新时期自由贸易试验区建设的重要作用与对策研究

袁 波(副研究员) 李光辉(研究员)

20 13 年8 月，国家正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区。经过一年多的试点，在总结评估上海自贸试验区经验的基础上，2015 年3 月国家新批准设立了广东、天津、福建三大自贸试验区，同时对上海自贸试验区进行扩区，进一步启动了自贸试验区的2.0 升级版。今后，随着自贸试验区建设的深入推进，还需要加强总体规划与顶层设计，进一步完善自贸试验区的战略布局;充分授权，允许自贸试验区大胆进行制度创新;自上而下、统筹协调自贸试验区经验的推广复制工作;探索将“自由测试”与“压力测试”有机结合，建立自贸试验区与国际经贸协定谈判的双向联动与规则转化机制。

一、新时期自由贸易试验区建设的重要作用

一是承载了国家以开放促改革的重要使命。随着国内改革进入攻坚期，触及深层次矛盾和重大利益调整，进一步推进改革的难度加大，需要坚定信心，以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和政策推进改革。我国加入WTO 的历史经验已经证明，在改革面临困难的时期，开放往往成为推动下一阶段改革的重要外部驱动力。当前，我国全面开放还面临诸多风险和压力，各方争议仍然较多，通过设立自贸试验区的方式试点开放，将其作为我国改革开放的试验田，以局部开放带动全国开放，以自主开放促进改革创新，正是党中央和国务院审时度势做出的一项重大战略决策。上海自贸试验区试验之初，就开始积极探索以负面清单方式对外资准入进行管理，同期出台的2013 版负面清单的开放水平较我国加入WTO 承诺有较大提升。运行一年后，上海自贸试验区推出2014 版负面清单，开放水平在2013 版基础上有了进一步提高，并且在一年的实践后推动了国家外商投资管理体制的改革，达到了以开放促改革的目标。2015 年4 月，在上海自贸试验区清单的基础上，国家发布了统一适用于四个自贸试验区的负面清单，采取了发达国家通行的负面清单制作范式，进一步缩小了限制范围，提升了自贸试验区的开放度和透明度，体现了国家进一步扩大开放的决心和力度。当前，三个新设立的自贸试验区，在某些领域的开放水平甚至超出2015 版清单，表明了我国自主对外开放的步伐仍在不断加快。如广东自贸试验区在两个CEPA(《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》与《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》)框架下，进一步取消或放宽对港澳投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制，重点在金融、商贸、科技等服务领域取得了突破。福建自贸试验区在《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)框架下，进一步扩大通讯、运输、旅游等领域的对台开放，降低台商投资的准入门槛，在一些领域放宽台资的股比限制，扩大台企业务的承揽范围，鼓励台胞到自贸试验区创业发展;台湾自然人无需经过外资的备案就可以到区内注册个体工商户。这些新的进一步的开放举措，无疑将为国家推动新一轮改革提供更大的驱动力。

二是体现了引领规则制订的战略思路。自金融危机爆发后，发达国家经济增长陷入停滞，以中国为代表的新兴市场经济发展迅速，在世界经济中的地位不断上升。为了维持其在全球经济中的主导地位，美欧等发达国家积极谋划制定新的全球经贸规则。由于多边贸易体制停滞不前，美欧等积极推进跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判，通过推进连接太平洋与大西洋的自贸区建设来巩固新一轮国际经贸规则制定的主导权，推行符合其自身利益的新一代高标准与新规则。我国现阶段的自由贸易区发展水平较低，对外开放总体水平远远低于TPP 和TTIP 的新标准和新规则，在自贸区建设和国际经贸规则制定中面临被边缘化的风险和压力，顺应国际形势加快建设高标准自贸区网络迫在眉睫。上海自贸试验区设计之初就是要面向这些国际高标准的贸易投资规则，积极开展探索与试验，逐步形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架。在过去的一年多时间里，上海自贸试验区在仲裁、知识产权等规则领域，围绕国际通行规则积极进行改革创新，就是这种与世界接轨思路的体现。当前，上海在进一步深化改革开放方案中，不仅体现了这种思路，提出的许多措施都围绕负面清单、信息公开与透明度、权益保护、公平竞争等国际规则制订，同时，也在尝试建立符合我国发展利益的新规则体系。新设立的广东、福建和天津在标准、规则领域也都向上海看齐，同时又各有特色，如广东在商事制度、标准等领域与港澳的接轨，福建在对台贸易投资与合作参与制订标准等领域与台湾的接轨，天津在行政管理、执法领域建立集中统一的综合管理、执法机构的规则探索，都体现了我国在规则制订领域积极探索尝试、争当引领者的战略思路。

