中美农业信贷体系的差异与启示

文献标志码：A

文章编号：1671-4806（2015）01-0001-04

收稿日期：2014-11-15

基金项目：江西省高校人文社科课题（jj1123）

作者简介：赖娟（1975—），女，江西新干人，副教授，经济学博士，研究方向为农村金融；刘立刚（1976—），男，江西赣州人，副教授，研究方向为经济理论与政策。

Differencesin Agricultural Credit Systembetween Chinaandthe United States

LAI Juan 1，LIUli-gang 2

(1. School of Economics and Management, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045 China; 2. Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, China)

Abstract：Based on analysis of main differences in agricultural credit system between China and the United States from the aspects of agricultural credit management system and policy, system of agricultural credit institutions, and operating environment of credit institutions, this paper points out that China's agricultural credit insufficiency lies in the lag of system construction, imperfect system of credit institutions, and lack of credit guaranty and supporting services. Moreover, some policy suggestions are made to improve the agricultural credit system in China.

Key words：agricultural credit system; insufficient agricultural credit; policy suggestions

一、引言

工业化发展导致城乡经济发展差距拉大，加之信贷资金的趋利性，农村与农业发展的资金约束成为各国面临的共同问题。农业在国民经济中的基础性、重要性使各国政府不得不费尽心思构建独立的农业信贷体系，以促进农业与农村的发展。欧洲作为工业文明发源地，最早发现这一问题，也是最早构建农业信贷体系的地区。欧洲的经验成为其他国家如美国、日本等国学习的范本，并被不断地改良与完善以适应各国不同的国情。其中，美国的学习可谓是“青出于蓝，而胜于蓝”，建立了一套持续性发展良好的农业信贷体系。

20世纪初的美国，与如今的中国国情相似，农村家庭占人口比重最大，信贷约束是农民面临的最严重的问题之一。当时美国政府派出一支代表团去研究欧洲的农民合作信贷系统，依据考察结果通过了著名的联邦农业贷款法案（1916年），并在此法案的规范下创建了美国农业信贷系统。此后，美国政府在解决实际问题过程中不断调整农业信贷法案，完善农业信贷体系，使之为美国农业的规模化、科技化发展提供了有力的金融支持。中国当前正规的农业信贷体系主要由农业发展银行、农村信用合作社、邮政银行、村镇银行及一些小额贷款公司构成。其中，农业发展银行主要承办与农业和农村发展相关的政策性贷款业务，主要为中长期贷款。其他金融机构承办的是农村商业性贷款，主要信贷业务面向“三农”，但不完全局限于“三农”贷款。尽管看似完备的农业信贷系统为中国“三农”的发展提供了一定的信贷资金，但中国“三农”所获得的信贷支持一直低于其经济贡献度。以2011年为例，当年中国农业产值占GDP的10.1%，而农业贷款年末余额占各项贷款年末余额的4.46%，全年农业贷款增加量占各项贷款增量的3.1%，农户贷款年末余额占各项贷款余额的5.67%。 ①这说明，中国目前的农业信贷系统支农不足，没有充分发挥应有的作用。尽管信贷支农不足，但农业信贷早已成为影响农业产出的重要因素之一。 [1]因此，发展中国农业经济首要的任务是要健全中国的农业信贷体系。

同是自上而下建立的农业信贷体系，为何美国的农业信贷体系有力地支持了美国大农业的发展，而中国农业发展面临的最大问题依然是信贷支持不足？本文试图通过比较中美两国的农业信贷体系的差异，找到中国农业信贷体系支农不足的原因，并就如何完善中国农业信贷体系提出一些政策建议。

二、中美农业信贷体系的差异分析

（一）农业信贷体系管理制度与政策差异

1.农业信贷体系的立法层次不同

美国的信贷体系是1916年在美国总统签署的《联邦信贷法案》指导下，由政府牵头建立的。联邦信贷法案自1916年出台以来，经历了数次修订，目前主要法律框架沿用的是1971年修订法案。此外，1987年农业信贷法案和1996年农业信贷体系改革法案对1971年法案做了较多内容的补充。这一法案赋予农业信贷委员会（简称FCA）对农业信贷体系进行监督、检查、监管和执法的权力，同时也规定了农业信贷体系（简称FCS）中所有机构的目标与权限。 [2]也就是说，美国农业信贷体系是在美国最高层次的法律规范下建立的，诞生之初就有了“顶层制度设计”，并且在这个顶层制度设计下，其信贷体系的层次分明，各层机构的功能、目标及权限明确。在中国，整个金融体系的立法就相对落后，缺乏相对完备的法规体系，一直处于边改革、边设计、边立法的过程中，更不用说农业信贷体系。农业信贷市场行为主体的法律依据多为部门规章制度、地方性管理办法等，政出多门及法规之间相互冲突的情况时有发生，让信贷机构无所适从。

