民族自治地方乡村旅游发展中的参与机制研究——景宁畲族自治县利益主体的协同

郭献进 叶小青

（丽水学院，浙江·丽水323000）

利用当地特色文化和生态资源发展旅游，已 经成为许多民族自治地方选择的发展路径。然而，如果在发展过程中处理不好各主体之间的利益关系，很可能会影响到当地群众对旅游项目的支持。严重的时候所导致的项目失败，最终会损害民族自治地方的内生式的发展。在浙江省景宁畲族自治县，当地抓住省委高度重视民族自治地方经济社会发展并给予专项政策扶持的重大机遇，坚持内生和外源发展双轮驱动，统筹内部发展资源和外部政策资源，把外部推力转换成了发展动力。为了利用自身优越的生态养生资源和畲族文化特色资源，发展民族旅游经济，当地政府开发和创建了AAAA级景区——大均畲乡之窗，以培育新的经济增长点，提升民族地区经济的自主发展能力。这个项目本来的意图是，帮助民族乡村和少数民族群众致富，推进民族自治地方经济社会进步。结果，各方在利益博弈中的阻隔，造成项目不但没能达到造福一方百姓、提升自主发展能力的目的，而且持续亏损，陷入政府不满意、企业不满意、社区和村民不满意的困境，处于难以为继、欲罢不能的尴尬局面，演绎了一条有意援助和无意偏离之路。

一、大均乡的旅游发展

大均畲乡之窗主体景区位于景宁县城郊大均乡大均村。大均村是一个景村合一的村庄，森林覆盖率达91%。该村拥有千年古樟、均潭印月、洋滩雪浪、古廊桥、坟树围青等自然景观，其中大均漂流为四级旅游资源。村中还有明嘉靖年间修建的“观音大士阁”，清代建筑“浮伞祠”、特色故居、古街等文物古迹。民俗“祭祖古舞”、山村花鼓戏、长年歌等活动独具特色。此外，该村还有无公害山珍野味小吃、畲家喜宴和乌饭等畲族美食。这些共同构筑了畲乡特有的生态文化旅游景观体系。

为了促进当地畲乡的经济发展，景宁县委、县政府举全县之力创建中国畲乡之窗为AAAA景区。2009年，景宁全面启动了总投资8000多万元的中国畲乡之窗景区以及云中大漈景区创建AAAA级旅游景区工作，而景宁地方财政当年收入仅1.62亿元。地方政府实施软硬件建设，以达到提高景宁旅游业的品质和服务水平，扩大畲乡旅游在国内外的影响力。当地仅用了3个多月就完成中国畲乡之窗一期景区山门、接待中心、演艺中心、广场、停车场、游步道等19个项目的建设。

基于进一步提升景区畲族风情旅游品牌及运营管理工作的考虑，2010年，县政府常务会议研究决定，将景区对外承包，采取政府主导、企业经营的管理模式。2010年6月，浙江某旅游投资公司承包经营该景区。但浙江某旅游投资公司自经营该景区始一直处于亏损状况，据统计，2010年7月至2013年6月，景区共接待游客61万人次，经营总收入658.93万元，亏损218万元；由于连续亏损致使没能履行合同协议，拖欠县旅游开发公司3年承包款100来万元；景区一些硬件设施破损严重，被红牌警告。畲乡之窗景区的经营现状与创建国家AAAA级旅游景区以推动景宁县旅游产业大发展和经济发展的初衷却事与愿违，存在一些亟待解决的问题。

二、有意援助与无意偏离

（一）社企冲突

大均畲族之窗旅游项目在开发建设和运营管理上，一开始就没有理顺社区参与机制及相关利益协调机制，导致经营企业与村民的关系不和谐。通过对大均畲族之窗社区居民、企业经营者和管理部门进行问卷调查和访谈显示：当地社区居民参与到旅游业中的主要形式是自办农家乐、民宿及作为景区的务工人员参与到旅游经营。在被调查社区居民中，66%没有参与旅游经营活动。参与的社区居民有21%开办了农家乐、民宿，8%通过出售农副产品得到部分收益，还有少数正在改造房屋准备经营民宿，及受雇旅游公司当漂流排工。门票和演艺收入全部归承包经营企业收入，为承包经营企业收入的主要来源。景区所涉的5个村庄由旅游部门给予一次性共1.5万元的补贴，但是没有分到社区居民手中。

