城镇化背景下我国农村环境保护法律问题探析

王 强

城镇化背景下我国农村环境保护法律问题探析

王 强

[摘 要]城镇化是我国现代化建设的必然发展趋势，我国的城镇化建设是以人为核心的城镇化，是不以牺牲生态和环境为代价的城镇化。所以，必须强化城镇化建设中农村的生态环境保护，完善立法，加强执法，形成政府、市场和社会中间层三者既相互协作又彼此制约的农村环境保护法律体制，实现生态环境保护与农村城镇化建设的理性协调。

[关键词]城镇化；环境保护；法律完善

[作 者]王强，中原工学院法学院讲师。

城镇化是我国现代化建设的必然发展趋势，正如马克思所言的，现代化就是乡村的城市化。城镇化也是我国广大农民的普遍愿望，因为它的作用不仅在于创造就业机会，拉动投资和消费需求，最重要的作用在于富裕农民、造福人民。缘于对直接经济效益的关注和社会环境效益关注的缺失，农村城镇化建设进程中产生的环境恶化、资源枯竭、人口膨胀等生态环境问题触目惊心，不仅影响了农村城镇化发展的可持续性，还严重削弱了城镇发展的后劲和潜力。为此应在梳理我国城镇化进程中农村环境问题的基础上，不断完善立法，加强执法，强化政府、企业、社会公众在农村城镇化进程中的环境治理的职责和义务，把农村环境治理纳入法律轨道，相关责任和义务主体各司其职、各尽其责，全方位、多渠道化解农村城镇化进程中的生态环境问题，实现生态效益与社会效益的均衡。

一、农村环境问题的现状及原因分析

（一）农村环境问题的现状

农村城镇化建设过程中，各类生产要素和经济活动在城镇这个特定地域上重新聚集，因此而产生的各种生态问题如果没有给予足够的重视，很可能会因城市工业化导致已经变得比较脆弱的农村生态继续恶化，如此必然会产生人们所不愿意看到的严重后果：城镇化带给农村的不是城市的文明和进步，而是生态的破坏和环境的严重污染；广大农民还来不及享受现代化的成果，却先体验了现代化带来的副产品，所谓得不偿失。尽管我国的农村城镇化水平不高，但已经显现出的环境问题不容忽视。

1.土地资源浪费严重。土地利用是农村城镇化建设进程中最核心的问题。应依据土地利用的客观规律，从本地的实际情况出发开发利用农村和城镇的土地。然而，我国目前的城镇化建设在土地利用这一最核心的问题上做得远远不够，甚至可以说是问题多多。一方面，对城镇化存在片面甚至错误的认识，认为城镇化就是农民变市民，农用地变城市建设，就是大规模的高楼大厦等城市形象建设，错误地追求不切实际的“跨越式发展”，造成有限的土地资源大量浪费。再加上不少地区城镇的发展缺乏有效的规划制约，在城镇发展中单纯强调新城区的建设，不注重旧城区的改造，结果造成了旧城区土地得不到合理有效的利用，又浪费大量良田进行新城区建设；一些卫星城镇脱离实际，盲目地大搞开发区、高新技术产业园区，大片的土地圈而不用，致使土地大面积闲置。另一方面，城镇建设需要资金，而城镇自身财政收入非常有限，建设资金怎么办？只能是出让土地。为了取得土地出让金，一些地方甚至不惜以身试法。未经批准、规划进行占地建设，造成既成的建设事实；超出规划范围占地、未经补偿提前征收土地、压低甚至截留土地补偿金的现象时有发生。一些地方政府为追求任内政绩，大搞政绩工程建设，而城镇和农村居民未从中受益或者受益甚微。一方面建设需要占用土地，另一方面建设的资金又要通过土地出让来实现，这种寅吃卯粮的圈地运动造成土地大量闲置，严重影响了城镇和农村的可持续发展。

2.人口集中造成城镇污染严重。城镇化必然会导致大量农村人口向城镇转移、聚集，城镇必然面临人口集中带来的环保压力。大量的生活垃圾被集中排放，再加上农村部分村民缺乏必要的环境保护意识，对产生的生活垃圾、固体废弃物随意丢放，加大了垃圾收集治理的难度。农村人口的大量涌入对城镇的环保治理设施和环境管理都提出了更高的要求，而现实是许多城镇建设规划不合理、不科学，而环保实施规划甚至是缺失的，城镇建设必须配套的污水、垃圾处理等必需的环保治理设施都没有到位或非常短缺，造成大量未经处理的污水直接排入河流、湖泊，造成水体污染，严重威胁着当地周边的生态环境和江河湖水，成为影响城镇环境的主要污染源。