2.关于政府与农业信贷市场主体的职能界定存在差异

联邦信贷法案为美国农业信贷体系设立了制度框架，规范了信贷体系中各行为主体的职责，最重要的是，该制度框架体现了政府与市场主体的职能差异，即政府是农业信贷体系的监管者、引导者，而信贷机构是农业信贷体系的经营者，政府不能干预具体信贷机构的贷款行为。虽然农业信贷体系主要信贷机构最初由政府出资扶持创建，但法律只赋予政府监管职能，并严格限制政府参与信贷机构的经营管理，同时设计了政府资金退出机制。在中国，虽然《商业银行法》《信用社管理办法》等法律法规赋予银行自主经营的权利，但由于历史原因，政府对银行经营权的干预由来已久，政银不分是银行商业化改革的阻力之一，农业信贷体系也存在同样问题。以农村信用社为例，我国农村信用社作为特殊历史时期的产物，其产生与发展的历程均带有明显的行政命令色彩，并非完全出于自愿与互助的目的。 [3]到目前为止，农村信用社管理人员还由地方政府任命，农村信用社的经营管理经常受到地方政府的干预。

3.农业信贷支持政策存在差异

美国支农信贷政策的定向精准度高于中国。以税收政策为例，其对农业信贷余额占总贷款额25%之上的金融机构给予免税政策。 [4]中国的税收优惠政策以机构身份作为标准而不是农业信贷占比，如对农村信用社的免税政策。以机构身份为标准的激励政策是无效的，并不能促进农业信贷数量的增加，农村信用社不断将信贷资金转向城市的冲动即能说明这一点。

（二）农业信贷机构体系差异

1.农业信贷管理机构独立性不同

美国农业信贷体系有独立的管理机构，即美国农业信贷管理局（简称FCA）。FCA创建于1933年，是美国联邦政府辖下的独立行政机构，专门负责针对农业信贷系统制定相关法律法规并监督其执行情况，以确保农业信贷系统的稳健运行。中国农业信贷监管机构是中国银监会的一个部门，监管方式与对其他商业银行的监管无异。 [5]

2.农业信贷经营机构的多样性不同

美国农业信贷体系的经营机构由联邦土地银行、联邦中期银行、联邦土地银行协会、生产信贷协会、合作社银行、农民家计局、商品信贷公司和农村电气化管理局等机构组成，并且各自专注于不同类型的农业信贷业务。联邦土地银行和联邦中期银行主要办理是银行批发业务，即向其对应的联邦土地银行协会和生产信贷协会提供贷款服务，由联邦土地银行协会和生产信贷协会再向协会成员发放贷款。合作社银行为农牧渔民的合作组织，即合作社发放贷款，支持合作社的建立，并保持有效经营规模所需的信用。中国的农村金融机构体系名义上是由政策性银行（农业发展银行）、商业银行（农业银行、邮政银行）和合作性银行（农村信用合作社、村镇银行）组成，形成多元化金融机构体系，但实际上只存在政策性银行和商业性银行两种金融机构，且商业性银行无论是管理体制还是业务范围，差异性都很小。

（三）农业信贷机构经营环境差异

1.信贷配套服务环境不同

农业生产的高风险性是信贷风险主要来源之一。为此，美国建立了农业保险服务体系提高借款人的偿贷能力。中国目前已开展了政策性农业保险业务，但尚处试点阶段，保险模式还不完善，对农业生产的保障能力有限，农业保险与农业信贷相结合的信贷模式也未建立。

2.信贷担保条件不同

美国农业信贷体系建立在农地私有化基础上，农村土地流通市场完备，土地所有权和经营权是农业信贷资金来源的主要抵押担保品。在中国，农业用地一直被法律视为非抵押品，不能用于抵押担保，导致农业信贷因缺乏有效抵押物而难以发展。2013年11月召开的十八届三中全会提出将农民的土地承包经营权视为财产权，可以用以抵押担保，这将为农业信贷担保条件的改善开创政策与法律条件。

