我国海洋渔业生态政策变迁史研究(1949-1986)

收稿日期：2014-09-27

第一作者：同春芬，女，1963年生，博士，教授，研究方向为农村社会学、海洋渔业政策。

The Study of the History of Chinese Marine Fishery Ecological Policies（1949－1986）

TONG Chun-fen，ZHANG Shao-you

（School of Law and Politics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract: This paper defines the marine fishery ecological policies as a series of government behaviors to be accordant with certain procedures and actions, aiming at achieving economic growth and sustainable development of marine ecological resources, including the ecological aspects of marine fishery policies, principles, routes and government behavior.Before “China Fisheries Law” was enacted in 1986, Chinese marine fishery ecological polices can be divided into four stages based on their different effects, including: first, the infancy stage from 1949 to 1958; second, the stage of “progressing”and “destroying” co-existing; third, the stage of “ecological crisis” from 1966 to 1976; fourth, the stage of recovery and development from 1976 to 1983.

Key words: marine fishery policies; fishery ecological policies; fishery protection policies; fishery history

2012年，联合国在《我们期望的未来》中指出：“当前全球有30亿人靠海洋维持生计，但是占地表70%以上的海洋是遭受最严重威胁的生态系统之一，全球有85%的鱼群受到过度捕搜的威胁”。我国拥有辽阔的海洋水域面积，海洋生物达2 000多种，其中鱼类1 500多种 [1]。受过度捕捞、海洋污染、破坏禁渔期等影响，我国海洋渔业生态问题日益严重。据统计，我国仅2003年就发生赤潮119次，累计面积达14 550 km [2]，近岸受严重污染的海域不断扩大，海洋渔业生态问题屡屡发生，急需政府制定资源保护政策予以解决 [3]。

海洋渔业生态政策，又称海洋渔业资源政策 [4]133，尚无人对此进行概念界定。政策的含义很广，从狭义上讲，它是指政府文件及条例、规定等；从广义上讲，它还包括谋略、战略、策略、路线、方针、原则、政府行为等等 [5]。本文参照学者对政策的多种定义，从广义上界定海洋渔业生态政策，它指政府为实现海洋渔业经济增长与生态资源的可持续发展，按照一定的程序而采取的一系列政治行为，包括海洋渔业生态方面的方针、原则、路线、政府行为等。在此基础上，笔者从重大会议、方针、原则、路线、政府科研活动、国际合作等方面搜集、分析相关资料，发现国内学者往往容易忽视1986年《渔业法》颁布以前的海洋渔业生态政策，尚无人对此进行归纳、整合。因此，本文尝试梳理我国1949－1986年阶段的海洋渔业生态政策变迁史，将这个过程划分为4个阶段。

1　缺失及萌芽阶段：1949—1958

建国初期，朱德在全国首次渔业会议上提出“为建设新中国之渔业而奋斗”，使得建国初期的海洋渔业事业蓬勃展开，1957年超额完成了第一个五年计划，全国水产品总产量达到312万 t，5年的平均增长速度高达13.3% [6]114，但在经济发展的过程中却始终忽视了对海洋渔业资源的保护。

1.1　缺失阶段：1949—1956

我国在这一阶段尚无海洋渔业生态资源保护政策。1949年，全国政治协商会议把“保护沿海渔场，发展水产业”写入《共同纲领》，但这里的“保护”仅指“保护渔场作业区域以开展生产”而非“保护渔业生态环境”。我国缺乏海洋渔业生态保护意识，体现在两个方面。

