对当前农村土地流转现状的反思——以六安市城南镇为例<br/>

对当前农村土地流转现状的反思——以六安市城南镇为例

2015-03-20杨在宏

赤峰学院学报·自然科学版 2015年18期

杨在宏

（皖西学院政法学院，安徽六安 237012）

在建设社会主义新农村，推进城镇化建设的时代背景下，农民土地流转受到越来越多的关注.以家庭承包责任制为主的农业生产模式已越来越不适应经济的发展.1978年十一届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》，而在此之后的中央一号文件大都涉及到农村土地流转的规定.在此时代和政策的背景下，农村土地的流转速度加快，流转的规模也在扩大.农村土地流转给农民带来了许多的益处的同时也出现了很多的问题.

1 流转带来的积极效益

1.1 增加农民收入，提高土地利用效率

改革开放以来，东部沿海地区与城市经济得以迅速发展，产业结构的变化与工业经济发展的需要，使得大量农村人口不断涌进城市，在城市中寻求发展.由此在许多地方的农村出现了大量的闲置“荒地”无人耕种的现象.与此同时受自给自足的自然经济的限制，农村土地经营模式大多为分散的一家一户的模式，这种经营模式往往导致土地的利用效率低、环境污染严重、对自然灾害的抵御能力变差，如若农民将这些闲置的土地流转出去一方面有助实现土地的规模化经营，提升农业生产机械化和工业化程度，提高土地的利用效率.另一方面也利于农民在获得流转收益同时获得其他产业的收入.

1.2 优化农村资源配置、促进产业结构调整

社会主义新农村建设是近几年的热门话题，按照新时代的要求，新农村建设是对农村进行经济、政治、文化和社会等各方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标.而允许农村土地流转，一方面可以优化农村土地资源配置，把闲置的土地利用起来，把分散的土地集中起来，促进土地合理利用，推动农村土地的规模化生产.另一方面可以促进农村许多非农产业的出现，改变过去农民增收单一依靠农业种植的状态.以六安城南镇为例，随着土地流转出现了以草莓采摘为主的农家旅游业，并以此带动了农家乐等形式的相关餐饮、旅游和服务产业的出现.这些非农产业在解决当地农村剩余劳动力，增加农民收入，改善农村产业结构，在带动当地农村基础设施建设等方面都发挥了至关重要的作用.可以说农村土地流转对社会主义新农村建设和城乡一体化发展有着重要意义.

1.3 增加流入方收益

通过土地经营权流转，在保证流出方土地经营权流转利益的前提下，有利于扩大流入方的农村土地经营规模，发展多种形式的农业适度规模经营，提高生产经营组织化程度和抵抗自然和市场风险能力.有专家推算，按照中国目前的条件，种植经济作物，耕作规模不能低于11.33hm2，种植粮食作物的耕作规模不能低于20.00hm2，低于此规模，生产成本就难以降下来，价格在国际上就缺乏竞争力[1].并且在土地流转作用下，闲置荒弃的土地被集中利用，有利于农业生产的规模化、产业化经营，大大提高了农业经营的生产效率.六安市城南镇的土地流转使得当地的一些闲置土地重新得到利用，保证了本地正常的农业生产经营.一定程度上有利于其劳动力、土地、技术、机械等生产要素得到优化配置,有效提高劳动生产率、土地产出率，从而使其能够为整个城市的粮食储备提供有力保障.

2 流转带来的消极效应

2.1 合同签订问题

笔者在进行调查的过程中了解到，城南镇的农民对土地承包法等相关法律不了解的比例达到了67.69%，超过了半数，而了解的仅占26.15%.由此可见本次调查地的很多农民对土地承包法以及相关法律缺乏必要的了解.在六安市土地流转机制还没有完全建立起来.首先，笔者经过调查发现，当地企业等经营性主体通常都是通过与当地政府进行协商，从而取得农村集体土地的使用权，而不是通过与农村集体组织签订协议，这便说明在土地流转过程中，双方很少签订书面协议，一般都是进行口头协商，缺乏比较正式的合同；其次，即便是签订了书面合同，大都规定的条款也不够规范，对双方的权利、义务及违约责任等内容约定的不够明确，也没有专人负责合同管理工作；最后，在流转过程中由于缺乏完善的规范和管理农村土地承包经营权流转的政策文件和制度，比如登记备案制度、合同管理制度、纠纷调处制度和动态监测制度等,因此很容易导致当地政府忽视农民的意愿和利益，并且如若发生侵权行为，处于弱势地位的农民不仅不知道如何维护自己的合法权益，也缺乏维权的依据.

2.2 土地的用途问题

土地承包合同纠纷案件中经常涉及合同中的一方擅自改变土地用途，将承包地用于永久性非农用途，即使《土地承包法》以及相关法律明确禁止将农业用地私自变更为非农用地，但是这些规定往往流于形式成为“纸上的法律”.例如将承包地用于商品房建设，不经批准私自改为林地等情况.同时实践中大量存在把土地出让给本农村集体经济组织以外的人的情况，承租人在承租的土地上建起房屋、厂房，并未按照合同约定的方式使用土地，这样就会导致土地变个方式荒芜了[2]，同时正如前面所说的那样，由于土地被流转出去，很多情况下，农民可能只在流转时得到一些补贴，然后土地的承包者便利用自身所具有的优势来创造出更大的利益，但是这部分的利益农民是享受不到的，所以土地流转的最大的受益者并不是农民.