由于景区和社区在空间上基本重合，村景合一，企业要收门票，但是社区居民的农家乐，民宿，小卖部等收入因收取门票而影响客流量，这个矛盾一到节假日尤为突出，经常出现经营农家乐的社区居民私下带客避票到农家乐吃饭的问题。而企业不让社区居民私下揽客，认为这样会减少企业的门票收入，损害了企业的利益，势必冲垮企业的商业底线，造成一发而不可收的局面，导致企业利益严重受损，因此，经营企业与社区居民对立情绪严重，经常发生“景民”冲突，有时甚至出现微暴力解决问题的情况。企业认为经营景区收取门票是天经地义的事，维护景区需要投入，而村民们擅自揽客逃票将损害企业的利益，造成企业入不敷出，难以为继。社区居民则认为，这些游客就是来景区休闲吃饭的，并没有看景区的演艺表演，要额外为门票埋单不合理，且承包以前就是如此；如果要顾客额外购买门票，人均消费成本就高了，来景区休闲吃饭的客源就少很多，他们的生意就不好做，收入自然就少。社区居民期望最好是井水不犯河水，互不干涉。政府主管部门认为，由于企业不盈利且拖欠承包款，还要支付旅游营销、村委会补偿等费用，不时也要解决“景民”冲突，并接受人大、媒体问政，这些景区资源的浪费和行政成本及风险的增加，着实让他们不堪重负。

（二）经营不善

由于浙江某旅游投资公司资金的不到位带来三个方面的主要问题：一是景区文化内涵提升乏力。根据承包合同，对演绎投入经费不足，在承包经营期开始一年内不能形成一台畲族风情戏，并做不到旅游旺季，每周固定演出两场，节假日每天不少于一场，县旅游开发公司有权终止协议。截止目前，该公司只投资90万元，推出畲乡三月三盘歌会、畲乡洗井泼水狂欢节、畲山火神节、篝火晚会等小型体验性演绎项目，一台畲族风情戏没有形成。县旅游开发公司在营销时是将景宁民族旅游作为填补华东地区民族旅游空白、唯一性去定位的，但由于景区的主打产品一台畲族风情戏没能推出来，加上该景区内涵不深、产品零碎、内容单薄，游客来了之后并没有感受到浓郁的民族风情，景区文化内涵与游客的期望值有差距，与“中国畲乡之窗”所应呈现的价值有差距。二是景区基础设施建设滞后。浙江某旅游投资公司自承包景区以来，共投资193.7万元进行景区基础设施修建与完善。其中，投资110.6万元开办了畲家大菜农家乐；投资72.3万元开设茶艺馆，作为婚嫁表演场所；投资10.8万元进行景区环境净化及景区基础设施维修。此外，2011年县政府将景区内旅游度假山庄用地优惠出让给该公司建设，并列入2012年县重点旅游项目，作为景区提升的配套项目。该项目建筑总面积为2593.53平方米，计划投资1000万元，但终因该公司资金周转困难，至今未开工建设。三是景区宣传促销力度不大，吸引游客有限。景区宣传促销投入严重不足，宣传方式单一，忽视景区与旅行代理商、景区之间的联合促销，促销效果不好，经营效益不佳，导致该景区陷入投入与产出恶性循环的陷阱。