三、中国农业信贷体系支农不足的原因

通过对比中美农业信贷体系的差异，发现中国农业信贷体系支农不足的原因主要在于制度建设滞后、机构体系不完善、信贷抵押与配套服务不足。

（一）制度建设滞后

俗话说“无规矩不成方圆”，制度建设滞后从以下几个方面影响农业信贷体系功能的发挥：其一，在没有目标明确的法律、制度指引下，政府财政支农资金支付随意性和不稳定性增加。农业是一个高风险、低收益产业，具有内在的不稳定性，在工业化社会，难以依靠自身的吸引力，将信贷资金引入。所以，政府需要运用一定的财政资金，在一个相对稳定的规则下，参与农业信贷体系，支持农村商业性金融的可持续发展。其二、缺乏前瞻性的顶层制度设计的指引与规范，让农业信贷主体行为偏离改革设计初衷，农村信用合作社的发展偏离原来的合作性质就是最好的例子。第三、由于顶层制度建设滞后，法律法规对政府和银行行为的界定不明，政府对银行的监管与指导也存在随意性，往往一届政府一种监管与指导思路，使银行的经营管理没有一个稳定的制度依据。此外，地方政府为政绩考核之虑，往往有干预地方银行经营管理之冲动，使银行信贷资金的投放有利于快速提高地方GDP增长速度，而农业与农村地区显然不是促进地方GDP快速增长的信贷资金投放领域。

（二）机构体系不完善

机构体系不完善从两方面影响农业信贷体系的功能发挥：第一，单一的金融机构体系导致信贷服务盲区，以同一家金融机构满足不同层次、不同类型的信贷需求，必然导致一些信贷需求无法得到满足。因为金融机构服务种类越多，在有限的资金来源下，信贷资金的分散度越高，相应的单位经营管理成本也就越高，金融机构的理性选择是，忽略一些类型的信贷需求，只满足部分信贷需求。第二，单一的金融机构体系也导致金融服务竞争不足，进而导致银行服务创新动力不足。银监会的金融机构统计数据显示，2014年一季度，农村商业银行的资产利润率居银行业之首，达1. 68% ②，说明农村商业银行的竞争对手少。

（三）信贷抵押与配套服务不足

信贷抵押与配套服务不足，影响商业性金融机构进入农业与农村领域的积极性。农村信贷抵押不足的原因主要在于中国农民的财产权过少，资产的流动性也不足。信贷配套服务指的是与信贷相关的抵押品评估与拍卖、抵押品保险、信用评估以及信用担保等中介服务。到目前为止，中国的农业保险覆盖率还不高，农产品抵押和土地经营权抵押评估与拍卖中介建设尚处起步阶段，且多是地方政府发起的非市场组织，信用评估与信用担保中介机构在农村是几乎没有，中国人民银行的征信体系也只收集到部分有信贷经历的农户信息。

四、完善中国农业信贷体系的政策建议

第一，在不违反基本金融制度前提下，建立独立的农业信贷法规体系，作为农业信贷顶层制度设计。农业信贷顶层制度设计应包括以下几方面内容：一是农业信贷政策与目标；二是政府部门的监管职责范围；三是政策性信贷资金的使用范围与运作原则；四是农业信贷及相关中介机构的职责与权限；五是农业信贷资金筹集与使用原则；六是农业信贷抵押担保相关规则。

第二，建立一个专业投资于农业领域、市场化运作的新型农业信贷中介机构体系，确保支农信贷资金供给。虽然目前有中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社、邮政银行、村镇银行等涉农金融机构提供支农信贷资金，但他们的资金来源主要是吸收存款和同业拆借，资金来源有限，且信贷资金的运用也不受法律限制，专项用于农业信贷。所以，要加大信贷支农力度，势必要建立一个新型金融机构能通过其他渠道吸收社会资本投入农业领域。一些地方试点的土地银行可以作为这种新型农业信贷中介的雏形。土地银行可以用土地经营权作为抵押品向社会发行债券，将募集的资金专门用于“三农”贷款。

第三，调整中国农业发展银行政策性支农业务范围，将可以市场化运作的农业信贷业务交由普通商业银行或新型农业信贷中介去做，从“三农”发展角度重新定位农业发展银行的业务范围。然而，目前中国农业发展银行的信贷业务主要分三大块：粮棉油类贷款、基础设施建设贷款和其他贷款。贷款对象以企事业法人机构为主，农村家庭户基本被排除在政策性金融服务范围之外。因此，很有必要将政策性贷款对象扩大到农村家庭户，这将有利于鼓励农户对农业生产设施进行改造，对农业生产进行长远发展规划。

第四，加快农村土地产权制度改革，释放农村土地的资本属性，从国家法律层面确保农村土地的抵押权能，以土地要素的流动带动资本要素流动，活化农村金融市场。

第五，加快建立农村信贷服务中介机构体系。农村信贷服务中介机构包括农业保险、农业资产登记评估、信用担保、农村土地及其他固定资产流转服务机构等，这些机构建立初期可由政府发起设立，待机构运转到一定规模再转让给民间企业经营，也可由民间资本直接组建，政府给予一定期限的税收优惠政策。

注释：

①数据来源于2012年《中国农业统计年鉴》。

②中国银行业监管管理委员会官网统计信息栏，http://www.cbrc.gov.cn。