1.1.1　经济上重视渔业经济效益，忽视生态保护为了恢复生产，我国在海洋渔业经济方面作了许多努力。第一，合作化改造运动。建国前，我国就实施过合作经营制度，最著名是民国时期浙江的“硬脚船”（大对船由一人或两人出资经营）、“长元船”（船东召集熟人合资经营） [7]155-162。建国后，我国对海洋渔业的合作化改造体现为对资本主义水产企业、私营水产零售商和个体水产商贩的“三大改造”。到1956年，已有366 619户海洋渔户参加了合作化，占海洋渔户总数的72.53% [6]127，基本实现合作化。第二，重视发挥国营海洋水产企业的带头作用。由于沿海受西方势力侵蚀最深，解放后留有许多较先进的荒废厂房（1934年上半年，仅上海就有茂丰、永胜等十几家渔业公司 [8]），纷纷被国家没收，改建成立旅大、烟台、青岛、上海和南海5大国营水产企业。中共中央在《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》中也提出要“积极发展海洋水产品的生产和淡水养殖业”。据统计，我国1957年海洋捕捞量为181.4万 t，比1950年的53.6万 t增长了2.38倍；而1957年渔船数量为456艘，远超1950年的191艘 [6]123-134。

然而，在可观的经济效益背后是对海洋渔业生态问题的漠视。观之所有的海洋渔业文件，都没有重视海洋渔业生态保护问题。这一方面是因为战争遏制了渔业市场，从客观上保护了鱼类繁殖，使得建国初期政府放松了对海洋渔业资源的保护；另一方面也是人们海洋生态意识淡薄的体现。

1.1.2　政治上重视渔区民主改革，忽视政府环保责任建国前，海洋渔民“长期以来有着得过且过的生活习惯，有钱时嫖赌，没钱时不积极寻求机会谋发展，没有生产积极性” [9]26；另外，“鱼行”等未被肃清的封建势力仍压迫着渔民。所谓“鱼行”是“渔民与食鱼者中间之运转机关，遍布于沿海各渔业口岸，占据渔业极重要的地位，……常以资金通融于渔民而取得渔获物之专卖权，以便获取高度的利益” [5]，并左右政府。比如，1933年，中华民国《实业部渔业建设费征收暂行规程》规定“对渔获物值百抽二”的税，遭到了“鱼行”极力反对，被迫于当年11月废止 [7]177。为肃清渔区反革命势力，中共中央在1952年颁布的《关于渔民工作的指示》中做出“打击匪首特务、封建把头、帮会首领及逃亡恶霸，以肃清反革命分子”的指示 [10]。“鱼行”被肃清后，渔民的生产积极性得以提高。至此，新中国对渔区的民主改革任务基本完成。

然而，在民主改革中，政府忽视了海洋渔业资源保护问题，表现在机构设置上就是政府有关责任的缺位。比如，日本的农林水产省水产厅就专门履行“海洋生物资源保护与管理、渔业增殖放流、渔场保全、渔业灾害恢复”等责任 [11]29；中华民国根据1932年《海洋渔业管理局组织条例》在闽粤、江浙、冀鲁、辽宁四个海洋渔业区设置管理局，负责秘书、渔业资源保护以及渔业宣传工作 [12]。然而，新中国在水产部下设办公室厅、海洋渔业司、海洋企业局等单位中，没有强调对海洋渔业资源的保护、调查、监管、治理等职责 [11]29-30。

1.2　萌芽阶段：1956—1958

1956年，“三大改造”基本完成，各项政府工作平稳开展。在海洋渔业资源保护方面，为响应党中央提出“向科学进军”口号，水产局制定了《水产科学技术十二年发展规划》，首次将“海洋及淡水资源保护”问题纳入了政府文件，并制定了6个中心问题：第一，关于海洋和淡水生物资源及其环境条件的调查研究；第二，关于主要经济海产动物所洄游及其数量变动规律的调查研究；第三，关于主要淡水鱼类养殖问题的研究；第四，海产动植物养殖研究；第五，关于改进捕捞方法和渔具的研究；第六，关于提高水产品加工品质的研究 ①。这是我国政府首次将海洋渔业资源的生态保护问题上升到党中央的高度来对待，是新中国海洋渔业生态保护政策萌芽的标志。

2　进步与破坏并存的曲折前进阶段：1958—1966

受“大跃进”“高指标、浮夸风”等错误方针政策的影响，1958至1965年，一方面，我国海洋渔业资源遭到严重破坏，海洋渔业发展受到极大影响；另一方面，在海洋渔业的养捕政策、水生调查、国际合作领域取得了较明显的进步。

