乡镇财政资金监管存在的问题及建议

●严朋军

乡镇财政资金监管存在的问题及建议

●严朋军

随着新农村建设的推进和公共财政职能的加强，投向农村的财政资金在逐年增加，加强乡镇财政资金监管显得越来越重要。近年来，乡镇财政在加强乡镇资金监管上，进行了一些有益的尝试和探索，取得了一定的成效。但是，仍然存在着一些不可忽视的问题。

一、乡镇财政资金监管存在的问题

目前，面对点多、线长、面广和不断发展变化的监管形势，乡镇财政资金使用管理出现了一些新情况、新问题。

（一）涉农资金项目繁杂，使用效益难发挥

如湖北省天门市一些强农惠农资金达二百多项，涉及经济建设、社保、教科文、农林水等领域。这些资金项目分属不同的部门使用管理，导致政出多门，多头管理，交叉投资，各部门间责任不清。在分配过程中，“各家各户”都可根据政策自行安排资金，有时存在多个部门安排同一项目或同一项目由多个部门管理的现象。如支持水渠建设的资金，涉及农业综合开发、土地综合整治、基本农田改造、小农水、沟渠疏浚、一事一议财政奖补、“三万”活动等七、八个项目，形成“九龙治水”局面。由于项目多头安排，相互间难以衔接，导致部分资金重复安排而被挪作他用，降低了资金使用效益，加大了基层监管难度。

（二）整合资金制约较多，实际操作难到位

近几年，中央和地方政府高度重视财政支农资金整合工作，财政部虽出台了指导性文件，但基层现实困难多。一是体制上有障碍。在条块分割的行政管理体制下，新农村建设的任务从上而下细化到了政府的各个涉农部门，部门也相应地拥有资金和项目分配权。开展资金整合，势必影响上级部门的发展战略和功能定位，由此加大了协调难度。二是制度上有冲突。部分资金从源头上就明确了投资范围、扶持重点和管理要求，基层只有执行的义务，没有根据经济社会发展的现实需要予以调整的权力。比如：扶贫资金要求专户管理、专账核算，不能进入整合专户打捆使用，否则上级验收、审计通不过；移民资金整合不能超越辖区移民的实施范围，项目地点和实施主体都受到诸多限制；发放到农户个人的补贴资金(如粮食补贴)更是“高压线”，尽管使用效益不高，也不能整合。这些问题直接制约了基层支农资金整合工作的开展。

（三）资金运作程序复杂，运行成本难控制

一是政策执行难度大。现行支农政策名目多，基层很难操作。如粮食补贴，就有粮食直补、农资综合补贴和早、中、晚稻、小麦、油菜、棉花、玉米良种补贴9个项目，5个标准，3个不同的统计口径，农民群众普遍感到不理解，政策宣传、执行和维护的难度可想而知。二是行政运行成本高。每一项补贴基本上要通过“村组以户采集——村委会统一申报——乡镇初审——张榜公示——市级复核汇总——银行代发——发放公示——资料整理归档”等一系列繁杂程序，人、财、物力投入不菲。市有关职能部门隔三岔五到乡镇、村组开展督促检查，增加了行政运行成本。三是农民领取成本高。金融机构为了集约资源，撤并了大量的农村金融网点，给农民办事带来了很大的不便。比如生活在边远地区的群众，为了领取为数不多的补贴款，先后要步行、坐汽车几个小时，赶到距离几十公里的镇区代发金融机构排队领取，扣去车费、伙食费和误工费等成本，到手的补贴款严重“缩水”。

（四）财政收支矛盾突出，经济社会难发展

目前，新农村建设过程中存在一种“马太效应”：越是发达地区，建设资金相对宽裕，发展速度就越快；越是贫困地区，财力缺口越大，影响了财政运转和发展进程，由此导致城乡发展、区域发展不平衡的问题突出。目前很多乡镇财政都属于“吃饭型”财政，财政运转困难主要体现在两个方面：一是公用经费严重不足。乡镇政府运转财力保障不足导致违规举债度日，或者打财政专项资金的主意。二是重点支出挤压财政。乡村公路、水利、办公场所、城乡环境整治等项目建设资金缺口大，在财力入不敷出、预算编制“纠结”的困境下，基层政府只得“拆东墙补西墙”，为挤占、套取、改变专项资金用途提供了可能。

