从“土地征用”到“土地财政”

——我国征地制度的改革历程及对策建议

赵 志 浩

【社会与法律文化研究】

从“土地征用”到“土地财政”

——我国征地制度的改革历程及对策建议

赵 志 浩

(河南省社会科学院，郑州 450002)

我国计划经济时代没有土地市场和土地价格，国家为了工业化发展和经济建设的需要采取征用的办法把农民和城镇的土地收归国有，并采取相应的安置补偿措施保障失地农民的基本生活。在市场经济条件下政府由土地使用者变成土地经营者，地方政府从征地卖地中获得大量土地出让金，与土地相关的各项收入逐渐成为地方政府的“第二财政”。在土地财政模式下政府垄断一级市场的土地价格，各级地方政府为了获利于土地总是想办法多征地并压低征地补偿标准，出现强制征地、违规用地、滥占耕地等现象。因此征地制度改革的方向是政府退出土地经营者的角色，让市场配置土地资源，并通过深化财税改革，增加地方政府财政来源的渠道，减少地方政府对土地财政的依赖。

征地；土地财政；市场原则；财税改革

近年来，政府征地及对失地农民的补偿安置问题引起社会各界的广泛关注，学术界也对此问题进行了不同层面的讨论研究，征地过程中出现的“土地财政”问题成了和谐社会构建以及新型城镇化建设过程中不容忽视的重要问题之一。本文在回顾我国征地制度形成及改革过程的基础上，针对土地财政模式下征地制度的弊端及产生的严重后果，提出了改革我国现行“征地制度”和“土地财政”的对策建议。

一、我国“土地征用”制度基本框架的形成

我国征地制度的基本框架形成于计划经济时代，1949年上海市人民政府公布《处理无主土地的暂行办法》规定：“代管土地如政府有征用必要时，得于征用之(第9条)。”在1950年的《铁路留用土地办法》中规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时,由路局通过地方政府收买或征购之(第5条)。”这些征地办法具有临时性，且无补偿之规定。而1950年的《城市郊区土地改革条例》提到了征地补偿问题：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”这说明在建国初期国家对农民土地的征用就不是无偿的，当时征地主要是针对农民的私有土地，所以较多地照顾到了农民的切身利益，并不具有强制性，比如1953年的《政务院关于国家建设征用土地办法》中也规定国家征地“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益”。

随着社会主义改造基本完成，特别是农业合作化运动的开展，1958年颁布实施了新的《国家建设征用土地办法》，扩大了征地范围，大多数农民的土地由私有转变为集体所有，征地的补偿标准有所下调，有的不再进行补偿，最终形成了土地公有制的两种形式：城镇土地国家所有制和农村土地集体所有制。国家的征地对象由原先的个体农户转变为村集体，农民不再拥有参与征地的补偿标准谈判资格，土地作为农民财产性的权利被剥夺。1982年国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》明确规定了国家征地对象是农村集体所有土地，并对征地作出了强制性的规定：“被征用社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍(第4条)。”《条例》明确了土地所有权和使用权的分离：“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权(第5条)。”对征用土地的补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费。

可以说截至到1982年我国征地制度的框架基本形成，成为以后政府征地的基本依据，1986年的《土地管理法》只是将1982年的条例上升为法律，并没有增加新的内容。我国征地制度的建立和完善在客观上有利于促进经济建设和城市发展，但也存在不少弊端。由于在计划经济时代我国禁止土地买卖，没有土地市场，土地也是没有价格的，因此国家为了工业化发展和经济建设的需要，不得不采取征用的办法把农民和城镇的土地收归国有，同时对征地对象给予补偿，但是，由于国家征地带有强制性的特点，所以补偿标准和征地费都非常低，从而牺牲了农民和村集体的利益，结果还造成了浪费土地、粗放使用土地以及乱占滥用耕地的现象。