2.1　制定了从“以捕为主”到“以养为主，养捕并重”的政策

学者在研究明清时期“海禁”“迁界”政策时，往往只看到它的负功能而忽视其正功能。欧阳宗书则认为，“海禁”（尤其是“迁界”）政策在制约了海洋渔业产业发展的同时，也迫使人们迁离海洋，客观上保护了海洋渔区的生态，极大地促进了海洋渔业资源增长 [13]86-95。同样，受抗日战争和国内战争影响，建国前的海洋渔业生产时常停顿，这也在客观上促进了鱼苗繁殖，使得海洋渔业资源极大丰富。

1958年以前，我国在如何发展海洋渔业问题上出现了“以海洋捕捞作业为主”和“滩涂养殖与捕捞作业并重”的分歧。由于传统海洋渔民缺乏养殖经验，新中国也缺乏建设水产养殖设施的资金，近海捕捞则被认为投入少、回报大（按照他们说法，即“养鱼是先甩钱，后捞钱，不如捕鱼得现钱”），因此海洋捕捞业成了国家支持重点，1958年海洋捕捞量比1952年增长了8倍 [14]。然而，仅仅依靠“捕”忽视“养”，必然导致海洋渔业资源的枯竭。为了解决“养捕之争”，1958年1月，在全国水产工作会议上，朱德做出了“当前的工作重点是发展淡水和浅海的水产养殖业，因为这是水产事业中潜力最大的方面……至于海洋和淡水捕捞，那也是重要的，同样需要积极发展”的讲话；1959年7月，水产部召开了十二省水产工作座谈会，明确了“养捕并举”的方针。通过贯彻“以养为主”和“养捕并举”的方针，1958至1965年，水产养殖快速发展，特别是海带养殖等取得突破性进展 [6]151-152。“养捕并重”方针使得捕鱼业和养鱼业共同发展，在一定程度上限制了过度捕捞，保护了海洋渔业资源。

2.2　“大跃进”导致的“生态破坏”

受“大跃进”“不歇伏，不休渔，淡季不淡，旺季更旺”等错误方针影响，海洋渔业生产导致了严重的生态破坏。1958年2月，全国水产工作会议提出“海洋捕捞产量比1957年增加19%，争取增加37%”目标；8月，在全国沿海省市工作会议上又提出“增产30%，争取增产50%”目标 [4]。“浮夸风”指标完全不顾保护海洋渔业资源，直接导致海洋渔区兴起“百业下水”“淡季变旺季”“打伏打秋”等一批错误生产口号，使得渔民和工人冲破禁渔期、禁渔区，无视鱼苗鱼种，将所有可以捕捞上岸的鱼一网打尽，严重破坏了海洋渔业资源生态平衡。1961年，我国海洋渔业总产量仅为143万 t，许多主要经济鱼类无法形成渔汛，黄海、渤海、东海渔业资源濒临枯竭。这种情况直到“调整、巩固、充实、提高”八字方针提出才得到解决。1962年，水产部出台《中共中央关于农村人民公社渔业若干政策问题的补充规定（草案）》，明确“在所有制方面，对国家所有的水面，可以国营，也可以国、社合营，合理分益”的改革措施 ②。随后，广东、江苏等省进行了渔区改造，基本纠正了左倾错误，渔区生产基本恢复正常，渔区生态环境也在逐渐恢复。

2.3　水生调查陆续展开

建国前，我国对水生调查的重视程度一直不够。1928年上海市政公报曾报道：“我国海岸绵亘数千里，对于水产事业向无调查研究，而日人多次派专员来华调查，似非亟行设立研究机关，不足以言建设” ③，而当时全国水产调查机构仅有4个，且并未实施调查 ④。从中可以看出当权者对建立水产机构的敷衍，这不利于海洋生态资源保护。1958年，水产部《水产科学技术十二年发展规划》中强调“弄清渔业资源的目的有三：利用资源，保护资源，计划指挥生产”。1958年至1959年，我国新建了13艘海洋调查船对黄海海区、渤海海区、黄河口、辽河口及重点渔场的水文特征、水生生物种类特性、洄游路线等进行调查。1961年，我国建造了一艘配有鱼类、物理、水文、生物、化学实验室等多个研究室的“东海1号”海洋渔业资源调查船。1963年，水产部制定了“十年的科学技术发展规划”重点项目，后又进行了渔业资源繁殖保护研究、发展我国远洋渔业途径的研究，以及中、小型湖泊和外荡成鱼养殖的研究等项目 [6]150-158。