三是体现了服务国家战略的发展定位。上海自贸试验区作为第一块改革开放的试验田，在推进投资贸易便利化、货币兑换自由、监管高效便捷以及法治环境规范等方面，瞄准TPP、TTIP 等高标准自由贸易协定提前做试验，在顶层设计上体现了服务国家战略、应对国际高标准自由贸易协定的发展定位。在进一步的改革开放方案中，上海自贸试验区更是明确提出了服务国家推动“一带一路”建设和长江经济带发展的目标。新设立的三个自贸试验区，也都承载了相应的对外、对内战略使命。如广东自贸试验区立足推动内地与港澳经济深度合作、共同打造粤港澳大湾区，福建自贸试验区立足于深化两岸经济合作，都是要服务于祖国统一大业和21 世纪海上丝绸之路建设的需要。而从对内来看，三个新设自贸区试验也体现了服务于国家新的区域协调和经济转型发展战略的需要。如广东自贸试验区将通过加工贸易转型，带动泛珠三角区域和内地区域的产业升级;天津自贸试验区旨在通过发挥天津口岸作用、推动区域通关一体化、协同监管、分类监管与创新监管等措施，来促进京津冀协同发展;福建自贸试验区着力加强闽台产业对接、创新两岸服务业合作模式，以此来辐射带动海峡西岸经济发展;上海自贸试验区通过建设长三角区域国际贸易“单一窗口”来推动长江经济带的快速发展。

四是体现了建设制度创新高地的发展思路。党的十八届三中全会首次明确提出要发挥市场的决定性作用，这就要求切实转变政府职能，加强建设服务型政府，构建完善的市场经济体制。在这个转变的过程中，核心是要处理好政府和市场的关系，要求政府不再以“政策优惠”为重点，而需要以“制度创新”重点来优化市场环境。无论是上海自贸试验区，还是新设的广东、天津和福建自贸试验区，都改变了过去以政策优惠为核心诉求的思路，紧紧围绕制度创新做文章，争做制度创新的高地。2013年以来，上海自贸试验区在投资管理、贸易便利化、金融创新、事中事后监管等领域积极进行制度创新与探索试验，总结形成了21 项制度创新成果，并且在经过评估后成功地向全国推广复制。广东、天津和福建自贸试验区虽然刚刚挂牌，但也在制度创新方面积极探索，如广东在建设国际化、市场化、法治化营商环境、国际贸易集成功能等领域，天津在建立综合统一的行政审批机构，实施“一颗印章管审批”等行政体制改革领域，福建在推进贸易发展方式转变等领域，都已经在试点一些独特的制度创新措施，将为今后国家转变政府职能、构建社会主义市场经济体制提供更多的可推广、可复制的经验。

五是促成了深化新一轮改革开放的全国共识。自贸试验区的建设，不仅成为了各级政府、企业、学者乃至国际社会高度关注的热点与焦点，而且引发了全社会对于改革开放、简政放权与制度创新的大讨论，对于推进新一轮改革开放的共识正在形成。虽然目前批准的自贸试验区只有四个，但从南到北、从东到西，几乎全国所有的省份都在积极申报自贸试验区。在申报自贸试验区的过程中，经济落后的省份也在积极向上海、广东、福建等东部地区看齐，对比自身在体制机制、政策落实、思想观念等方面的差距，认真思考自身的优势与劣势，不断提出制度改革与地方发展的新思路。可以说，通过自贸试验区申报过程中的认真讨论与积极思考，各地都在凝聚形成新的共识，对于新时期深化改革开放的思路更加清晰，进一步大刀阔斧地主动推进改革创新的意愿更加强烈，信心更加坚定。

