社会治理创新与信息化建设研究——以泰州市海陵区为例

文献标志码：A

文章编号：1671-4806（2015）01-0024-05

收稿日期：2014-12-10

作者简介：张树俊(1957—)，男，江苏姜堰人，教授，江苏省社会学研究会常务理事，研究方向为社区信息化管理。

Innovation in Social Governance and Construction of Community Informatization

ZHANGShu-jun

（Taizhou CPC Party School, Taizhou 225300, China）

Abstract: In recent years, owing to extensive application of community informatization in community governance, Taizhou has innovated in community governance model, improved in community governance level and promoted the integration of urban and rural governance. However, there exist such problems as imbalanced development in social governance informatization, low rate of utilization of social governance information, and unfavorable environment. To solve those problems, it is suggested to increase the cognitive level of the value of community information construction, strengthen the construction of informatization platform, improve the comprehensive service system, innovate in the mechanism of social governance and further enhance the level of application of informatization in the whole society.

Key words: community governance; informatization construction; practice of Taizhou

自1990年3W浏览技术诞生以来，互联网信息技术历经1994年的Netscape技术、1995年的B2C和C2C技术、1996年的ICQ技术、1998年的Google技术、1999年的B2B技术的不断创新和演化，这些网络新技术不断，促进信息化的快速发展。2005年以后，网格化与“维稳”为主要目标的社会管理体制改革相结合，其应用范围不断扩大，开始扩展到党的建设、工会、妇联等领域，并延及其他行业的管理，“网格”开始作为社会管理的一个重要层级而发挥作用。 [1]社区信息技术是在以网格化发展为基础建立起来的社区治理信息系统，这一系统已成为最大限度满足社区居民多样化需求的重要支撑手段。泰州自1996年地级市成立以来，信息技术发展快速，信息化的发展推进了泰州社会治理创新，社会治理水平也明显提高。当然,泰州的社会治理创新还处于试点阶段，技术水平还在浅显的层面上，其创新的成果也是初步的。

一、现实状况：社区信息化提升了社区治理水平

随着市场经济的发展，政府、市场、社会成为分析社会治理的三个维度。 [2]事实上，社区治理创新不能就社区研究社区，信息化时代下社区治理创新，政府、市场、社会必须共同发挥作用。近年来，泰州市委、市政府先后出台了《关于进一步加强城市社区建设和管理的意见》等文件，就加强社会信息化建设，推进社会治理创新作出全面部署，取得了明显成效，提升了社会治理和社会服务水平。

（一）社区信息化建设有所突破

近年来，泰州海陵区建立了城乡统筹社区综合信息服务平台。该平台包括区、街镇、居村三级网络，在区域空间上实现信息化服务与管理无缝隙。通过综合各个区域的服务和管理内容，以一个平台、一个窗口面对企业和社会，通过信息平台实现各管理和服务部门、各应用系统之间的数据整合和交换，在保证专有系统和专业业务以及专有信息完整和安全的同时进行最大限度的整合，有效地提高全区域的社区信息化水平。泰州海陵区2007年下半年正式启动“和谐海陵信息平台”建设项目，总投资6000多万元研制开发了区社会管理服务中心信息平台。2008年3月泰州海陵被列为国家级社区信息化试点区，城乡统筹信息化综合信息服务试点和国家信息产业部社区信息化试点区。泰州海陵区还在加快建设村级信息综合服务平台，提升公共信息服务设施和信息资源共享水平，实现信息服务自助化、常态化的同时，大力实施“新三通”工程，进一步推进电信网、广电网、互联网进村入户，建成覆盖全区的区、镇、村三级综合信息服务和交换平台。