2.4　国际共同海域的生态建设

建国前，日、英、美等国时常对我国“侵渔”，尤其是日本 [15]3。甲午战争之后，日本完全接管了台湾渔业捕捞权 ⑤，并于1932—1933年在南海从事大规模渔场调查，“同时决定实施全面的海外渔业推进政策” [5]，甚至利用凭空捏造的“中国富美渔业公司”霸占华南渔业权 [16]656。对此，民国政府多次与日本交涉无果只得听之任之，由此造成大量海洋渔业资源外流 ⑥。1953年，中日为解决海洋渔业争端问题签订《中日关于黄海东海渔业的协定》，其中规定渔区边界，却没提及保护海洋渔业资源 ⑦，后因日本渔船多次挑衅被迫于1958年中止；直到1962年，中、日第二次签订该《协定》，“与第一次协定相比，对适用海域、渔轮数进行了补充，为保护真鲷，规定禁渔期，调整寄泊港口等” [6]163-164；1965年，中日双方再次签订该《协定》，规定“双方渔协为了保护渔业资源，对双方渔轮所使用拖网网目加以限制的同时，对有必要特别保护的幼鱼捕捞量也加以限制”等 ⑧，此外还包括5个附件，对作业范围、鱼苗大小、鱼种、拖网尺寸等问题做了详细规定，在一定程度上保护了海洋渔业资源的繁殖。另外，中、苏、朝、越于1956年组建“太平洋西部渔业研究委员会”，设“渔业资源保护组”等4个专业组，规定“根据需要，拟定保护和增加渔业资源的必要措施” ⑨；1961年，中越签订《中越水产总局关于保护红河渔业资源的议定书》，规定禁止使用有毒物质和各种爆炸物捕鱼；不得在干流和支流构筑拦鱼坝和渔床；在主要经济鱼类的产卵区域和产卵期对亲鱼采取保护措施，不得捕捞；改进和限制密眼网具。这些国际合作有益于加强成员国在共同海域开展海洋渔业资源保护工作。

3　“生态危机”阶段：1966—1976

1966至1976年，受左倾错误思想路线的影响，我国海洋渔业政策不但没有促进海洋渔业增产，反而极大破坏了海洋渔业生态环境，直到周恩来主持政府工作后才得到修复。另外，这一时期中日两国在海洋渔业生态问题上取得了进展。

3.1　“文化大革命”对海洋渔业资源造成史无前例的破坏

“文革”中形成错误政策对我国海洋渔业资源造成的严重影响主要有4方面。（1）由于片面强调“以粮为纲”，海洋渔区出现了大批围海造田运动。以原是蚶鱼苗主要产区的海丰县为例，“文革”期间全县揪斗和监禁1 948人，非正常死亡367人 [17]，渔业生产受到冲击，大量滩涂、育苗基地在围海造田运动中填埋，蚶苗濒临灭绝；广东省沟洲公社在“文革”前年产生蚝1.1万多 t，围海造田运动后年产粮食仅0.1万 t。这时期围垦的海水养殖面积在20万 hm 2以上 [6]171，海洋渔业生态资源遭受很大破坏。（2）小功率底网拖船泛滥成灾，传统生态捕鱼技术被打压。全国号召推广小功率底网拖船，几乎将经济鱼类的幼鱼一网打尽。据统计，1971年，我国捕捞船只是解放初期的14倍多；“文革”后期，40%–50%的船只失修已久，却仍在作业；全国海洋捕捞总产量由1966年的20.5万 t下降到1968年的17.7万 t，且幼鱼占30%以上；我国8种主要经济鱼类产量由46%下降至28% [6]170-172。传统的有利于水产资源繁殖保护的流、围、钓作业几乎全部被淘汰，渔民不顾禁渔期常年捕捞经济鱼类，使得经济鱼类资源濒临枯竭。（3）工业污染破坏海洋渔业环境。比如，山东青岛的四方河含酚量超过国家规定标准的10 000多倍；胶州湾受城市污染的影响，该时期渔区的鱼类资源基本绝迹；沙岭庄、女姑口、轮口等地因造纸废液和其它工业污水污染的影响，使得该地区滩涂变黑，原有约933.33 hm 2的贝类养殖面积已有一半荒废 [6]172。（4）“三下乡”运动使海洋渔业科研事业受到空前打击。河北省、辽宁省、山东省海洋研究所和黄海水产研究所、渔业机械仪器研究所等纷纷被撤销，人员被下放，致使海洋渔业生态环境监测工作和技术研发工作无法进行。

