海南城乡建设用地集约度评价及利用模式研究

2015-03-20乔陆印刘彦随

地域研究与开发 2015年3期

乔陆印，刘彦随，陈聪

(1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2.北京师范大学资源学院，北京100875;3.中国科学院大学，北京100049)

0 引言

新时期，中国城乡土地利用正经历快速转型［1-2］。一方面，全国范围内建设用地持续刚性增长，耕地非农化规模不断增加［3-5］，保护18亿亩耕地红线和国家粮食安全压力增大;另一方面，城乡建设用地利用粗放的问题普遍存在，具体表现为城市建设松散、基础设施重复建设、产业用地布局不合理、农村居民点粗放利用及空心化严重等［6-8］。凸显的人地矛盾使土地利用与管理存在着粮食安全、城镇化建设、生态保护三大土地需求的尖锐冲突［9］。要统筹协调这些矛盾，最重要的是节约集约利用土地，特别是城乡建设用地。因此，构建节约集约用地战略体系，创新节约集约用地制度，提升土地要素的组织功能与空间利用效率，从根本上转变当前的用地模式与发展方式，已成为统筹城乡发展的内在要求。

国外关于土地集约利用的研究开展较早，最初起源于古典政治经济学的地租理论应用于农业用地的集约利用研究，后来被借鉴到城市土地利用研究中。近些年，“新城市主义”“精明增长”等新理念在城市规划、促进城乡土地集约利用与可持续利用、遏止城市蔓延等方面取得很好的实践效果［10-13］。国内研究始于20世纪90年代，目前已取得丰富的研究成果:基础理论研究逐渐系统、深化［14-15］，基于模型方法的城市土地利用集约度定量研究逐渐丰富［16-18］，促进区域建设用地节约集约利用的制度设计和公共政策逐渐具体与细化，但可操作性及成效还有待时间检验［19］。还有学者从生产理论、系统论、博弈论等视角对城市土地集约利用进行综合探索研究［20-22］，为厘清土地集约利用内涵、认识当前研究缺陷、制定对策措施开阔了思路。总体上看，国内现有研究主要关注城市土地集约利用，对农村建设用地集约利用研究相对薄弱，而把城镇建设用地和农村建设用地纳入同一框架进行研究尚不多见。当前，中国农村居民点用地约占城乡居民点及工矿用地面积的2/3，是城市和建制镇用地的4倍多，户均超过667 m2，人均超过190 m2［23］，远远超过国家规定标准。因此，农村居民点用地潜力释放是建设用地集约利用的重点内容，也是破解城乡用地难题的突破口。鉴于此，本研究基于对城镇建设用地和农村居民点用地功能的认识，将二者纳入同一研究框架下进行集约利用评价，提炼不同集约利用模式，为掌握区域城乡建设用地集约利用现状、影响因素以及分类引导与促进节约集约用地提供参考。

1 研究区域与研究方法

1.1 研究区概况

海南省资源丰富，海上交通便利，是中国唯一的省级经济特区。近年来，全省经济持续快速增长，产业结构不断优化升级。按2005年不变价格计算，2005—2010年，全省GDP增长了1.09倍，年均增长21.77%，高于同期全国GDP增速;产业结构由2005年的32.74∶26.21∶41.05 调整为2010 年的 26.15∶27.66∶46.19。同期，城乡建设用地也呈现快速扩张态势，5年间共增长4.18万hm2，主要是城镇用地扩张;2010年人均城镇用地达174 m2，人均农村居民点面积高达273 m2。城乡建设用地利用存在城镇用地扩张速度快、利用效益较低以及农村居民点总规模大、平均规模小、布局分散、空心化严重等问题。目前，海南省工业化和城镇化已进入加速转型发展时期，加之海南国际旅游岛建设上升为国家战略，必然拉动工业、城镇、基础设施、旅游开发建设等快速发展，可以预见今后一段时期内，全省城乡建设用地需求将会持续增加。因此，土地资源需求刚性上升与存量用地粗放利用的矛盾已成为海南城乡协调发展的瓶颈。