（三）监管不力

作为景区经营权转让者的地方政府，如何对转让后景区的开发、保护实施监督与管理，促进当地经济、社会与环境的良性循环，推动旅游业可持续发展，是值得理性思考的一个大问题。对大均畲乡之窗AAAA级旅游景区，政府管理规制方式有待进一步完善。景区经营权转让后，景区管理机构受限于企业，景区管理机构没有真正健全职能和配齐人员，导致“以企代政”，政府管理能力弱化，经营企业成为景区的实际管理者，政府部门及其管理机构难以对经营企业的经营行为进行有效监督、管理。企业用“以旅游养旅游”理念经营景区，以实现自身利益的最大化，未能按协议规定对资源开发与保护进行投入，因此，景区不但未能形成品牌效应，而且成为让政府头疼的一个问题，直接影响到景区的健康发展。

三、参与式发展理念

参与式发展一直以来都是发展实践领域的核心技术，它主要通过创造机会让普通民众参与发展实践，实现对他们的赋权，最终提高其自我发展能力。国际发展领域面临的一个主要挑战就是如何确定适合当地的发展目标和结果。近些年，改善目标群体的生活质量成为许多发展机构的主要目标，但是如何最好地界定和实施这个目标尚没有共识。有人通过对中国一个乡村城镇的研究发现，在乡村经济发展差异较大的国家，不同的职业群体对生活质量的理解完全不同，因此当地群众的广泛参与对地方发展异常重要。虽然在精英主导的政治环境中普通民众参与的可行路径需要研究和探讨，但参与式发展对于提高地方所有权起了至关重要的作用。作为对参与式发展的批判性技术进步，参与式乡村评估（Participatory Rural Appraisal）创造机会将发展从后殖民国家的政治和政治制度中分离出来，这种后殖民地政治理想的有助于构建一个新秩序。在发展实践中，一些棘手的问题往往通过当地参与会获得解决的契机。例如在加纳的库玛西周边的城乡结合部，大量外来人口涌入，造成许多耕地转化为宅基地，加上资源的过度开采所带来的水质量下降，都成为当地发展的难题。地方政府认识到，只有鼓励当地的参与，才能实现了地方层面环境管理的可持续。因此，对当地的了解有助于改善社区的发展面貌，实现具有广泛包容性的发展。有人通过对美国宾夕法尼亚州的锡林斯格罗夫、森伯里、丹维尔三个乡村社区的研究发现，公共参与有助于创造地方为基础的发展经验。

许多人认为人们参与式发展就一定会提高对边缘化群体的赋权，其实它也有很多缺点。对参与式理论连贯性和它沦为惯常化实践的批评很大程度上是因为参与式概念内在的歧义造成的，主要是目的与手段的歧义造成的。参与必须是手段，因为任何发展项目必须创造一些成果，因此参与被视为实现这些结果的手段。然而，它也必须被当做目的，这样赋权才能被当作一个必然的成果。仅仅强调作为手段的参与，当然会牺牲作为目的的参与。因此对参与对象的赋权，让其具有自我发展能力才是参与式发展的关键。

当然，参与式发展也不是包治百病的干预技术。如果不注重制度和文化因素的作用，也可能导致发展干预的失败。例如在巴基斯坦的俾路支省，虽然政府积极赋予当地妇女经济、社会发展权利，希望推动纳西拉巴德地区的减贫工作，但由于制度和文化的原因，导致受益人在参与经济活动和收入增长方面处于矛盾的境地。同时，政府在参与式发展中的作用不容忽视。在拉丁美洲，地方参与发展项目已经成为许多措施的标准话语，政府主动参与地方基础设施扩建、资本动员和减贫。出人意料的是，国家机构对参与话语的使用却没能激发地方参与发展的热情。有人通过对墨西哥的瓦图尔科的调查发现，由于国家的干预不当，当地的旅游发展项目并没有让当地社区受益很多。其他研究也表明，政府的参与反倒使一些参与式发展项目受到干扰，无法达到预期效果。