二、对推进自由贸易试验区建设的思考与政策建议

一是需要对自贸试验区建设加强总体规划与顶层设计。建设自贸试验区是党和国家领导人在新时期提出的一项国家战略，是我国经济发展进入新常态的形势下，为全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验而采取的重大举措。虽然目前上海自贸试验区的进一步深化改革方案和广东、福建和天津三个自贸试验区的总体方案已经得到国家批准，党和国家领导人也多次就自贸试验区的建设做出指示，但是国家层面并没有出台专门的总体规划。这不仅使得外界对于自贸试验区的理解存在许多误区，也导致了地方政府在申请和推进自贸试验区建设时缺乏明确的方向与指引，在一定程度上形成了一窝蜂与一哄而上的乱象。自贸试验区作为新时期提出的一项重要战略举措，不是一个临时性的试验区域，而是一个中长期的制度安排，不是一个传统的工业园区、海关特殊监管区或经济特区，而是以探索改革开放、服务国家总体战略为目标的试验区，因此国家需要在现有自贸试验区建设的基础上加强总体规划与顶层设计，进一步明晰其功能定位、发展路径、发展目标、发展思路以及申报条件、建设要求、机构设置等，尤其是需要厘清外界和各部门存在理解分歧的地方，以消除各部门在理解和执行相关政策时的不确定性和不一致性，使各部门能在自贸区的推进工作中站在同一轨道，形成更大的合力与推动力。

二是需要进一步完善自贸试验区的战略布局。我国的改革开放始于东部沿海地区，此次自贸试验区也发端于沿海，以上海自贸试验区为起点，延伸至东部沿海的广东、天津与福建，在沿海地区完成战略布局。沿海的上海自贸试验区扩容与天津等三个新获批自贸试验区，形成互有连通、各有侧重、功能完备的自贸试验区网络，切实发挥引领作用，辐射带动全国，将为构建开放型经济新体制发挥积极作用。下一步，在沿海布局试点的基础上，可以考虑在内陆沿边地区选择一些省份进行自贸试验区的试点，使改革开放的号角在内陆边远地区吹响，与沿海自贸试验区形成互补试验，共同推动构建国家开放型经济新体制的宏伟蓝图。同时，我们还可以针对局部领域试验推动建设一系列特色型试验区，如针对跨境经济合作推动跨境经济合作区的建设、针对跨境电子商务推动跨境电子商务综合试验区的建设、针对旅游领域合作推动旅游开放合作先行试验区的建设、针对环境保护领域推动生态环境保护试验区建设，等等，通过更加多元化、个性化的平台，进一步提升开放型经济水平，加速国家开放型经济新体制的构建。

三是需要充分授权，允许自贸试验区大胆进行制度创新。上海自贸试验区的运营已经有一年多的时间，在争取制度创新和先行先试方面却面临诸多困难，大部分开放措施都因与现有管理体制或法律条文相冲突而需要与相关部门逐一沟通，对内协调沟通难度不亚于对外谈判，导致最终形成的开放措施不仅与设计者的初衷相距甚远，也远低于外界的期望值。与对外签署自由贸易协定形成的开放措施不同，自贸试验区具有可收可控的特点，开放主动权把握在我们手上，如果出现问题，可以随时暂停或调整改进，而后者一旦协议生效，需要经过与自贸伙伴国进行再次协商谈判方可调整。当前正是国际经贸规则重新形成的关键时期，各国博弈异常激烈，TPP 谈判即将结束，一旦协议签署实施，其规则标准所涵盖的理念将在全球形成示范效应。下一代贸易协定涉及的许多开放措施对于我们而言是全新的理念，在许多领域能否开放、如何开放、开放多少，我们完全没有现成经验可以照搬，因此，迫切需要加快自贸试验区的改革试验步伐，需要各部门突破条条框框和固有的权责划分，给予充分授权，允许自贸试验区面向新规则实施更加大胆的开放措施，提出更有特色、更有针对性的建设方案，主动帮助协调解决其在推进过程上遇到的各种困难与问题。

四是需要自上而下、统筹协调自贸试验区经验的推广复制工作。2014 年10 月以来，在上海自贸试验区试点经验的基础上，国家全面启动面向全国的推广复制工作。2015 年1 月，国务院专门下发《中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，并且明确了任务时间节点。目前，各地政府对于推广复制这些经验的积极性很高，但是在推广复制的实践过程中也面临不少现实困难，亟需自上而下予以统筹推进。比如“单一窗口”的推进，涉及口岸众多管理部门，需要依托电子口岸建设新的软件系统与平台，并且要求各部门实现数据与信息共享，单靠地方政府之力与中央统一管理下的各口岸联检部门协调推进难度很大。上海自贸试验区试点之初，是由国家口岸管理办公室牵头，成立了口岸各执法单位为成员的“单一窗口”试点工作组来统筹协调相关工作。当前，也需要工作组在全国推广复制的层面继续发挥作用，将国家层面的顶层设计与地方的实践有机结合起来，出台统一的实施方案，自上而下进行全国推广复制，降低各地自行重复开发电子口岸平台的成本和协调口岸各管理部门的难度，提高“单一窗口”在全国的建设效率和兼容性。