（二）社区治理模式有所创新

泰州社区信息化建设使泰州社会治理更加具有了时代特色。2012年，海陵区投资1000多万元建立了办公面积近5000多平方米的社会管理服务中心。该中心是一个为民便民的综合性服务中心，最大限度地满足城乡居民生活需求和现代化社区管理的需要，成功探索出“一站式”服务机制和“信息化”联动以及区、镇街、村居三级平台和社区、社会组织和专业社工“三社”联动的资源共享、优势互补、相互促进机制，将社区管理由过去的单纯管控拓展为综合服务、社会自我管理，按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与”的社会管理工作格局要求，注重科学设计，着力在机构实体化平台建设、部门实体化平台建设、功能实体化平台建设上下功夫。在镇街平台建设方面，升级镇街平台建设标准，转型镇街平台功能，创新镇街平台机制。在村居平台基础方面，注重做实基层工作平台、健全平台网格管理、提升平台服务功能，并将社会管理向基层末端延伸。

（三）社区治理水平有所提升

社区信息化建设推动了社区治理向标准化和网络化转变。近年来，海陵区创设社区网格化管理信息平台，按照1名中心户长加若干志愿者的模式，打造“十分钟社区服务圈”品牌。同时，在信息化支持下，社区全面推行网格化服务模式，积极创新“一栏、一册、一群、一卡”服务载体，健全以民生保障为主要内容的社区公共服务体系，以居民互助为主要形式的社区志愿服务体系，以满足居民多种需求为主要目标，整合党务、政务、社会服务三大资源，构建多层次、多样化、多元化的社会服务体系。海陵综合信息服务平台项目包括事务管理及办公信息平台、远程求救求助呼叫平台、远程教育平台、电子商务平台、电子娱乐平台、居民接待室、网上慈善超市、地理信息系统等10个子项目。该平台以满足群众需求为出发点，通过广泛的信息技术应用对现有数据资源进行全面、有机整合，为政府决策以及对外公众服务提供全面支持。通过电子政务专网，与各镇街、园区、部门和村居实现互联互通、数据共享，真正做到了社会管理事务“日报、日清、日处理”。此外，社区信息化建设也促进了社区治理的精细化管理。

（四）居民民主自治有所推进

在社区信息化发展过程中，越来越多的人通过上网、电子邮件、短信、网络论坛等方式来彼此沟通，互通有无。这不仅吸引了懂计算机知识的居民参与网站建设和维护，更使广大居民可以随时随地通过网络反映利益诉求，实现居民与居民之间、居民与社区之间、居民组织相互之间自由平等的对话，充分享受网络民主，显示了公民赋权的时代特征。居民还可以通过网络平台，进一步扩大社区事务参与和监督，推进基层民主政治建设。同时，社区信息化建设也使社区居民对很多当面不好交流的事情，通过网络来表明意见，居民可以针对社区的各种不符合道德标准的行为和现象提出自己的批评意见，形成公众舆论，弘扬社会道德，从而促进整个社区的精神文明建设。

（五）城乡治理一体化有所促进

泰州十分重视农村信息化建设，尤其重视镇村信息化应用示范基地的建设，促进了城乡社区服务对象的全覆盖，也促进了信息技术与农村产业的融合。海陵区充分发挥信息化在加快推进社会主义新农村建设、农业现代化工程和城乡统筹发展中的重要作用，进一步加快全区农村信息化发展，大力培植镇、村信息化应用示范基地，把农村信息化建设作为建设现代化农村的重要内容，加快建立和完善农村信息化服务体系。比如，新农村建设重点示范村苏陈镇双虹村，近年来大力推进农村信息化建设，依托村级综合信息服务平台，在社会发展领域实现信息化普遍应用，为新农村建设发挥了重要的作用。