1.2 研究方法

式中:x为指标的原始值;S为指标的标准化值;U为指标的上限值;L为指标的下限值;T为指标的临界值。

式中:I为评价对象的综合指数;Si为第i项指标的标准化值;Sj为第j项指标(i≠j)的标准化值;n为指标个数。

根据该方法，指标标准化值被分为4个区间，分别为［-1，0)、［0，0.5)、［0.5，0.75)、［0.75，1)，对应的评判标准依次为较差、一般、较好、优良［24］，可根据综合指数公式计算出4个区域的综合指数上下限，据此确定综合指数区间，划分为4种集约利用类型(表1)。

表1 城乡建设用地集约利用类型及综合指数区间Tab.1 Intensive use types and comprehensive index range of urban and rural land

1.3 指标体系构建

本研究中的“城乡建设用地”是指城镇建设用地和农村居民点用地。不同用地类型在社会生产生活中具有不同功能，决定了其集约利用内涵具有不同的侧重点，评价指标也相应不同。城镇建设用地集约利用侧重于人口与投入的集聚程度、产出效益的高低、生态环境是否良好等方面，追求的是多目标的协调统一;与城市用地相比，农村居民点用地(特别是经济欠发达地区)非农产业的因素较少，土地价值显化程度低，主要是为农村居民提供舒适的居住环境，主要表现为居住功能，体现的是社会效益。基于上述考虑，对城镇用地和农村居民点用地构建不同的指标体系(表2)。

表2 海南省城乡建设用地集约利用评价指标体系Tab.2 Indicator system of urban-rural construction land intensive use

通常，城镇用地中第三产业用地比例大则用地集约，由于产业用地数据较难获取，故用产业从业人数近似代替。居民生活便利指数指城镇固定资产投资中水电气、交通、卫生、社会保障、娱乐休憩等基础设施投资的人均占有额，体现城镇居民生活空间的便利及舒适程度。

1.4 数据来源

采用2005，2010年海南省各市县的相关数据。考虑到数据可获取性和研究需要，选择全省18个市县(不包括三沙市，洋浦经济开发区合并到儋州市)为研究单元。土地利用数据来源于海南省土地利用变更调查数据，经济社会数据来源于《海南统计年鉴》(2006，2011)。

2 结果分析

2.1 综合指数及影响因素

2.1.1 城镇建设用地集约利用综合指数及影响因素(图1)。2010年，万宁市和三亚市的城镇用地综合指数分别为0.692 5，0.635 1，分列第 1，2 位，万宁市的城镇人口密度指数与增长耗地指数在各市县中最高，投入产出指标(经济效益)与增长弹性指数也较高，说明万宁市“十一五”期间的发展效益好，但其城镇用地结构指数较低，产生“短板效益”，影响综合指数的进一步提高;三亚市的资本投入、经济产出、用地结构、居民便利指数等指标全省最高，但“十一五”期间城镇用地增长较快，新增用地超过全省新增总量的10%，增长弹性指数偏低，属于高投入(资本、土地)、高产出的增长方式。陵水、保亭、文昌、东方、乐东的综合指数依次为第3～7位，其共同特点是“十一五”期间城镇建设用地增量少，城镇人口与二三产业产值增长相对较快，弹性增长指数较高，但经济效益指数偏低，成为约束城镇用地集约水平提高的关键因子。海口、琼海、昌江、临高、五指山、白沙、澄迈、定安、儋州、琼中、屯昌11个市县的综合指数依次列第8～18位，但影响因素及作用强度存在差异:研究期内，海口市城镇用地增长规模大、速度快，虽然人口与经济产出也增长较快，但总体发展效益偏低;儋州市的情况与海口市类似，但除经济产出有一定增长外，其余因子增长缓慢;其他9个市县的城镇用地增长均不多，但经济社会发展缓慢，多数指标低于省平均值，发展迟滞，如何提升城镇活力、加快经济社会发展，成为关键问题。

图1 海南省各市县城镇建设用地集约利用综合指数Fig.1 Comprehensive index figure of urban construction land intensive use of regions in Hainan Province