2.3 农民权益保障不完善

以目前的流转实践来看，对流转土地后的农民大多数都是进行单一的金钱补偿，缺乏对农民利益的长期规划.土地长期以来是农民赖以生存的基础，土地流转后由于只是进行单一的金钱补偿，致使农民在失去赖以生存的基础后缺乏规避风险的保障.

3 浅析出现问题的原因

3.1 农村的法治建设不完善

从改革开放至今，虽然针对农村以及农业的立法不断增加但是立法的增加仍然跟不上实践甚至落后实践的发展.就目前来看，农村土地，农民的权利仍然主要通过农业法、土地承包法保障.即使农业部以及各级政府每年都会下发有关文件对农业生产进行指导，对农村土地制度加以保障和稳定农村经济发展.但是这些法律和文件对农村土地的具体利用，权力主体以及权力主体之间的权利和义务缺乏具体的规范.与此同时，由于农民的文化水平的有限，农民在权益受到侵害时使用维权的方式往往过于极端.

3.2 社会保障制度有所欠缺

农民在土地流转后失去赖以生存的土地就等于失去了赖以生存的基础.这也是导致农民在失去土地过后往往只是单纯的去城市寻找就业机会的原因.由于农民在流转土地过后规避风险的能力有限而且目前在农村市场上没有健全的风险覆盖制度尤其是保险制度的的欠缺，农民在养老，医疗等方面失去了保障.以六安城南镇为例，笔者了解到该镇90%的农民在土地流转后去往城市寻找就业，30%不到的农民会住进政府的安置房.而且更有少数的农民会几家几户联合集资自建房屋共同生活.由此可见流转土地后的农民就业途径单一，在保险风险救济方面缺乏保障.

3.3 土地流转市场不健全

土地流转从某种意义上来说是一种市场行为.流转主体的不积极或者说流转双方缺乏必要的合意，因此在交易过程中造成了很大的局限.与此同时在流转的过程中信息不通畅、村集体的组织作用没有发挥，在土地流转的过程中往往是农民与承包商或者农民与政府进行直接的接触，村集体的作用没有得到发挥，同时中介服务严重缺失[3].由于市场经济的外部性在土地流转的过程中往往导致农民出于弱势地位.由于缺乏必要的中间服务组织导致在流转的过程中农民往往被动的接受对方的条件.

3.4 自给自足自然经济的阻碍

发展现代农业的主要矛盾在于小规模分散经营的自然经济与市场化、产业化、集约化经营现代农业之间的矛盾[4].目前中国大部分的农村经营方式仍是自给自足的自然经济模式.这种分散的经营模式必然导致土地利用的分散，土地集中困难，单位产量低.与此同时部分农民的观念陈旧顾虑重重，他们认为土地作为最后的依靠而不敢流转.而现代农业的经营要求大规模集约化生产，要求土地的连片规模生产，因此在这两者之间存在着难以调和的矛盾.

4 解决当前农村土地流转问题的措施

4.1 制度保障

为了让农民在土地流转过程中不处于弱势地位，应当对其生存生活提供限度内最大化的支持和保障.2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》之后，应当为配合法律的更好实施和利用，及时确立一个土地产权流转制度和一套相对统一、兼顾地域情况的土地流转价格指导标准、征收征用补偿标准，从全国范围上给广大农村农民们的土地衡量相对合理的流转价格，通过法律和市场两种手段使设置的价格能够正确的反映时下的土地实际价值，以确保作为流转方的农民与受让方能够在制度的保护伞下公平交易，相互受益.

各地政府应当在推进城镇化进程中更新和发展土地的经济生产方式，利用资金活络农村的发展动力，以自己的名义并以国内外市场需求为导向，积极引进市场先进技术因地制宜发展经济，加速促进地区产业结构的改变，将农业集体化转变为农业工业化，缩小农村与城市的发展差距，提升区域内的发展能力.政府还应该为农民在土地流转之后提供应有的保障和支持，建立健全符合新农村建设要求的社会保障体系，完善农村最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等，并且投入更多智力支持和就业机会帮助流转方保障基本生活条件和生存功能，防止“城市化”发生农民大幅度无秩序的涌入城市.

与此同时土地流转受让方在获得土地使用权之后，为了能够因地制宜发展本地经济，可以相应的给当地农民提供适宜的就业机会，或允许农民以劳务方式入股投资，或在诚信公平的基础上与农民建立长期的经营承包关系，以达到共赢目的.

4.2 政府以及相关中间服务主体的介入

为了避免或减少土地流转双方的合同纠纷，文化素质相对较低的农民更应在签订合同时保持谨慎仔细，而绝大部分的农民法律意识薄弱文化素质较低，这就要求政府或政府之下的农村集体组织或者有服务功能的中间层等主体有必要派遣具有一定知相关识和能力的人员进入到农民群体之中为他们解读时下的相关土地政策和土地流转情况，通过宣传和介绍《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规文件的重要实用部分，提高农民的法律保护意识和能力.

农民在土地流转中流转的只是使用权而不是所有权，所以广大农民们有权利了解和知道流转的土地将如何使用.土地的流转范围和程度不应是随意的，国务院应当为土地的使用制定标准，合理限制耕地林地等被流转的最低标准，各地政府应当在不损害区域内发展的前提下合理规划和管理被流转的土地.同时在规划和管理时，应当兼顾短期利益和长远利益，个人利益和集体利益，当地农民的就业利益和生存利益.受让方在承包经营中应当遵守诚信原则，积极响应可持续发展的号召，采用集约化方式精细生产、合理布局专业管理，合法合理有效率的使用土地，减少资源的耗费，在实现自身利益增值的同时保护当地的经济利益和生态效益.