1954年的《中华人民共和国宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有(第13条)。”即明确了征地的用途是为了满足“公共利益”的需要，1982年宪法再次规定征用集体土地是为了“公共利益”，但是由于现实中对“公共利益”的界定有一定难度，且在法律中没有明确规定哪些属于公共利益，所以导致征地范围模糊，公益性建设用地和经营性建设用地不分，大量经营性、商业性用地也都打着“公益”的名义进行征地，改革开放之后不少民营、外商和中外合资企业为了取得土地，政府也动用征地权，所以征地的目的已从“公共利益”延伸到其他非公共领域。不过，从总体上看计划经济时代的征地是为满足国家总体经济建设需要而进行的，为国家的工业化和大中小城市的发展打下了基础，并且国家通过相关法律法规纠正和抑制了土地的不合理使用。

二、土地财政模式下的“土地征用”及其运作

1984年我国开始从计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制演变，与此同时我国也开始探索国有土地有偿使用制度，1987年开始向城镇国有土地使用者征费，对民营、外资企业以及营利性的项目用地实行国有土地使用权有偿出让，把市场机制引入了供地制度之中。通过对土地的有偿使用政府获得了土地费，土地使用费成为地方税的一个来源，从而形成了政府供地的无偿划拨和有偿使用的所谓“双轨制”。1988年的《城镇土地使用税暂行条例》将土地使用费改为土地使用税，中央和地方政府按5∶5分成获得使用税收入。1992年，《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，土地出让金的部分收入仍要交给中央。但是，自实行国有土地有偿使用、征收土地税以来，一直存在着地方政府瞒交土地使用税的现象，故中央获得的土地出让收入实际上很少。

1994年，国家为了增强对全国市场经济的调控，发挥税收杠杆调节配置资源的独特作用，实行了分税制改革。分税制改革使得税源大而集中的税种划归了中央，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年增加，而地方税占总税收的比重逐年下降，这一方面增强了国家宏观调控的能力，另一方面也迫使地方政府从多种渠道寻求税源，而1994年分税制改革之后，国家规定土地的出让收入全部留给地方财政，这一规定为地方政府的财政来源找到了一个出口，土地出让收入逐渐成为地方政府的“第二财政”，土地的各项收入成了城镇发展和基础设施建设资金的来源，这就是通常所说的“土地财政”，土地财政使地方政府开始了新一轮的征地高潮。

计划经济时代由于土地没有价格，政府无法从土地的买卖交易中获得收益，市场经济的发展使得土地市场逐步形成，土地由原先的无价变成了有价，政府由土地使用者变成了土地的经营者，由于土地资源的稀缺性，又由于1988年全国开始实行住房制度改革，实行住房商品化，鼓励职工买房，造成土地价格不断攀升，地方政府从经营土地中获得了大量利润，因此出现了地方政府疯狂征地的现象，这实际上是政府借助于市场经济的力量获得了财政来源，而征地制度是计划经济的产物，所以土地财政是计划经济和市场经济混杂的产物。

地方政府借助于征地权力垄断了土地供给和土地价格，又借助于市场经济的力量获得土地收益，《土地管理法》不允许农村集体经营性建设用地出让，只有通过国家征地制度转变为国有土地才能够出让，这说明国家垄断了土地的一级市场，垄断了农村的卖地市场，而其他单位或个人使用土地也必须使用国家征用的土地，从而国家又垄断了买地市场。在垄断土地市场的情况下，政府便可以通过低价买进高价出售土地的方式，获得土地暴利收益。

在这种情势下，各级地方政府为了获利于土地，总是想办法多征地，尽量减少征地成本、压低征地补偿标准，并出现强制征地、违规用地、滥占耕地等现象，导致建设用地总量增长过快、工业用地过度扩张等。与改革开放前国家征地主要用于“公共利益”和公共领域不同，在土地财政模式下，地方政府的征地行为还有着满足地方财政的动机。改革开放前国家的土地征用是用强制的手段把个人和集体土地收归国有，并给予相应补偿，当时国家征用土地主要面对的是农民和村集体，国家并未从土地的征用中获得过多的经济利益，而改革开放进入市场经济之后，地方政府征用土地的目的除了用于公共利益之外，还从事土地经营并从中获得经济收益作为地方财政收入的来源，地方政府需要面对农民集体及用地单位或个人，征地成为政府经营土地、谋取土地收益的一个环节。