3.城镇化伴随的工业污染比较严重。党的十八大指

出，新型农村的建设不是简单地追求经济增长和单一的工业化，而是要经济建设、生态文明建设和其他文明建设的全面协调发展。但是，因为城市的发展主要是工业带动的，所以存在过分强调以工业致富农村的误区。城市发展过程中伴随的环境污染问题在城镇化建设中的农村依然无法免受其害，甚至更为严重。再加上一些在城市被强行关闭的重污染企业“转战”农村，使农村的环境生态更为恶劣。

（二）农村环境问题产生的原因分析

城镇化中环境问题产生的原因，既有农村自身环保意识落后因素的内因，也有来自于城市粗放发展惯性思维的作祟；有现实因素的影响，也有制度政策的缺陷；有经济利益的驱动，也有历史文化的根源。主要的原因如下：

1.城镇产业结构调整的影响。城镇化必然要求农村产业结构的调整升级，而在经济利益的驱动下，不少地区却演变为“工进农退”，农村成了城市污染产业转移的接纳地。工业产生大量的三废排放而得不到妥当的治理，结果造成生态破坏，土地、水和大气污染。此外，人口集中带来的大量有机排泄物既不能作为有机肥料进入农田被有效利用，又得不到及时的无害治理，给城镇制造出生活垃圾处理和水污染治理的难题；同时，农田有机投入物的减少必然要使用大量化学肥料来替代，造成农田土壤的破坏。

2.农村环保建设滞后。相比城市的环保设施，农村的环保设施建设速度明显滞后，不能满足农村环境保护的需要。在很多农村，因为环保设施缺失，垃圾和污水的收集处理能力不强，一些在城市完全能够解决的污染在农村城镇却得不到有效治理。此外，在农村环境保护人员和财力投入方面也明显不足，这些都直接制约和影响了农村生态环境的改善。

3.地方政府环保意识薄弱。一些城镇政府只看到眼前短期的经济利益，只顾经济增长而未把环境保护工作放到应有的地位，重开发建设，轻环境保护；重当前经济利益，轻长远利益；盖厂兴镇却不治污，毁林建房却不绿化的现象在一些城镇依然广泛存在。

二、城镇化背景下农村环境保护的法律问题分析

要消除城镇化建设进程中给我国农村环境带来的诸多不利影响，切实保护农村、农民的环境利益，应对农村的环保规划、建设、管理、治理等依法规范，完善立法、加强执法。分析我国目前的农村环境保护立法和执法，尚存在不少的缺陷。

1.农村环境保护法治理念不足。在对“发展是硬道理”的片面理解的指引下，一些城镇只顾眼前经济利益，盲目追求经济发展速度，为经济增长牺牲环境利益，罔顾环境恶化对农村发展的负面影响。再加上农村环保机构缺失，环境法制教育宣传缺位，农民及农村干部环保意识淡薄且缺乏必要的区域协调意识，结果就是农村环保法治理念的缺失，管理规则的失效和权利义务配置的不均衡。农村环境问题的依法治理，必须依赖农村环境法治理念的深入人心。在农村环境保护领域，各相关利益主体要树立有法必依、依法治理的信念，规则治理得到普遍认同，权利义务得以明确和遵守。

2.农村环境保护专项立法缺失。在我国环境法律体系不断完善的同时，一些农村地区环境和生态却表现出明显的恶化趋势，这说明在农村地区我国目前的环境立法针对性不强、预期效用远未实现，非但没有对现有的污染治理进行有效的规范避免生态恶化，反而似乎是被束之高阁，只能是徒具聊胜于无的价值了。立法者对农村环境问题的认识往往被局限在城市环境问题的制度束缚中，缺少对农村环境问题深入、全面的研究，对农村城镇化的特定需要考虑不够周全。农村环境问题认识的滞后，造成了环境立法虽然不断增多但针对性强、适用效果好的不多，农村环境保护法律形势依然严峻。

3.农村环境保护法律调整机制失衡。人与人的关系、人与自然的关系都同属于环境资源法的调整对象。环境资源法这种调整对象的特殊性和综合性，使其适用中形成了独具特色的调整机制。环境资源法的调整机制融合了行政、市场和社会三种机制的调整，这三种调整机制彼此制约并达成平衡。行政调整在农村城镇政府经济扩张和政绩诉求等各种因素的作用下，往往注重经济利益带来的政绩而忽视甚至漠视了法律尊严。漠视环境保护管理职责，对排污治污能推则推；环境治理执法消极不力，对企业排污一罚代管，听之任之。城镇化进程中的乡镇企业规模小、盈利能力有限，自身无力也没有动力加大环保投入，升级环保设备，造成要么污染要么“关门”的尴尬局面。在这样的现实下，市场调整机制作用得不到发挥。此时，本应进行积极监管的政府主体又出于增加财政收入的需要而视而不见、置之不理。而城镇化乡村中人们的环境权利意识极为淡薄，缺少对农村环境保护的参与热情，基本不能发挥社会中间层主体在农村环境保护中的作用。