二、存在问题：信息化在社区治理中应用效率不高

（一）整体规划与整合能力较弱

从现有研究来看，人们更多地关注规范性而忽视了实践性，致使人们难以从社会管理变革的实践进程中挖掘出有助于理解现有瓶颈和指明未来出路的知识“增量”。 [3]由此看来社区信息化建设不是探讨某一领域信息化建设水准问题，从社区治理的实用性角度来说，关键是各种信息化建设能否对社会治理创新发挥促进作用，有了这种作用，才有信息的“增量”。在社区服务问题上，泰州注重了城乡统筹社区综合信息服务平台建设，开发、定制了具有社区各种管理职能的系统软件，扩大了服务内容，提高了服务效率，也方便了群众。但是这种整体规划与整合绝不是部门的物理整合，而应该是职能的逻辑整合。从调查的现实情况来看，泰州的这种逻辑整合力度不够，因而信息化在社会治理和公共服务方面，整体功能发挥效果不很明显。比如将多部门整体入驻中心的做法，也不是信息化建设整体规划与整合的本意。社区治理的整体规划与整合，是要形成区域统一、规范、配套的社区综合信息管理体系，而不是“大厅”建设上。从目前看，泰州数字社区工程的规划、设计能力较弱，社区信息化建设中还存在系统孤立、分散，信息资源权属单一，信息壁垒严重，共享困难问题。同时，各信息平台交互功能不健全，没有实现各部门之间信息系统资源有效整合，信息共享不足。此外，信息数据采集部门化情况比较突出，社会综合信息资源匮乏。在数据方面还出现了指标口径不一、条块分割、信息流通不畅的问题。

（二）社会治理信息化应用领域不广

在调查中发现，不少居民特别是社会困难群体需要更多形式提供信息和便捷的服务，而现有信息渠道、服务渠道单一的局面很难让群众满意。如泰州虽然广泛宣传信息化建设在农村经济发展和社会主义新农村建设中的重要地位和作用，但更多注重的是涉农信息建设，强调的是信息技术在农业生产与经营中的应用，所以农村信息化应用范围较小，在农村社区治理方面发挥的作用不大。具体表现在两个方面：一是，泰州农村信息化建设的重点主要集中在农业经营上，重在发挥各类电子商务网站和产品展销、网上订购、网上支付等农村电子商务应用上。二是，农村信息化建设重点探索在农业科技知识普及、农业市场信息应用、农村教育、村务管理等方面的农村信息化应用。同时利用中小企业信息化服务平台等资源，为民营企业提供信息咨询、产品研发、产品检测和质量认证、技术支持以及教育培训等服务。总体来看，农村信息化建设主要用于农村生产经营，而在农村社区治理方面发挥的作用不大。

（三）社会治理信息化水平不高

社会治理信息化水平既包括信息化建设水平，也包括信息化运用水平。从泰州实际情况看，泰州大多数居民希望通过更多渠道，特别是网络加触摸屏等更加简单的方式实现个性化服务需求。但是，泰州信息网络在政府决策、网络问政等方面发挥的作用不充分。一方面泰州社区治理信息技术、基础设施极为薄弱，有关信息收集、资料整理、分类录入、信息反馈、跟踪管理、服务到位的运行机制还没有真正建立。另一方面，城乡居民网络应用的普及程度不高。在社区基础平台建设方面，少数基层街道建立独立的信息系统和数据库，由于未能全面、系统地整合社区各种管理和服务，或者说社区各种管理和服务模式与信息化治理模式没有很好链接、统整，造成传统工作方式与现代管理手段并存的“两张皮”现象，因而信息化在社会治理领域应用相对落后，因而信息数据应用率低，应用不很广泛，同时也未能从根本上减轻基层社区工作人员的工作量，造成街道与社区有限的人力、物力资源的浪费，制约了社区信息化的发展。