五是需要将“自由测试”与“压力测试”有机结合。随着天津、广东、福建设立自贸试验区被批复，更多的地区重新燃起了申报自贸试验区的热情。在申报方案中，各地虽然都提出面向高标准规则进行制度创新与政策设计，但是在实际操作中，各地希望突破的政策之一是于“我”有利的政策，如负面清单管理、放宽或放开外资行业准入等;之二是推动容易的政策，如贸易投资便利化政策等，从某种意义上说是一种“自由测试”。对于推动阻力大的硬骨头或是需要捆住手脚的“压力测试”，如清理不符措施，建立更加严格、“有牙齿”的环境、知识产权执法体系，实施更加合规的贸易、产业补贴与竞争政策，自主提高地方政府和国有企业透明度等，这些政策执行后可能会在短期内影响地方的经济增长，因此地方政府推动的积极性并不高，大部分仅仅停留在“喊口号”阶段。但是设立自贸试验区的本意并不在于试验于“我”有利的规则，对于这些规则大可推而广之，不必要在试验区形成“政策洼地”，真正迫切需要试验的是未来可能会捆住我们手脚的这些规则。因此，需要将“自由测试”与“压力测试”有机结合，建议将知识产权、环境、透明度等高标准规则与自贸试验区的申报工作绑定，使其成为方案内容的标准要件，并在后续的建设内容作为必备项目予以定期评估。

六是需要建立自贸试验区与国际经贸协定谈判的双向联动与规则转化机制。当前，不仅自由贸易协定和美国、欧盟等推动的投资协定谈判涉及经贸规则条款，而且多边层面和诸边层面的政府采购协定、服务贸易协议等谈判也一直是规则博弈的传统平台。可探讨建立自贸试验区与国际经贸协定谈判的双向联动机制，充分发挥自贸试验区作为“试验田”的重要作用，加强区域全面经济伙伴协定(RCEP)、中国—东盟自贸区升级版、中韩自贸区第二阶段谈判、中美和中欧投资协定谈判以及我国加入政府采购协定和服务贸易协议的谈判与自贸试验区的协同互动与信息交换。我们可考虑把国际经贸协定谈判中拿捏不准、存在争议的谈判难点、焦点问题，如敏感行业市场准入以及新规则和高标准等，或是我国谋划的新议题，如价值链、电子商务、园区、产业合作等、放在自贸试验区进行局部试点，积极进行压力测试和效果评估，逐步形成可复制、可推广的开放措施和政策监管方案，为自由贸易区和双边投资协定谈判提供谈判出要价参考和理论实践支撑。在这个过程中要做好“两个转化”的工作，既要重视将现行TPP、TTIP 以及我国自由贸易区谈判中的国际经贸规则转化为自贸试验区中可对应的政策实施方案，同时自贸试验区取得试点经验后也要重视将其政策实施方案主动向上转化为我国可在对外谈判中打出去的国际经贸规则。

七是需要加强自贸试验区的智力支持与人才培养。自贸试验区虽然吸取借鉴了发达国家自由贸易园区建设的经验，但仍是我国在新时期提出的一个创新举措。随着广东、福建、天津等更多自贸试验区的相继启动，对于自贸试验区的管理水平和研究工作都需要进一步提高和加强。上海自贸试验区的建设经验已经表明，随着政府由事前审批转向事中事后监管，对于政府管理水平提出了更高的要求，在这个过程中，迫切需要加强对政府管理人员的培训，帮助其转变思维定势，改变以往的工作模式与工作方法，不断提高行政管理能力。自贸试验区作为一个新事物，在推进过程中不可避免会产生许多新问题，尤其是具体的政策设计层面，管理部门往往没有现成的经验可以照搬，需要与专业的研究机构紧密合作、共同研究来提出具体方案。当前，各地都建立了自贸试验区研究院来为其自贸试验区的推进工作提供咨询服务和智力支持，从国家层面来说，也应对这些研究资源进行整合，使之形成合力，更好地服务于国家总体战略的需求。