三、市场经济条件下的征地制度改革：缩小 征地范围，保护耕地及农民合法权益

20世纪90年代以后的地方征地行为都与“土地财政”相关，土地财政增加了地方政府的预算外收入和财政来源，为地方城镇化建设和基础设施建设积累了大量资金，但同时也带来了土地资源的浪费、地方政府片面追求政绩工程、强制征地、违法占地、滥用耕地、激化政府与农民之间的矛盾等问题，靠经营土地维持地方财政的做法越来越受到社会各阶层和广大民众的非议，并且随着可供出让土地数量的减少，土地财政模式难以持久，因此土地财政模式下征用土地的危害性越来越突出，国家不得不通过系列法律法规对征地制度作出修订，相比于市场经济之前国家从农民和村集体组织强制征地，20世纪90年代以后的征地制度改革重点强调保护耕地、提高对征地的补偿标准、保障被征地农民的基本生活、维护农民对土地的财产性权利等。

1998年新的《土地管理法》对征地的主体、目的、性质、程序、审批权限和补偿费用作了明确规定，强调了对耕地的保护，提出了“土地用途管制”和“耕地占补平衡”，缩小了征地的审批权限，细化了征地程序，从而控制了征地总量。新土地管理法还把原规定“各项补偿费用之和不得超过被征用土地前三年平均年产值的二十倍”变为“三十倍”，提高了补偿标准。1999年在征地制度方面增加了农地转用审批制度，从中央到地方制定了一个土地利用总体规划，限制了各地的用地总量，对农地转为建设用地的数量进行了限定。2000年之后，政府加快了土地征用制度和农村建设用地制度的改革，本年的《宪法》修正案对土地征用制度进行了重大改革，明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式。

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2004年的《宪法》修正案把原先的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年的一号文件指出：“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”

2005年的一号文件强调“坚决实行最严格的耕地保护制度”，“加快推进农村土地征收、征用制度改革”。2006年的一号文件强调按照“缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序”的要求，进一步探索征地制度改革经验。2007年的《物权法》还规定：安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益(第42条)。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求：“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”这对实行严格的集约与节约用地制度、控制城市建设用地总量提供了保障。

2013年党的十八届三中全会规定：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场(第11条)。”“维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益(第22条)。”这些对农村集体经营性建设用地和农民财产权利的规定，为以后的征地制度改革提供了方向。

四、改革现行“征地制度”和 “土地财政”的建议

我国征地制度本是为了满足经济社会发展所采取的，市场经济条件下的征地卖地成了地方政府获得财政来源的手段，由此产生违法违规征地及违法用地、违法违规批准农用地转用、占用耕地量过大、侵害农民合法权益、资源浪费严重等现象，并导致房价高涨、不利于产业结构转型升级等问题，另外由于利益的驱使还容易滋生“土地财政”腐败。因此需要改革现有征地制度，改变以地生财的地方财政模式。

(一)政府退出土地经营者的角色，让市场配置土地资源

无论是计划经济时代还是市场经济时代，也无论是历次新修订的《宪法》还是《土地管理法》，都明确规定国家征地的目的和用途是为了公共利益的需要，而地方政府往往把征来的土地用在商业和经营性项目上，以便实现经济利益的最大化，结果造成政府无限制地征用土地，并出现土地违规违法现象，其中的原因之一就是“公共利益”的界限模糊。虽然在法律上不断强调政府征地的目的是为了公共利益，但是在实际上依然把征地费挪作他用，因此需要参考世界各国的界定办法，结合我国实际，在立法上严格界定“公共利益”的范围。政府征地只能用于“公共利益”，非公共利益的商业性、经营性用途的土地不能用征用的办法来解决，而是应通过市场来调节。

