电力行业税收现状、问题与对策——以云南省为例

◆李 蕾 ◆李梦雪

一、云南省电力行业税收现状

（一）云南省电力行业成为新的税收增长点

电力开发具有投资数额大、建设周期长、运营效益高、涉及税种多的特点，纳税额高且纳税持续时间长。2013 年云南省电力行业水力发电增值税达到40 亿元，电力供应增值税达38 亿元，两者合计占2013 年全省增值税比重近13%，随着几大电站后续机组的投产发电，前期固定资产及其抵扣税额的逐步消化，电力增值税及企业所得税将进入一个增长的高峰期。如果再考虑与其增值税相关的城建税、教育费附加、地方教育附加、印花税等税种收入以及建安相关各税收入，其税收规模及占比将更高，将进一步改变云南省烟草在经济结构和税源结构中独大的局面，有利于地方经济的均衡发展。

（二）电力行业税收主要集中于大型龙头企业

从表1 中可以看出，云南省电力行业税收收入一半左右都是几户大型企业缴纳：电力行业税额10 亿元以上的户数有1 户，占行业总户数的0.07%，税收占比达到13.8%，税额1 亿元到10 亿元的户数12 户，占总户数的0.89%，税收占比达到28.77%，即户数占比不到1%的企业，税额占比接近50%。

表1 云南省国税2013 年电力行业税源分布情况 单位：%

（三）税收区域聚集效应明显

电力增值税收入相对集中于发达地区。云南省电力生产税收收入主要来自昆明、普洱、昭通、曲靖、红河、临沧、丽江等建有大型水电站的州市，区域分布相对集中，区域聚集效应较为明显。但是，电力行业税收主要来自电力生产和供电两个环节，云南省电能的生产与消费地点分布相对较为均匀。全省各地都有对电能的需求，电力行业供电环节交易在全省各地普遍发生，使得电力企业增值税税源地就相对分散。由于昆明、曲靖经济相对发达，产业结构较为完整，因此成为电力增值税主要税源地。

电力行业近四分之三的企业所得税收入集中在昆明。这主要是因为现行企业所得税是较典型的法人所得税，该省电力生产企业，特别是供电企业的总部集中在昆明，昆明作为省会城市电力消费大，最终使得昆明成为电力行业的主要所得税税源地。

（四）电力行业税收优惠持续增长

1.增值税即征即退优惠力度大

电力企业增值税优惠政策主要依据财税〔2014〕10 号规定，装机容量超过100 万千瓦的水力发电站（含抽水蓄能电站）销售自产电力产品，自2013 年1 月1 日至2015 年12 月31 日，对其增值税实际税负超过8%的部分实行即征即退政策；自2016 年1 月1 日至2017 年12 月31 日，对其增值税实际税负超过12%的部分实行即征即退政策。经测算，2013 年涉及7 个电站增值税税负超过8%，应退增值税8.98 亿元；2014—2017 年，有10 个电站将达到退税标准，预计增值税退税71.86亿元。

2.电力行业企业所得税优惠逐年上升

自企业所得税法实施以来，云南电力行业企业所得税收入稳定增长，从2008 年的5.41 万元增长至2013 年的18.36 万元，增长近三倍。依据2013 年度云南省国税企业所得税汇算报告①的数据，电力、燃气及水力的生产和供应行业实际税收负担率最低，仅为14.57%，比法定税率低10.43%，比全省平均税负低近9%。

二、云南电力行业税收存在的问题

（一）税收优惠方式单一且难以实际享受

1.税收优惠方式单一

电力行业企业所得税优惠政策主要适用西部开发政策。根据《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》规定，对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，国家规定为鼓励类项目，可以享受企业所得税如下优惠政策：内资企业自开始生产经营之日起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。财政部、海关总署、国家税务总局印发《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税〔2011〕58 号），明确了新一轮西部大开发税收优惠政策：自2011 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，对设在西部地区的以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业减按15%的税率征收企业所得税。对西部地区2010 年12 月31 日前新办企业，根据《财政部国家税务总局海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202 号）第二条第三款规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，可继续享受到期满为止。

电力企业获取较多的另一项税收优惠项目为研究开发费加计扣除，主要是水电企业为新技术所发生的研究开发费用，减免税额较为稳定。具体详见表2：

表2 2008-2013 年云南省国税系统减免电力行业企业所得税减免统计 单位：亿元

由表2 数据可以看出，云南省国税系统对电力系统的税收减免总额呈逐年上升趋势，减免方式以直接减免为主，2008 年至2010 年直接减免占减免税额比重均为80%以上，2011 年以后才逐渐下降，但减免税额依然稳定增长。

