发达国家或地区公立高校财务预算管理经验对我国的启示

文献标志码：A

文章编号：1671-4806（2015）01-0032-03

收稿日期：2014-11-09

作者简介：赵善庆(1961—)，男，山西襄汾人，教授，处长，研究方向为高校财务及资产管理。

Enlightenment Gained from the Experiences of Financial Budget Management in Public Universities of Developed Countries or Area

ZHAOShan-qing

（Department of Assets and Equipment Management, Wuxi Institute of Commerce, Wuxi 214153, China）

Abstract: Based on analysis of the experiences of financial budget management in some developed countries and areas such as the United States, Australia, Britain, Hong Kong, this paper suggests that public universities in China should take measures of early start, high democracy, detailed revenue and expenditure, accurate budget, clear responsibilities, excellent performance and strict control so as to improve financial budget management.

Key words: developed countries; public universities; financial budget; management experience; enlightenment

自20世纪末以来，通过财务预算决定政府对公立高校的拨款已经成为发达国家或地区最为重要的依据,并积累了非常丰富、实用的经验，对我国公立高校加强财务预算管理有着非常重要的启示。

一、发达国家或地区公立高校财务预算管理的典型经验

（一）严格的预算编制程序

在美国公立大学内部，由于普遍认为编制的财务预算必须反映学校已经批准的发展规划目标，所以上上下下、方方面面都十分重视预算编制工作，并规定了严格的预算编制程序。即必须经过预算编制办公室、校长、校董事会、州高教委、州议会、州长等环节的逐一审核与批准后才算生效。 [1]英国公立大学首先给各院系下达预算控制数，各院系经研究后编制本部门的预算，并报送学校财务处，最后学校财务处呈交校务委员会研究审批。讨论通过后方能生效。 [2]中国香港公立大学编制财务预算程序为：首先，财务部门根据政府的三年拨款计划及学校发展规划目标，提出预算草案；其次，提交预算管理委员会讨论审定；最后，预算管理委员会通过财务部门提交的预算方案后进行听证审定。只有经过听证会审议同意后，预算方案才算最终通过。 [3]

（二）预算编制时间较早

美国公立高校预算年度是服从于学年的，预算年度有两种时间要求：一是每年9月1日到次年8月31日 [4]；二是每年7月1日到次年6月31 日 [5-6]。但不管是哪种时间要求，预算都要从上一年的4月份就开始编制下一年度的财务预算。由于时间充裕，所以论证充分，完整性与科学性也强，州长则最迟必须在每年的6月份批准高校下一年度的财务预算。

（三）独立的预算管理机构

美国公立大学预算管理机构包括编制办公室和控制办公室。尽管他们都设在学校财务处，但却是独立性质。前者负责最有效地利用有限资源，编制科学的预算；后者负责监督、控制、评价预算的执行情况。 [1]在中国香港公立大学也设立了专门的预算管理委员会。预算管理委员会是学校预算管理的决策机构。其职责是负责编制向政府申请的三年拨款计划，负责审核各部门的年度预算经费，每三个月负责牵头召开一次预算执行情况分析会，对偏差过大的问题作出决策。 [2]

（四）预算控制非常严格

美国公立大学不仅学校下设了专门的预算控制办公室，控制学校的预算执行，而且各部门也都设置了预算管理员，负责控制本部门的预算执行，从而保证了预算的权威性。学校尽管也预留了机动资金，但必须是在特殊情况下并经校董会同意后方可动用。在英国公立大学的财务预算执行过程中即使遇到特殊原因，也必须经过校务委员会研究批准，任何人都无权做出调整预算的决定。在澳大利亚公立大学则表现为预算透明度高，不仅是预算草案出台，还是预算正式方案，都必须向全校公布。前者既是向教职员工和学生通报信息，也是广泛征求他们意见；后者则重在便于全校教职员工和学生监督预算的执行。

（五）预算分配突出绩效

澳大利亚公立大学分配经费时一定会考虑资金使用绩效，如按照各校所获科研经费进行配套、按照各院系教学效果大小进行经费分配等。在中国香港公立大学则实行问责制度，他们非常重视目标责任制的建立与执行，要求各部门在申报预算经费时，必须注明详尽的事项与计划，中期及年终还要对预算执行情况进行检查，以考核是否完成任务。 [6]

（六）经费分配相对稳定和科学

澳大利亚公立大学经费一般分为人员经费和非人员经费。前者占65%～75%，后者占25%～35%，两者有效的调整系数为1.5%～1.9%。学校下达院系的经费指标的主要依据是学生数与培养成本系数。在中国香港公立大学则是切块分配，这是香港大学普遍的预算管理模式。如香港城市大学就是按3%的校长机动、2%的特别机动、65%的教科研经费、30%的行政后勤分配的。在总教科研经费中，80%为教学经费、20%为教科研经费。

（七）分级预算管理体制

英国公立大学预算虽由学校统一编制，但分校、院、系三级管理，各在自己的权限内行使职责。同时，各级人员都要编制工作计划，执行经济责任或目标责任制，年终时要向财务处报告工作计划完成情况及经费使用情况。 [5]在中国香港公立大学则是财权与事权相匹配。预算经费下达给各部门后，在总额内由其自主安排，独立使用，年终如有节余则滚存到下年执行。