在成熟的市场经济国家，政府是不能作为市场经营主体的，政府财政的来源只能是税收，而不是从经营牟利中获得财政收入。政府垄断土地一级市场本来是为了控制建设用地的供给，但是国有土地的“招拍挂”使政府成了最大的“地产商”。政府利用自身垄断土地市场的优势，必然会形成垄断价格，造成土地价格以及城市房价上涨。改变这种状况的办法是让政府退出经营领域，取消政府对土地的定价权，让市场来决定土地资源的配置和使用。成熟的市场经济要求市场主体的多元化，因此需要开放集体建设土地市场和农地市场，让土地资源自由流通。十八届三中全会规定“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，即是让土地市场主体多元化的举措，也是减少政府征地规模的举措。

(二)深化财税改革，增加地方政府财政来源的渠道

十八届三中全会规定“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，同时又强调“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，这是通过增加土地市场主体、减少政府对土地市场的垄断经营以及提高对失地农民补偿标准的办法来缩小政府征地范围，可是政府经营土地的范围减少意味着土地财政收入的减少，同时又要对公益性征地进行补偿，无疑会加重地方政府的负担，造成财政危机。政府在减少甚至取消征地卖地行为之后的财政来源问题就会提上日程，也就是说如果取消了土地财政，政府退出了土地经营，取消了以地生财的渠道，地方政府进行公益性服务和基础设施建设的资金从何而来呢？

解决的办法首先是在税收方面增加地方政府的财政收入来源，因此在市场经济条件下，要解决政府征地和土地财政问题首先应加快财税改革，通过深化财税改革，加快构建地方财税体系，打造地方支柱税种，形成主体财源。政府不再从经营土地中获得收益，可以从与土地相关的各项税收中获得财政来源，比如建立以房地产税等为主的土地生财新机制，加快征收房地产税。地方政府还可以多渠道开辟新财源，比如可以开征资源税、环境保护税、消费税等，最终形成一整套持续稳定的财政收入来源，逐步摆脱对土地财政的依赖，从而减少对土地的征用。财税改革还应该通过调整中央和地方的利益分配，提高地方税收占税收总收入的比重，使地方政府的财权和事权相匹配，才能从根本上减少地方政府的卖地生财的行为。

为了使地方政府摆脱对土地财政的依赖，减少征地规模，还应该扩大地方政府的理财空间，允许地方政府发债，放开地方发债融资，拓宽融资渠道。政府债务是市场经济条件下发挥政府干预和调节经济的融资渠道，允许地方政府发债有利于促进地方经济的发展，增强地方政府的经济调控能力。从征地卖地中获得财政收入来源虽然能够使地方政府在短期内获得较高的收入，但实际上只是一种很粗放原始的生财方式，不利于政府在产业领域进行改革和创新，因此地方政府还应积极从产业结构调整和产业转型中找到新的经济增长点，从而获得卖地以外的多元化财政收入来源，这也是整个中国进行经济转型升级应采取的办法。

【责任编辑 刘 蓉】

From the “Land Acquisition” to “Land Finance” Based on
Land Reform Process and Recommendation of Countermeasures in China

ZHAO Zhi-hao

(Academy of Social Sciences of Henan Province, Zhengzhou 450002, China)

In the planned economy era, China did not have land market and land prices, for the country nationalized the land of farmers and towns for the needs of economic development and industrialization, and took appropriate measures to ensure the basic livelihood of resettlement compensation landless peasants. In the market economy the government becomes operators of land from land users, so the local governments get lots of land transfer income. The land-related revenue is becoming the local governments’ second revenue. In the model of land finance the government monopoly the land prices in the primary market, local governments at all levels always find a way to profit from the land such as more land requisition, downing compensation standards, compulsory land acquisition, illegal land of farmland and other phenomena. Therefore, the direction of land requisition system reform is that government withdraws the land management role, the market allocation of land resources, and by deepening fiscal reforms to increase the channels of local government finance sources to reduce dependence on the land of local government finances.

land; land finance; market principles; fiscal reforms

F301

A

1009-5128(2015)05-0054-04

2014-11-24

河南省政府决策研究招标课题：河南省“土地财政”问题研究(2014339)

赵志浩(1981—)，男，河南沈丘人，河南省社会科学院助理研究员，理论经济学博士后，主要从事经济史研究。