2.过渡期优惠成为最主要优惠形式

表2 数据显示，构成云南电力行业企业所得税税收减免的项目中，在2011 年以前，过渡期优惠、免税收入、加计扣除这三项的变化程度相对较小，其中加计扣除项各年基本没有波动，过渡期优惠和免税收入也只是极为缓慢地增长，这三项在2011 年之前一直是构成税收减免的主要部分。

值得注意的是，从2011 年之后，减免所得额的税收优惠数额快速增加，并立即成为减免税总额的主要来源。这一方面是因为云南省经济保持较快的增长，从而拉动电力需求，部分电站相继投产，电力产业效益凸显，企业实际开始享受税收减免的数额较大；另一方面，这与西部开发优惠政策过渡政策相关，如2011 年以后，西部开发优惠政策采用税率优惠，企业不再享受企业所得税“两免三减半”的定期优惠，但可以享受过渡期优惠。此外，表中数据还反映出该省电力企业直接优惠主要为过渡期优惠，其中2008 年至2012 年100%为过渡期优惠，2013 年比重有所下降，但亦达99.35%。云南的水电行业恰好是在这一的税收优惠政策时期内快速发展，因此大多数水电站均能享受到这一优惠政策，企业所得税的实际缴纳税额较低，一旦取消过渡性优惠政策，企业将难以获取持续性的税收优惠。

3.税收优惠执行标准不一

各地税务机关在执行西部开发税收优惠时，对电力行业是否属于鼓励类行业存在争议；间接性优惠，企业要实际享有有一定难度。各地税收优惠执行标准不一，客观造成企业税负不公。

（二）税收管辖权属尚待规范

水电等电力企业跨区开发现象较为普遍；即使项目不跨区，但由于电力开发具有形式的多元化、开发公司投资主体和形式的复杂性的特征，使得资金、产品跨区流动也较为普遍。一方面，税务机关税源监控和税收管理存在一定难度，地方政府对税源争议大，对收入分配亦多有异议；另一方面，由于上述特征，电力企业又不可避免地面对多地、多头交叉税收征管和税务稽查，税企双方涉税风险大，沟通协调困难。目前，面对区域间税收管辖与收入分配争议，较多通过中央或省政府牵头协调各地方收入归属来解决，难免厚此薄彼，企业不容易预判税收后果，容易造成区域间扭曲性税收竞争。

（三）电力定价机制及由此导致的省际间税收收入分配亟待理顺

由于目前没有相对统一的上网电价，不同地区和城乡之间电价差很大，存在发电环节电厂销售价格低、中间或最终消费用户的电价较高的不合理状况，使得增值税收入及收入等相关权益由发电环节转移到供电环节。自国家实施“西电东送”战略以来，利用西部的丰富资源为东部提供廉价能源。“西电东送”要求由云南省电网公司销售给S 电网公司，售价一直偏低，导致税收由云南转移到省外。以2009 年为例，“西电东送”价格每千瓦时0.308 元，而G 省对最终用户的电价在每千瓦时0.65元以上，西部电力的销售收入事实下降，而增值的较大部分在东部实现，将造成大部分的增值税收入转移到东部地区，影响西部税收权益。

（四）税收收入分享体制不尽合理

由于水电等清洁电力资源一般集中于经济落后的边远区域和少数民族聚居区域。电力开发往往带来人员安置、自然资源和经济资源损耗数额巨大，亟待补偿。但现行电力行业生产、供电环节增值税、企业所得税收入归属的设计，不利于从事水电开发的地区。前已述及，云南电力行业增值税区域分布均衡、企业所得税主要集中在昆明，考虑到投资商总部设立地域的税收划分问题，税收收入归属必然有利于总部经济发达的东部区域，导致电力开发所在区域，在付出了巨大的生态和经济代价后，其收益与成本并不匹配，进一步削弱了这些地区的经济发展后劲。

三、促进地方电力行业发展的政策建议

（一）进一步完善税收优惠

1.改革税收优惠方式

以水电行业为代表的电力产业具有投资规模大、建设工期长、分布流域广、涉税链条长等特点，但现有的优惠方式集中于直接减免和所得税减免，由于前述特点，企业难以获得持续的实际优惠。在税收优惠方式选择上，我国应借鉴当前国际上的通行做法，将税收支持发展的重心由直接减免税等直接型优惠向加速折旧、税收抵免等间接型优惠转变，以持续性的税收优惠政策促进电力产业投资和建设发展。