这种混乱局面一直持续1970年，在周恩来总理“把海洋渔业资源摸清楚，为灯光围网渔业决策迅速做准备”的指示下，全国渔业生产才逐渐回升。1970年，我国初步摸清了最适合使用灯光围网捕鱼的海域，上海、大连、烟台、青岛4个渔业公司灯光围网渔业生产显著增产。

3.2　国际合作对海洋渔业资源的积极影响

1970年6月，中日双方在新修订的《日中渔业协议会关于黄海东海渔业的协定》中规定“为了保护对虾资源，在划定的第一渔业规定禁渔期；围网船也应遵守中日民间渔业协定”； ⑩1970年12月，中日双方在《中国渔业协会和日中渔业协议会关于灯光围网渔船捕鱼的规定》中规定：“每组围网渔轮配备灯船两艘，每艘灯船用于集鱼的灯光亮度不得超过10000支烛光”“网衣的最小网目不得小于4.3 cm” ⑪，并详细规定蓝园鱼、竹荚鱼、鲐鱼的可捕捞长度；1975年8月，中日政府在《中华人民共和国和日本国渔业协定》中规定：“交换有关渔业资料和研究协定海域内的渔业资源状况”“可对协定海域内的渔业资源保护等有关问题进行研究” ⑫，同时，划定2个休渔区、3个机轮施网保护区、2个灯光围网保护区，规定了休渔期、灯光亮度、渔船数量、渔网尺寸等。

4　恢复及发展阶段：1976—1985

1976至1985年，国民经济慢慢恢复，水产工作开始“拨乱反正”。这一时期，我国渔业机构得以恢复并重建，与渔业生态保护相关的重要法规得以颁布，海洋渔业生态调查工作继续开展。

4.1　国家水产机构及科研机构得以重建

1978年2月，国家成立国家水产总局，将“文革”期间被撤销的5大水产研究所收回国家水产局直接领导，恢复多个地方水产部门，同时筹建中国水产科学研究院。中国水产科学研究院在海洋环境保护、海洋鱼类育种、海洋渔业资源保护等方面取得许多科研成果，包括《东海外海底鱼资源调查》等在内的37项调查报告在1978年全国科学大会上获得了奖励 [6]198-200，为我国制订海洋渔业可持续发展政策提供了重要依据。在1979年2月召开的全国水产工作会议上，水产部做了“近海捕捞能力成倍增长，酷渔滥捕，资源遭到严重破坏”的报告；提出调整水产工作3项重点：加强渔政管理，保护近海资源；充分利用水面，大力发展养殖；搞好保鲜加工，提高鱼货质量 [18]。此次会议提出的思想方针有利于规范我国海洋渔业生产秩序、促进海洋渔业生态平衡发展。1983年5月，农牧渔业部召开全国海洋工作会议，重点讨论如何在发展海洋捕捞的同时兼顾保护渔业资源、发展外海和远洋渔业等。