2.1.2 农村居民点用地集约利用综合指数及影响因素(图2)。各市县中，三亚市农村居民点集约利用综合指数为0.608 0，排第1位，其优势在于农村居民点平均规模较大，能够发挥一定的规模效益与集聚效益，有利于基础设施的集中配置，其他3项指标均大于全省平均水平，且出现“地减人增”的集约利用趋势。昌江、东方、儋州、乐东、保亭、海口、澄迈、临高、五指山9个市县的综合指数从大到小依次列2～10位，除澄迈和临高外，其余7个市县的弹性指数均较高;西部市县自然资源禀赋优越，耕地、园地资源丰富，农村投资多流入农业基础设施建设，加之城镇发展能力不如东部沿海市县，农民非农就业机会相对较少，农民进城务工比例不高，人均农村居民点用地普遍低于东部沿海市县，但由于历史遗留原因，农村居民点布局散乱，影响集约度的进一步提高。其余8个市县的综合指数排11～18位，其中陵水、万宁、文昌、琼海位于东部沿海，琼中、白沙、定安、屯昌属于中部市县。东部沿海市县经济相对发达，农民非农就业机会多，农民进城务工比例高，农村居民点普遍存在不同程度的空心化现象，例如陵水县5年内农村人口减少10.77%，同期农村居民点仅减少0.32%，人走屋空，建新不拆旧。需积极推进农村综合整治，促进城乡协调发展，节约集约用地。中部市县自然地理条件差，经济社会发展迟滞，城市支持农村力度小，农村投资能力弱，无力改变农村落后的面貌与用地现状。

2.2 集约利用类型与空间格局

2.2.1 城镇建设用地集约利用格局与类型。2010年海南省18个市县的城镇建设用地集约利用水平呈现明显的南北分异格局，高值区主要集中在南部市县，低值区集中在中部及西北部市县。各市县中，没有市县达到高度集约型。万宁市和三亚市的综合指数分别位列第1，2位，属于中度集约型。陵水、保亭、文昌、东方、乐东等5个市县属于适度集约型，除文昌市外，其余4个市县均分布在海南省南部且邻近中度集约型的万宁市和三亚市。其余11个市县均属于粗放利用型(图3a)。

图2 海南省各市县农村居民点用地集约利用综合指数Fig.2 Comprehensive index figure of rural residential land intensive use of regions in Hainan Province

2.2.2 农村居民点用地集约利用格局与类型。2010年海南省各市县农村居民点集约利用类型没有高度集约型，三亚市综合指数最大，属于中度集约型。昌江、东方、儋州、乐东、保亭、海口、澄迈、临高、五指山9个市县属于适度集约型，空间上集中分布在北部、西部沿海。陵水、万宁、琼中、白沙、文昌、定安、琼海、屯昌8个市县属于粗放利用型，空间上集中分布在海南省中部与东部，且呈现出连片分布格局(图3b)。

图3 2010年海南省各市县城镇和农村居民点集约利用综合指数等级Fig.3 The comprehensive index classes of urban and rural residential land of regions in Hainan Province in 2010

2.3 城乡建设用地集约利用模式

2.3.1 土地市场导向模式。土地市场能够有效提高建设用地集约利用水平［26-27］。该模式导向下，大力培育和完善土地市场，发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地资源利用效率和集约水平。随着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，三亚市作为海南热带滨海旅游的核心城市，其经济社会在“十一五”期间得到快速发展。但与之相伴随的是城镇建设用地的快速扩张，5年间增长了近3倍，依靠土地等资源粗放消耗的增长方式以及不合理的城市用地布局降低了城市总体产出效益。产业发展、人口增长对土地资源提出需求，而以政府为主导的土地资源配置(如出让、规划等)，扭曲了土地价格与供求关系，造成城市土地利用结构与空间布局不合理，土地利用粗放。因此，三亚市应积极创新土地市场化改革，健全市场体系，改变当前以政府为主导的建设用地供应方式，探索“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的市场化配置模式，提高土地资源配置效率与集约利用水平。