2.完善税收优惠机制

前已述及，我国税收优惠主要集中在生产和研发阶段，但投资在建阶段、消费阶段尚缺乏相关政策安排。从国际实践看，税收政策既要大力支持新能源产业的技术研发，又要积极促进新能源技术的商业化运用和推广；政府既应当重视为新能源产品的生产提供优惠的政策环境，也要重视对新能源产品的消费和使用的相关政策激励。因此，电力产业税收优惠应覆盖电力产业各环节，全面推进电力产业发展，并借此改善电力开发行业所在地的收入压力。

3.实行多税种优惠政策

目前，我国对电力产业的税收优惠税种主要集中在增值税和企业所得税，优惠更多着眼于电力生产和研发。以水电行业为代表的电力产业的固定资产进项税额抵扣及巨额的固定资产投资等导致发电前期很难有高额的税收回报和利润回报，税收优惠作用有限，亟待通过对土地涉及税收、对人力资本税收、消费税收优惠等机制，进一步鼓励清洁电力产业发展。应进一步考虑结合消费税、个人所得税、土地使用税、耕地占用税、房产税等税制改革，形成多环节、多层次的优惠机制。

（二）建立以发展清洁能源产业为导向的税收机制

在通过税收优惠政策促进新能源研究、开发、生产、消费的同时，还应注重抑制传统能源的消费需求。就国际经验而言，丹麦政府通过征收能源税和碳税，引导企业和个人节约能源和提高能源使用效率，将所征收的能源税和碳税收入大量用于补贴新能源的技术研究和开发，从而鼓励发展低碳环保能源；同时，丹麦政府对资源综合利用、循环利用以及对环保高效的热电项目实行免税，以激励新能源发展，提高能源的利用效率，降低环境污染。因此，我国应借鉴国际先进经验，减轻水电、风电、太阳能电力等清洁电力税负引导投资和生产，完善税收机制：改革资源税，适当加大煤炭等传统能源税负，将水资源纳入征税范围；适时开征环保税并将其纳入地方税收体系。通过税收调节新能源和传统能源比价和税后收益水平，必将有利于改善电力行业电源结构，也借此通过税制结构的完善增加电力开发地点的地方税收收入。

（三）改革电力定价机制，形成合理的税收征收机制

现行电厂上网电价主要是按照国家颁发的《关于多种电价实施办法的通知》(〔1996〕水电计字第73 号)来确定的。定价计算公式为上网电价=(发电成本+发电税金+发电利润)／(厂供电量)。依据此公式原理，价格上必然形成风电＞核电＞火电＞水电的格局，现行增值税抵扣制度设计也在客观造成税负上形成风电＜核电＜火电＜水电的格局。值得注意的是，风电由于技术、投资等原因暂不能成为电力生产供应主力，由于定价机制和税制，水电处于较为不利的局面，这对于优化我国电力消费结构，从而调整产业结构，必将产生负面影响。改革上网定价机制和增值税税制势在必行。此外，并网价格不一、西电东送定价不合理，也要求政府理顺电力定价机制和合理价格，从而形成合理的增值税征收机制和收入分享体制。建议政府在保证社会发展和民生的同时，应通过并网价格和售电价格的联动机制，理顺电力生产与供电企业之间的利益关系，实现利益共享，保证各自合理利税。

（四）理顺税收管辖权和税收收入归属

电力产业发展所需资源区域分布相对集中，税收区域聚集效应较为明显，处理好征税权和收入归属分配显得尤为重要。特别是涉及地方税收收入归属的部分，应建立合理制度安排，通过法规条例等明确税金分配原则及税收管理归属权，而不是经过争抢、争议等来搁置或解决现有跨区矛盾及税收收入竞争，使地方政府和企业可以预期自己的税收后果，体现税收的法定性和固定性。

（五）其他配套措施

1.继续坚持重点税源管理和纳税服务并重

由于电力产业的投资特点，税源必然集中于少数企业，云南省的实际情况能充分说明这一点。因此，应建立（完善）企业数据库，加强税源调查和预测，科学信息采集、分析，强化税源监控，积极签署纳税遵从协议，降低税企涉税风险，坚持依法征纳；同时，各级税务机构应提高工作效率，加强税收辅导和税法宣传，致力于为纳税人提供方便快捷的纳税服务环境，执行好减免退税政策，促进产业转型。

2.合理财政扶持机制

对符合新能源产业战略的电力企业投资项目给予财政贴息，降低投资财务费用。在财政立法中明确将部分减免税款、环保税款指定用于清洁电力技术研发和技术推广，推动清洁电力技术进步和产业创新，不断为电力行业发展注入活力，提高行业国际竞争力。

3.建立科学的转移支付制度

在改革税收体制的基础上，对清洁能源的资源开发省区及其省以下区域，应建立合理的财政转移支付制度，保证由此带来的宏观经济分工收益，保障资源地的民生，补偿资源代价，使这一类区域获得稳定发展的财力基础。

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