（四）社会治理支撑体系不完善

城乡统筹社区综合信息服务平台突出关注民生，注重社区成员个性服务，兼顾不同年龄、不同职业、不同群体特别是关注和满足社会特困群体需求，满足社会各个层次的服务需要，使城乡居民通过平台便可以了解和办理从生到老的需求和服务，满足群众生产、生活等各方面需要，方便居民的生活和服务。但是目前泰州信息化建设注重的是“信息”服务，实体服务还不能完全配套。如海陵区通过开通公共服务特服号码，建立远程求救求助呼叫中心。居民可以通过公共服务网络，查询政府办事流程、医保、养老金、公积金、水电费、手机费等方面信息，享受社区便民商业服务。但这仍然是单向的社会治理工作，要使社区治理由单项发展走向整体推进、由信息化建设走向与社区各项治理、服务工作的融合仍有许多工作要做。

（五）社会治理信息化环境不优

如今以微博为代表的新媒体和自媒体技术以“微动力”、“聚变”等方式，自下而上地激发了广泛的社会治理创新，信息化已经成了社会治理创新的助推器。 [4]但是，还存在着信息化环境不优、网络管理水平不高的问题。从调查了解的情况看，之所以存在上述问题，一是因为泰州传统治理观念仍然占有很大市场，不少人包括机关、社区干部对信息化建设的价值认识不足，所以信息技术在党政系统信息化建设业务中应用不够深入、使用不够广泛。二是人才保障措施不到位。社区信息化是一项涉及众多现代科学技术的工程，需要大量的专业技术人员，但不少街道和社区居委会信息化专业人才缺乏，IT服务的专业人员更少，这就影响了社区信息化的进程。三是投资形式单一，经费投入不足。现在海陵区信息化完全由政府包揽，缺少市场运作。四是不懂网、不上网的人员较多。不少社区干部对信息技术陌生，信息化管理理念落后。

三、对策建议：在完善社区治理体系中推进创新

（一）提高价值认知水平

随着经济建设和社会的发展，社会管理要素日趋增多，居民对社区服务的需求越来越高，传统的城市社区管理和服务模式已难以适应社会发展的需要，也难以实施科学有效的社会治理。而社区信息化建设为社区服务和治理提供了充足的数据资源、可靠的支撑平台和良好的系统环境，在社会治理方面也发挥着越来越重要的作用。要实现信息化条件下的社会治理创新，首先要解决好思想认识问题。只有思想上有高度认识，才能在社区治理的实际行动中自觉地从思想观念、管理方式、工作机制等方面不断创新，适应社区信息化的发展要求。第一，随着社会结构变化，阶层群体冲突增加，社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多，社会诉求不断提升，维权意识更加强烈，传统手段难以应对。第二，信息化背景下，社会信息传输由简单的线状变成了立体的网状，要实现对错综复杂的社会事务进行有效管理，以及适应“党委领导、政府管理、社会协同、公众参与”的社会治理格局，必须对信息化条件下的社会治理创新有一个新的认识。第三，信息化为社会治理创新提供了良好条件，通过信息技术可以整合政府职能和社会资源，实现一体化的管理和服务，从根本上实现群众需求“千条线”与社区服务“一张网”的无缝衔接。

（二）强化信息平台建设

从泰州整体来说，要加快推进以数字化、网络化、智能化为主要特征的泰州城乡信息服务体系建设，提升全市的社区治理信息服务水平。各社区的信息化建设要统一规划。社区治理信息化建设，要统一标准规范，促进各部门、社区业务系统互联互通和充分融合。规范社区信息的采集、开发和应用，扩大信息技术在公共服务领域中的应用范围。要加快基础信息资源整合，促进信息化系统的互联互通，注意信息共享，实现公共信息共建互通，防止盲目建设和重复建设。要以方式简洁、响应和回应精准、迅捷为原则，体现“信息化平台”的技术先进性、网络安全性、平台开放性和功能实用性。此外，社区信息平台建设，要注重向基层末端延伸。