2.3.2 城乡增减挂钩模式。该模式以积极推进“城镇建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩”为基本导向，优化城乡建设用地结构，促进城乡建设用地集约利用。万宁、陵水、保亭、东方、乐东、文昌、琼海7个市县适用于此模式。这些市县均存在“城小村大”现象，其中以文昌市最为突出，其城镇用地面积与农村居民点用地面积之比达1∶6.04，其余6个市县的农村居民点用地与农村常住人口均出现“人减地增”的逆势发展趋势，如万宁市的农村人口减少2.86万人，而农村居民点却增长了近2 000 hm2，农村土地闲置、废弃现象严重。因此，以农村废弃空闲土地整治为突破口，以城乡建设用地增减挂钩为平台，优化城乡建设用地结构，统筹城乡土地资源配置，促进城乡建设用地集约利用。但值得注意的是，推行城乡增减挂钩模式需要创新体制机制，应始终坚持“土地民生”理念，体现农村土地功能性替代作用，让失地农民能够享有合理的土地收益来保障今后生计。

2.3.3 “控增逼存”模式。该模式的基本导向是严格控制城镇建设用地增量，遏制城镇土地低效增长惯性，对存量用地形成倒逼机制，把新增建设用地指标与消化存量闲置土地相挂钩，盘活存量用地，促进城镇建设用地节约集约利用。海口市和儋州市适应于此模式。一方面，两市的城镇用地存量规模大，“十一五”期间两市的新增城镇建设用地分别占全省新增用地的28.80%和17.65%，增长速度快;另一方面，城镇建设用地与农村居民点用地比例都小于1，且农村居民点出现“人增地减”的良性协同增减趋势。可见，如何提高城镇建设用地集约利用水平是海口与儋州促进城乡建设用地集约利用的关键。因此，实施“控增逼存”模式，创新城镇存量用地盘活机制，提高城镇用地的空间利用效率，促进城镇建设用地节约集约利用。

2.3.4 “产业-用地”协调发展模式。该模式下，各市县需大力培育和发展特色产业、优势产业，与相邻市县错位发展，提高区域经济活力，同时积极创新土地配置制度与机制，充分发挥土地要素的组织功能，促进产业用地集约利用，提高城镇用地的利用效益。在城镇经济发展的基础上，重组农村居民点空间布局，逐渐改变农村居民点平均规模小、布局散乱的现状，加大农村基础设施投入，改善农村居住环境。昌江、临高、五指山、澄迈、白沙、定安、琼中、屯昌8个市县适用于此模式。这些市县基本属于中部、西部市县，城市经济社会发展迟滞，且由于地理条件(地形、海拔)与历史遗留原因，农村居民点空间布局散乱，平均规模小，城乡建设用地集约利用水平均较低。因此，中部市县应大力发展热带高效农业、农产品深加工业、热带海岛特色旅游业(如农业乡村、热带雨林、民族文化)等产业，与沿海市县错位发展，以产业发展带动区域经济社会发展，通过产业用地集约高效来提高城镇用地效率，以城镇发展为基础推进农村居民点空间重组，促进城乡建设用地集约利用。

3 结论与讨论

(1)海南省各市县的城乡建设用地综合指数差异较大。万宁市的城镇建设用地综合指数最高，三亚市的农村居民点综合指数最高，屯昌县的城镇与农村建设用地综合指数均最低。各市县影响城乡建设用地集约利用的主导因素不尽相同，海口、儋州、三亚的城镇建设用地增长过快，中部市县的经济社会发展迟滞，文昌等市县农村居民点出现“人减地增”的逆势增长态势，未出现良性的协同增减格局。空间上看，城镇用地集约利用水平南北差异较大，农村居民点集约水平则大致呈现为东西分异格局。

(2)提出了土地市场导向模式、城乡增减挂钩模式、“控增逼存”模式、“产业-用地”协调发展模式4种集约利用模式。各市县应根据主导因素，选择适宜的利用模式，促进城乡建设用地节约集约利用。值得注意的是，土地集约利用是一个动态过程，不同发展阶段可能需要采用不同的集约利用模式，模式之间并不存在排斥性，不同模式相互配合运用可能会起到更好的效果。

(3)不同用地类型具有不同功能。城镇建设用地与农村建设用地在社会经济生活中所起的功能差异较大，集约利用内涵各有侧重。因此，对二者集约利用水平进行定量评价，需分别构建指标体系。但如何准确把握不同区域及不同发展阶段的城乡用地功能、构建科学合理的指标体系成为研究难点，同时搜集有效数据也存在一定困难。后续研究应加强对大尺度、长时间序列的城乡建设用地集约利用指标体系的分类构建及实证研究，深化土地集约利用理论。

［1］张婧，李诚固.中国转型期中心城市城乡关系演变［J］.地理学报，2012，67(8):1021-1030.