（八）预算参与点多面广

美国公立大学主要是通过参与法与咨询法等调动教职员工参与预算管理的积极性，不仅可以推荐重点项目，也可以提出预算方案。在英国公立大学则有教授、行政管理和教辅人员、学生代表等组成的校务委员会。

二、发达国家或地区公立高校财务预算管理对我国的启示

（一）动手要早

美国提前一年下达高校预算。澳大利亚则是从前一年的9月开始编制预算并有五年发展计划，可以滚动进行，增加了预算的科学性。我国公立高校的财务预算“一上”是在上年的10月布置，本就晚于上述发达国家，“二上”只是仅供“批准”而已，而真正的校内预算布置是在当年的1月，但此时已近放假，所以校内预算是春节开学后开始的，往往要到3月底才能公布，且只是控制数。因此，我国公立高校的财务预算即使在政府预算时间不变的前提下，高校自身也应该早准备、早动手，对预算项目及金额进行反复论证，以确保预算编制的科学性。

（二）民主要强

发达国家或地区公立高校财务预算管理具有广泛的民主性。这种民主含义至少包括了参与权与平等权，但是在我国公立高校内这种参与权与平等权是难以体现的。具体表现：一是财务部门由于其“管钱”的特殊地位，其往往对各部门的预算数有相当的影响力乃至决定性；二是直接用钱的各部门对预算编制的参与权仅表现为有发言权，且影响力很小；三是分管财务的副校长与校长对预算编制具有相当大的决定力。因此，要使预算管理更加科学与合理，就必须做到：一是要调动各方参与的积极性，广泛听取他们的建议，以体现民主理财的理念；二是要公开预算编制的政策依据，统一的定额与开支标准；三是预算编制必须经过充分的评估与科学的论证；四是要全校宣传与公布，欢迎教职员工对预算管理进行点评与指导。最终形成财务部门牵头，职能部门全面配合，二级院系积极参与，领导重视，员工负责的预算管理工作环境，以实现预算管理的民主化与科学性。

（三）收支要全

必须反映大收入、大支出、全口径的预算管理要求。做到收入要不分来源，支出要不分用途，实现一个学校一本预算，而不是传统的一个学校两本预算，从而全面、完整地反映学校预算收支的全貌，并据此揭示学校事业发展的目标。 [7]

（四）编制要准

发达国家或地区公立高校都十分重视财务预算编制的质量，不仅突出了重点和急需项目，而且保证了一般和保障的项目。这就要求我国公立高校在编制预算时，一是必须以发展规划目标为战略导向，根据不同时期的不同任务，科学合理的分配资金。二是改变只增不减的惯例，全面调查各部门全年的工作计划及经费需要，综合运用、灵活选择基数预算法、定额预算法、零基预算法等编制方法，增强预算的规范性、科学性和合理性。三是全面认识纷繁复杂的业务活动及变化情况，缜密地进行科学论证，从而保证科学合理地编制财务预算。

（五）责任要明

在预算编制过程中，各职能部门、二级院系等要对自己提供的预算数据的科学性与准确性全面负责，一旦发现有虚填数字与作假行为以骗取预算资金的现象时，不仅要扣回其骗取的预算资金，而且要视其轻重给予行政与党纪处分。同时，在预算执行过程中，还必须建立健全校长、分管财务的副校长、其他副校长(副书记)、财务及各职能部门、二级院系负责人、财务部门审核人、具体业务办理者等各层级的经济责任制，使预算管理做到权、责、利相结合，奖与罚相一致。

（六）绩效要优

发达国家或地区公立高校大多建立了绩效考核机制，我国公立高校应积极借鉴，制定切实可行的预算评估考核及奖惩机制。一是确立绩效等级。高校要对各职能部门、二级院系的绩效情况进行评价，考核结果分为优、中、差等三个等级。评为中等的享受平均水平的预算政策待遇，评为优等的享受高于平均水平的预算政策待遇，评为差等的只能够享受低于平均水平的预算政策待遇。二是薪酬与绩效挂钩，即对校内自定的岗位津贴的发放要与预算绩效挂钩。对岗位津贴的发放完全取决于预算绩效的获取程度，高者多拿，低者少拿，无绩效者不发放岗位津贴。

（七）监控要严

发达国家或地区公立高校都十分重视财务预算控制，预算编制后，都能够严格控制，不随意变更。这就需要在高校内部建立一套以财务部门为中心，上通学校决策层，下联院系的预算执行信息反馈网络系统。一方面，可以对整个学校及其各部门的预算计划及执行情况进行实时与全面监控，对超预算或无预算的现象，预算执行信息反馈网络系统就会立刻自动提出禁止信息。另一方面，可以及时将学校及其各部门的预算执行情况传递给学校决策者和各责任部门，使他们能够及时了解预算计划的执行信息，从而真正做到“监控过程、关注结果”。