.完善“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动考核制度

完善“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动考核制度包括以下主要内容和程序:第一，由省政府制定“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动考核办法。第二，由政府年度考核小组在机关年度考核中对其考核。第三，由政府委托第三方实地考核评估参与民族村寨旅游扶贫的部门。

4.完善“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动监管制度

完善“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动监管制度包括以下主要内容和程序：第一，由贵州省政府制定“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动监管办法。第二，由贵州省财政、省审计和监察部门监管参与民族村寨旅游扶贫的省直部门。第三，由“贵州省扶贫办、贵州省民委和贵州省旅游局”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构监管各州、市的“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构。第四，由“州市扶贫办、省民委和省旅游局”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构监管各县（区）的“扶贫部门、民宗部门和旅游部门”为轴心的民族村寨旅游扶贫联动机构。