4.2　《水产资源繁殖保护条例》颁布的意义重大

1979年2月，国家颁布了《水产资源繁殖保护条例》，在采补原则、禁渔期及禁渔区、渔具渔法、水生环境4大方面对我国海洋渔业资源保护做了较为详细规定，并制定奖惩规则和各级政府、水产机构及水产企业应履行的生态保护职责。该条例的颁布标志着我国渔业资源保护的重大进步，为1986年《渔业法》的颁布奠定了基础。其产生的主要影响有：第一，在近海捕捞作业方面，近海底拖网帆船裁减了3 500多条 [4]，恢复了围、流、钓这一传统的生态渔业作业模式，规定了禁渔期和作业时间；第二，在海洋经济产量指标上，破除了以往“以粮为纲”的错误思想，滩涂养殖业得以发展。在该条例影响下，我国科研机构在海洋渔业资源调查工作上取得了“中国名贵、珍稀水生动物调查研究”“东海区冬季渔汛资源调查和预报”等成果，在海洋鱼类遗传育种科研领域取得了异育银鲫、人工“试管鱼”、鱼病研究等成果 [19]。另外，中日于1979年对《中华人民共和国和日本国渔业协定》附件进行修订，主要修改之处包括：“为保证一定数量的对虾亲虾进入越冬场，在第一休渔区增加一个休渔期；适当扩大保护区范围，设置新的保护区；中方最高船数为140艘，日方最高船数为80艘”等 [4]。

5　结　语

综上所述，我国海洋渔业保护策略的变迁过程具有3个特点。第一，海洋渔业生态政策受国情、国策制约很大。比如，在新中国成立初期，受国民经济基础薄弱这一国情的制约，重点放在恢复和发展生产力，因此难以顾及生态保护问题。而在“大跃进”和“文革”时期，由于受错误思想、政策的强行干预，渔区生产变得无秩序化，海洋渔业生态资源遭受极大破坏，这都与当时的国情、国策紧密联系。第二，绝大多数生态政策都是事后补救性质，而非事前预防性质。由于建国初期水产部门没有渔业管理经验、缺乏事前预防意识，只重视发展渔业生产而不注意资源可持续利用，导致在多个历史阶段渔区工作者不分幼鱼、不分鱼种、无视禁渔期、冲破禁渔区盲目生产，对海洋渔业资源造成极大破坏，事后才意识到严重性，采取召开会议、制定政策等补救措施。第三，尽管经历两次大的曲折发展阶段，但从总体上来看，我国海洋渔业生态政策正在朝着更加全面、更加科学、更加具体的方向发展。从1958年《水产科学技术十二年发展规划》中局部的、方针性的、抽象的规定，到1979年《水产资源繁殖保护条例》中相对全面的、更有约束力的、具体的条例，可以看出我国海洋渔业生态政策正在逐渐趋于科学、合理。

注释：

①　见我国1956年3月制定的《水产科学技术十二年发展规划（附件一）》。

②　见1962年12月制定的《中共中央关于农村人民公社渔业若干政策问题的补充规定（草案）》。

③　见1928年1月5日在《市政公报》上由中华民国上海市政府刊登的《上海特别市政府指令》。

④　见1928年10月在《农矿公报》上刊登的《江苏省立嵊山渔业试验场及附设海洋调查所十八年度进行计划》。

⑤　见1932年在《四海半月刊》第19期上刊登的《日人对我国渔业侵略之概况》。

⑥　见1934年由申报年鉴社编写的《申报年鉴》第799页的“日本渔轮之侵我领海”。

⑦　见1953年4月15日签订的《中日关于黄海东海渔业的协定》第一条、第二条、第三条。

⑧　见1965年12月17日签订的《中国渔业协会和日中渔业协议会关于黄海东海渔业的协定》第三条、第七条。

⑨　见1956年6月12日签订的《太平洋西部渔业、海洋学和湖沼学研究的合作协定》第二条、第三条。

⑩　见1970年6月签订的《中华人民共和国中国渔业协会和日本国日中渔业协议会关于黄海东海渔业的协定》。

⑪　见1970年12月31签订的《中国渔业协会和日中渔业协议会关于灯光围网渔轮捕鱼的规定》第二、三、四条。

⑫　见1975年8月15日签订的《中华人民共和国和日本国渔业协定》第六条。