在乡村旅游开发中有多种模式可以选择，但注重社区和居民参与的开发模式是最佳选择。引入参与式发展理念经营乡村旅游，是民族乡村社区及其居民参与旅游开发的重要形式。它能从根本上增加民族乡村居民的收入，增加农村就业机会，有利于农村产业结构的调整；通过乡村旅游的开发建设，能够加速乡村非农化进程，增强农民环保意识，促进乡村城镇化的发展；通过对社区和居民的教育、培训和管理，增强居民的旅游服务意识，树立市场营销理念，提高服务水平，保证参与式民族乡村旅游沿着可持续的道路发展，最终实现乡村经济社会发展的目标。

四、发展偏离归因

（一）社区利益的忽视

从旅游开发和经营的角度来看，地方政府、外来企业和当地社区在这些利益相关者中间处于关键地位。这三者在旅游发展过程中的地位、作用和职能各不相同，但是由于当前民族乡村旅游经营管理机制并不完善，使这些主体在参与旅游开发过程中的角色发生错位，相互之间矛盾重重。只有通过寻找各利益主体间共同的目标，建立利益协调机制，处理好三者之间的关系，才能使民族乡村旅游得到可持续发展。中国畲乡之窗景区在经营管理中存在的一些问题，主要是地方政府、外来企业和当地社区及其居民没有形成利益共同主体，没有形成有效的利益共享机制，致使社区居民参与不足。实践证明，社区及其居民的参与是必要，社区及其居民参与的缺失，将导致民族乡村旅游发展难以为继。政府部门、相关企业、社区及其居民、旅游者等都是旅游发展的利益关涉方，在发展民族乡村旅游过程中，只有处理好利益关涉方之间的关系，才能使民族乡村旅游得到可持续发展。

从国际视角看，乡村旅游的社区参与经历了缺失到参与，从作为前期规划的一个要素到作为乡村旅游可持续性发展的一个重要保障要素的发展历程。社区参与是旅游可持续发展的重要内容，它要求旅游规划、开发和管理过程中，充分考虑社区居民的意见和需要，并将其当作旅游开发主体和参与主体。社区居民即是目的地环境生态、文化生态的维护者，也是旅游发展影响的长期承受者，完全有权利主动参与到社区的旅游发展事业中来。当地居民是目的地社区的真正主人，他们比外来人更了解自己的社区，更热爱自己的社区。如果将当地居民视为合法的利益主体，让他们参与社区旅游开发，他们会以更负责的精神、更积极的态度关注和支持社区旅游发展。如果忽视当地居民的利益，没有与社区及其居民建立起合作伙伴关系，往往会造成经济秩序混乱或者文化传统丧失。

（二）居民参与不足

在对相关行政部门及企业的问卷及访谈过程中，相关人员均认为旅游发展可以给当地社区居民带来一些利益，如经济上获利，环境、基础设施改善以及传统文化得到传承和保护。具体获利的途径，政府部门认为开办农家乐、出售旅游商品和农副产品是当地社区的主要获利途径，受雇参与服务其次，还有如土地，林地等资源收益也占有一定的比例。而社区居民的实际参与和政府的认识存在一定的差距。受访的社区居民中，超过一半的农户没有参与到旅游发展中来。受访的相关行政部门及企业人员，社区居民对旅游资源所有权归属问题都比较模糊，均表示没有想到过这个涉及主体参与及利益共享的深层次问题。随着旅游业的进一步发展，游客增多，收益增加，社区居民利益被忽视或者社区获益面小，亦或社区居民内部获益不平衡，加之社区居民的生活生产又受到旅游经营干扰，因此，旅游利益相关者的矛盾冲突就成为必然，并还会反过来增加政府部门的行政负担和企业的经营困难。

问卷调查显示，当地社区居民参与意愿强烈。在受访居民中，非常愿意和愿意参与到旅游开发中来的社区居民占78%，17%的社区居民认为说不清，不愿意参与到旅游开发中来的居民仅有4%。虽然当地社区居民的参与意愿强烈，但是，实际参与不足，66%的受访居民没有机会参与到旅游开发中来，即使参与到旅游开发的居民，其参与形式单一，主要以农家乐经营为主，比较零散，没有形成合作社机构等利益保障机制，旅游开发直接给社区居民带来的经济效益不是很明显，社区居民的利益价值没有得到足够的体现。