［2］刘彦随，刘玉.中国农村空心化问题研究的进展与展望［J］.地理研究，2010，29(1):35-42.

［3］ Liu J，Liu M，Zhuang D，et al.Study on Spatial Pattern of Land-use Change in China during 1995—2000［J］.Science in China Series D:Earth Sciences，2003，46(4):373-384.

［4］吴得文，毛汉英，张小雷，等.中国城市土地利用效率评价［J］.地理学报，2011，66(8):1111-1121.

［5］刘新卫，张定祥，陈百明.快速城镇化过程中的中国城镇土地利用特征［J］.地理学报，2008，63(3):301-310.

［6］束克欣.研究与探讨节约集约用地有关问题——粗放用地的表现［N］.中国国土资源报，2006-07-31(007).

［7］蒋芳，刘盛和，袁弘.北京城市蔓延的测度与分析［J］.地理学报，2007，62(6):649-658.

［8］刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践［J］.地理学报，2009，64(10):1193-1202.

［9］李秀彬.对加速城市化时期土地利用变化核心学术问题的认识［J］.中国人口·资源与环境，2009，19(5):1-5.

［10］ Burchell R W，Mukherji S.Conventional Development versus Managed Growth:The Costs of Sprawl［J］.Research and Practice，2003，93(9):1534-1540.

［11］ Katz P，Scully V J，Bressi T W.The New Urbanism:Toward An Architecture of Community［M］.New York:McGraw-Hill，1994.

［12］ Gill SE，Handley J F，Ennos A R，et al.Characterizing the Urban Environment of UK Cities and Towns:A Template for Landscape Planning［J］.Landscape and Urban Planning，2008，87(3):210-222.

［13］ Prato T.Evaluating Land Use Plans under Uncertainty［J］.Land Use Policy，2007，24(1):165-174.

［14］陶志红.城市土地集约利用几个基本问题的探讨［J］.中国土地科学，2000，14(5):1-5.

［15］林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路［J］.中国土地科学，2009，23(4):4-10.

［16］李景刚，张效军，高艳梅，等.基于改进熵值模型的城市土地集约利用动态评价——以广州市为例［J］.地域研究与开发，2012，31(4):118-123.

［17］周伟，曹银贵，乔陆印.2000—2007年中国东部地区城市土地集约利用分析［J］.地理科学进展，2011，30(9):1187-1192.

［18］李焕，徐建春，李翠珍，等.基于BP人工神经网络的开发区土地集约利用评价——以浙江省为例［J］.地域研究与开发，2011，30(4):122-126.

［19］赵小风，黄贤金，陈逸，等.城市土地集约利用研究进展［J］.自然资源学报，2010，25(11):1979-1996.

［20］杨遴杰，陈祁晖.城市土地集约利用:基于生产理论的一个解释［J］.经济地理，2009，29(9):1535-1540.

［21］李彦，欧名豪，陈哲.基于系统观点对土地集约利用的思考［J］.生态经济:学术版，2009(1):353-356.

［22］邵晓梅，邓婧，郑新奇.土地集约利用中不同利益主体博弈行为分析［J］.中国国土资源经济，2009(6):29-31.

［23］李裕瑞，刘彦随，龙花楼.中国农村人口与农村居民点用地的时空变化［J］.自然资源学报，2010，25(10):1629-1638.

［24］吴琼，王如松，李宏卿，等.生态城市指标体系与评价方法——全排列多边形图示指标评价方法［J］.生态学报，2005，25(8):2090-2095.