三、城镇化背景下农村环境保护的法律完善

农村环境问题的产生、恶化，短期内得不到妥善解决也可以说是我国农村城镇化进程中甚至可以说无法完全避免只能降低的负面效应。经济社会不断向前发展而环境资源却在不断恶化，更说明了我国农村环境问题亟须引起足够的重视，我国农村环境法律保护的法律化、制度化刻不容缓。

1.强化公众环境保护的参与意识，形成依法治理农村环境污染的理念。在城镇化建设规划中，城镇政府总是有意无意地忽视建设中可能引发或造成的环境问题，所以更不会有科学有效的环保规划和预防措施，大多是环境问题产生、恶化后在多方压力下进行事后的“亡羊补牢”，往往一罚了之，环境保护与治理的法治理念缺

失。同时农村的环境保护政府起主导的作用，作为利益主体的企业和社会公众参与不足。在农村环境保护方面，政府与企业、社会公众进行必要的协商平台和机制不够完善，权力与权利无法平衡与制约，也无法发挥社会公众在环保治理中的作用。所以，必须在农村地区加强环保宣传和法律知识普及，多渠道全方位提高农村民众的法律意识，形成良好有序的社会事务的参与模式，推进农村环境保护治理的法律化、制度化。

2.有针对性地制定适合农村环境保护需要的法律制度。首先应当重新梳理“农村”的范围。我国改革开放三十多年来的经济建设，首先是城市的经济得到了飞速发展，在发展过程中产生的环境污染主要是工业化的问题。而十多年的农村城镇化建设，农村的经济、环境也有了很大的变化，但在我国不同省份和地区，农村城镇化水平差异很大，在一些东南沿海经济发达地区，已经很难再单纯依据之前的城市、农村的行政区划或土地所有权的归属来界定城市或农村的范围了。所以，对“农村”范围的认定应主要参照经济发展的总体水平和城镇化的程度。其次，农村经济社会发展状况与城市有很大差别的，所涉的环保领域范围较广，国家法律对农村环保事项的原则性规定不足以解决农村环保面临的困境。从目前的环保立法现状看，授权各地以地方性规章的形式进行立法比较切合实际。

3.提高农村环境保护执法水平和法律适用水平。首先，应当建立上下协调、统一的农村环境治理执法体制，实行环保执法垂直管理，最大限度地减少地方保护对环境执法的干预。其次，强化农村政府的环境管理职责。政府要统一思想，提高认识，在制定城镇发展规划时给予环境问题足够的重视，在产业引进上堵住源头、在基础设施建设中环保治理实施必须配套建设适用。再次，强化农村环境执法队伍建设，要建立一支政治素质过硬、业务技能高超、富有法治精神的高效农村环境执法队伍。最后，加强农村环境法制宣传教育，提高广大农民的环境保护参与意识和法制意识，环保从自身做起，从工作生活的每一个细节做起，树立人人为环保，环保为人人的理念，提高环保法律在农村的适用水平。

4.丰富和完善法律调整机制。近年来，随着农村城镇化的纵深推进，带来的环境问题日趋严重，单一的政府调整已远不能满足我国城镇化发展的现状，应充分发挥市场主体和社会中间层主体在环境保护和治理中的作用。一方面，通过法律明确和强化政府环境保护和污染治理的职责，做到依法行政，权责一致；另一方面，不断完善市场激励机制。对无污染的生态产业进行积极扶持；对积极调整产业结构，减少排污，加强治污的企业进行资金和政策倾斜；对于采取积极措施治污的重污染企业进行重罚，直至关停。最终实现通过市场机制推优逐劣。

四、结语

城镇化建设中农村环境问题的解决需要以超前的理念、机制、手段去应对。农村环境问题的解决不仅要求正确的可持续的绿色城镇化的发展理念，也需要高效和可操作性的农村环境保护治理机制，需要长期坚持不能懈怠；同时也要求农村环境法治理念的深入人心，市场调整机制作用的充分发挥。真正实现李克强总理在新一届政府成立的记者会上所言，城镇化是我国现代化建设的必然发展趋势，也是我国广大农民的普遍愿望，最重要的作用在于富裕农民、造福人民。[本文系河南省高等学校青年骨干教师资助计划项目（编号：2010-GGJS-228）的阶段性成果]

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