（三）发展初衷的偏离

政府将景区承包的目的是为了寻求更为有效的投入与产出。将景区承包给成熟的企业经营，期望借助旅游公司先进的经营理念和管理经验管理好景区，既增加财政收入，提高当地社区居民收入，又能进一步促进景区提升，带动地方旅游业发展。但是，在承包协议中，没能将景区社区和居民这一重要主体一方的利益考虑进去，也就是忽略社区与其的互利共生关系，忽视社区参与，其实质是将旅游资源的所有权无偿收入政府所有，排斥了景区社区及其居民的共有权，所以，承包协议一签定，实际上就给景区的经营留下了利益冲突的隐患。同时，浙江某旅游投资公司企业缺乏长远的发展思维和眼光，追求短期个体利益最大化，没能或者没有实力弥补这一决策的缺陷，将社区和居民与企业这个利益共同体变成对立面，加之景区日常经营给社区居民的生活起居带来诸多影响和不便，导致景区经营企业与社区村民的关系不和谐。这样的状况和结果与政府部门出让经营权，吸引投资，实现从自然资源向旅游资源的转变，使其成为旅游行业的主体产业，创造经济效益，增加社区居民收入，促进当地发展的初衷完全背道而驰，并给政府部门带来经济和精神双重负担。

五、利益共享机制的建立

旅游景区的经营管理主体与民族乡村是互惠互利的“互利共生”关系，其中民族乡村处于核心地位，旅游经营企业要围绕民族乡村社区展开各种经营与管理活动。民族村寨社区旅游发展要以民族村寨社区周边优势农业资源，充分利用各类相关政策，构建完整的、和谐的旅游及相关产业体系，以产业链支撑民族村寨社区的发展。

（一）居民有效参与

从目前旅游发展的情况看，社区居民在一些地方虽然已经成为当地旅游的参与主体，但是他们尚未成为受益主体和参与决策主体。首先，要明确社区居民的主体地位。无论采取何种模式都要调整旅游目的地的经营理念，要明确在经营民族乡村旅游过程中，经营者所依托的资源始终属于社区居民，他们才是这片土地的主人，是景区环境的重要组成部分，也是景区文化的创造者和承载者，而自己只是暂时的借用者。在开发过程中，要注重他们利益的实现，注重对当地文脉的保护，而不是挤出世居居民，导致“文化空城”。倘若地方文脉无法延续，旅游地的吸引力也就随之消失。同时，业界要充分认识中国这片土地的历史性与共存性特征，因地制宜发展各种业态。要更加注重民族乡村旅游发展的业态创新，积极发展各类小企业、农民合作经营点，引导社区居民经营民族文化、特色文化，经营特色产品、优质产品，形成旅游品牌。要在经营过程中促进社区发展，在双赢中谋求长远发展。其次，要切实保障社区居民参与。社区参与旅游发展是指在旅游的决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中，要充分考虑社区的意见和需要，并将其作为开发主体和参与主体，以保证旅游可持续发展和社区发展。通过餐饮服务、纪念品销售、歌舞表演等简单的参与形式，民族乡村旅游解决了他们的生存问题，但是并没有真正解决他们的发展问题，村民并没有得到发展能力的提升。在我们关注民生、关注我们的这块土地的回馈与发展的时代，如果没有更多的人参与，并从中受益，更多的青年从中看到未来，那么我们的事业就不能说是成功的，并且也无法经受商业伦理的考验。再次，要构建景区居民利益协调机制。利益机制分为二个部分：一是利益保障机制。在政策保障方面，完善征地、拆迁补偿制度，完善景区居民就业制度，把居民的就业问题纳入政策规划，完善景区居民的福利制度。在法律保障方面，立法明确景区居民在旅游发展中的法律地位，保障景区居民在旅游业中的权力和义务；二是利益激励机制。“畲族之窗”景区存在利益保障机制、利益激励机制缺失。应建立利益表达机制，丰富利益表达渠道，建立利益共享监控机制。