（三）完善综合服务体系

社区治理要“以人为本”，从解决社区居民最关心的、与生活息息相关的问题出发，这是社区治理创新的着力点。当今社会，我们不能不面对一个基本事实：社会大众逐渐脱离政府划定的社区范围，通过网络利用自己的力量搭建可以自己做主、可以自由参与意见——利益型物业小区、地域性公共利益大社区和志趣爱好者社群。这是一个新命题。 [5]所以在推进社会治理创新的过程中，必须以信息化有效促进精细化管理，注意信息平台建设与整个服务平台建设相协调。在服务的对象上，要在社会治理信息化建设的同时，注重建立集行政管理、社会事务、便民服务于一体的综合治理平台，实现各类社会服务和管理事项“一站式办理、一条龙服务”。

（四）创新社会治理机制

社区治理创新要坚持以人为本的原则，围绕居民的生产生活需求和民主自治的需要有序推进。第一，要建立多方联动的应用管理机制，实行信息“分头采集、关联使用”，推进社会管理由“多头分管”向“协同管理”转变。第二，要深入推进网络问政常态化制度化建设，完善政民互动信息网络，拓宽密切联系群众渠道，积极组织网民开展建言谋策活动，建立健全网民意见办理运行机制。第三，要结合信息化建设推进社区服务组织建设。一方面要建设统一的社区门户网站、呼叫中心、短信平台。另一方面，要注重社区综合服务支撑体系建设，在实现各类社会服务和管理事项“一站式办理、一条龙服务”的同时，更新观念，注重政府引导机制创新和服务模式创新。第四，要着力推进各类型的社会组织建设。有关研究指出，国家和社会团体的属性是同时显现于社会治理过程中的。“官民二重性”反映的是两者的各种属性在同一载体中的共同关系。 [6]

（五）强化保障机制建设

信息化条件下的社会治理创新，首先要强调人才保证。要公开招聘一批政治素质好、工作能力强，既热心社区工作，又具有网络信息操作技术的人才进入街道、社区工作。其次，要强调网络安全保障。在信息化环境中，必须加强对网络安全的技术防范，对政务网络、公共平台、重要业务系统和涉及国计民生的经济社会基础信息系统等，定期开展信息安全检查和评估。再次，要加强治理资金保障。建议将社会管理信息化纳入本地经济社会发展规划，把信息化发展水平列入各级政府考核的一项指标。对社区信息化建设工作要进行资金列项，将其经费纳入财政预算。在坚持政府投入为主的基础上，要广泛吸收社会资金，逐渐建立和完善政府投入与社会筹资相结合的多元化投入机制。对农村信息化建设要建立健全帮扶机制，力争在较短时间内、较高层次上提升农民信息化素质和农村信息化水平。为使公共服务与管理平台运营取得成效，采取政府投入与市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合的投资和营运方式，在确保政府投入的同时，积极引进市场主体参与部分子平台的运作，调动社会力量办事业的积极性。对服务的有偿与无偿服务进行分类。除救助困难、弱势群体采用公益服务外，其余社会成员均采用市场化运作，实行有偿服务，确保公共服务与管理平台的长期、稳定运行。

（六）强化信息化培训

运用信息化推进社区治理创新，需要及时更新知识、“升级”头脑。第一，要加强宣传引导。充分利用广播、电视、报刊、互联网等大众媒体和社区的板报、宣传栏等传统媒体进行形式多样的深入宣传，在普及信息化基本知识的同时，使人们了解社区信息化给居民生活带来的好处和便利，让社区信息化的建设者和消费者都能充分认识到社区信息化发展内在的巨大潜力和光明的发展前景。第二，要对社区现有工作人员定期开展社区信息化业务培训。要通过培训不断提高街道干部、社区组织成员运用信息技术的能力。提高信息化社会管理人员自身的信息技术水平和网络信息的收集和研判能力，增强其政治敏锐性和社会洞察力，着力提升其处理和应对突发事件的综合素质。要通过政府补贴或购买服务等方式，鼓励和引导电信运营商、信息技术企业，针对残疾人、老年人、低保户等特殊群体，开发低价智能的信息产品和信息服务，逐步填平“数字鸿沟”，使社会不同群体共享信息化发展成果。