（二）政府主导

在目前民族乡村旅游发展的模式中主要有政府主导、企业主导、村民联合自主、股份制、股份合作制等开发模式。对政府而言，要切实把社区居民作为民族乡村旅游的经营主体和利益主体，根据旅游发展的不同阶段选择不同的参与手段。现阶段政府要主导，以促进发展为主，而不是以监管为主。这样做不是说不需要政府监管，而是强调在政策导向上以促进为主。如台湾地区乡村旅游发展的“志工”行动就很注重提升农民的发展能力，那些现场的演出，精致的手工艺术品的制作，还有休闲农庄和旅游就业者等，背后都有相关机构的辅导，甚至还有“驻村艺术家”这样的工作职位帮助原著民保护和发展本土文化，让居民与游客共同分享。政府部门还需要引导民族乡村旅游发展中的产业融合，延伸旅游产业链条，发展与民族乡村旅游相关的加工制造、文化创意、生态农业等产业，推进旅游产业群的形成。要着力发展以农副土特产为原料的纪念品，并辅以文化创意的元素，使得民族乡村旅游发展更有活力和生命力。

完善管理规制、激励约束机制，建立效力权威的管理机构。政府应专门设立由旅游、林业、环保、建设、国土、文物、公安、工商等职能部门组成的旅游产业发展委员会，制定并组织实施全县旅游产业发展的总体规划；组织全县旅游整体宣传促销；综合协调全县旅游基础设施配套建设；对旅游环境进行综合治理；协调县域内部不同景区之间以及相邻县市的区域旅游开发与协作；进行大型旅游主题活动的策划与组织；监督检查全县旅游产业发展总体规划、产业政策、法律法规、目标责任制和重大决策的贯彻落实；组织旅游、建设、交通、公安、文化、工商、质监、物价、税务、林业、国土等行政职能部门，依据国家和省、市、县有关旅游产业发展的法律法规进行综合执法，查处违法行为，整顿旅游市场秩序；搞好旅游产业行政管理和重点旅游企业、旅游项目的指导服务；组织实施旅游人力资源开发和重点旅游人才的培养；负责向一些重要景区派驻景区管理机构，对旅游企业的开发经营提供必要服务的同时，监督其开发行为，保护景区良好的生态环境和旅游资源。

要设置承包经营企业的准入条件。考虑到景区经营管理的特殊性、景区资源的稀缺性以及企业拥有景区经营权后存在的上述问题，有必要采取措施，制定相应的政策，限制经营企业的主体资格。景区经营是专业性比较强的经营活动，涉及到景区的资源保护和可持续发展，还兼有科研、启智、教育等功能。因此，景区经营主体除具备一般市场主体的资格外，还应有一些特殊要求。建议主管部门仿照建筑行业资质认定的办法，制定相关条文，统一认定景区经营主体的资质，作为企业经营景区的基本门槛，并向社会进行公开招标。景区经营主体一旦确定，并不能保证企业的经营主体资格在经营过程中始终如一，因此，应该建立强有力的监督约束机制，随时监控、定期评估经营行为。主体资格是企业经营景区的“门槛”，一旦发现经营主体行为与经营主体资格不符，管理机构应该根据相应的协议条款警告景区经营方，甚至撤销其经营资格，终止经营合同，以维护景区的利益。

（三）自主经营与协同

要进一步完善承包经营。一方面，要落实好协议中相关主体的权利，尤其是企业经营的自主权。企业是以盈利为目的的，它的经营活动都以追求利润最大化为目标，因此，在具体经营中，必须严格按照协议的条文赋予企业完全的经营管理自主权。另一方面，企业的经营管理的协同问题也应当在协议文本中得到体现和保证。企业在经营管理中，如果没有政府的政策支持，社区及其居民的参与和协同，企业就失去经营环境，运行就难以为继。

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