（五）抱团局面尚未形成，监管制度难落实

从各地情况看，乡镇财政资金监管缺乏一个内外联动、齐抓共管的良好格局：其一，“上下”衔接不够紧凑。目前，上级有关部门在下拨乡镇财政资金时，文件中没有明确乡镇财政所的监管责任和具体要求，不便于基层财政与主管部门进行沟通协调。少数项目申报时间紧、要求高，基层没有足够的时间和精力进行调查论证、实地核查，留下了以虚假项目或高估成本套取财政资金的安全隐患。部分补贴资金拨付进度不快、项目验收程序繁琐，影响了资金拨付进度。还有一些项目资金管理权在上级、实施地在乡镇，招投标、工程监理、竣工验收等均由上级操办，乡镇财政不知情，也无从监管。其二，“左右”配合不够默契。由于惯性思维和利益使然，有的单位对财政部门履行资金监管职责还不够理解，认为干预过多、揽权过大，主动配合的积极性不高。特别是市直部门直接拨付到乡镇、实行“报账制”的项目资金，不仅是乡镇财政，市财政也感到监管困难很大。其三，内部运转不够协调。财政监督力量较单薄，工作精力集中在单位财务收支、会计信息质量等方面，对重点民生专项资金监督分身无术，形成了财政业务科室“既当运动员又当裁判员”的尴尬局面。

（六）违法违纪问责乏力，监管成果难利用

财政监督管理是一项软职能，既没有审计部门“经责审”、“离任审”的震慑力，更没有纪委监察、检察部门的“刑拘”和“双规”等“尚方宝剑”，即便发现违规问题，也只能整改纠错、息事宁人，对当事人和责任人问责乏力，由此导致乡镇财政资金违法违规成本小、政治风险小，导致财政部门提出的合理化建议得不到有效采纳和利用，挫伤了基层监管的积极性。还有一些乡镇财政资金的违纪违法行为，可能影响到上级主管部门，由于担心今后在项目安排、资金分配方面受到上级“制裁”，相关职能部门在问责时，也不得不从宽、从轻处理。

（七）队伍建设有局限性，监管活力难激发

一方面，人员偏少。如天门市乡镇财政经过机构改革后，目前在乡镇财政所工作的不到17人；财政系统近10年没进人，一些年轻人认为乡镇财政没有发展前途，纷纷调离财政部门，剩下都是年龄偏大的人，不能适应工作需要；且有许多干部被乡镇党委、政府安排到了其它非财政工作岗位，造成人手紧张，影响了乡镇财政职能的发挥。另一方面，待遇偏低。财政干部不能跳出财政，甚至不能在财政系统纵向与横向间交流，就基本上没有晋升职务、提高工资待遇的希望，如：乡镇财政所长副科级待遇难解决；考取了会计师、注册会计师的干部，不能像其他事业单位一样享受加薪待遇。这种学历、能力与待遇的不对等，影响了干部的工作积极性和队伍的稳定。此外，乡镇财政工作经费短缺，办公条件和环境差，也不利于基层履行监管职能。

二、几点建议

基于乡镇财政资金监管及基层财政运行中的困难和问题，必须按照十八大精神和财政科学化精细化管理要求，从改进顶层设计入手，从强化“两基”建设着力，建立完善与农村经济社会发展相适应的财政政策体系和财政资金监管机制。

（一）提高财政监管的立法层次

我国至今没有一部完整、权威的有关财政支出监管工作方面的法律法规，致使资金监管“雷声大雨点小”，影响了监管的威信和效果，必须加快财政监管立法进程。要制定《财政监督法》，使之适应新时期财政监管的需要。从湖北来说，要制定 《湖北省乡镇财政管理条例》，解决不适应工作需要、乡镇财政职能不明确和乡镇财政资金监管不深入等主要问题，为基层财政监管提供法律武器。

（二）建立齐抓共管的监管格局

资金监管仅靠监察、财政、审计等职能部门的作用是不够的，必须增强四股力量。一是党政重视。资金监管要列入各级党委、政府工作的重要内容，一级带着一级干，一级做给一级看。二是上下联动。政府牵头建立乡镇财政资金监管部门联席会议制度、市镇村三级联动机制，分级负责，一项一项抓落实。三是专业监督。高度重视财政监督队伍建设问题，抓好机构升级、编制扩充和职能调整转型，充分发挥专业监督队伍的“排头兵”作用。四是社会参与。通过加强政策宣传公示，扩大社会监督面，使违规操作无处藏身。五是司法保障。对各类违法违规问题，有关职能部门要严厉处罚、一查到底，并作为衡量党政干部业绩的一项硬指标。只有营造依法理财的氛围，形成齐抓共管的合力，才能铲除侵占财政资金、滋生腐败的土壤，增强财政监管的威慑力。

（三）进一步优化财政支农政策

近年来，国家财力向基层倾斜，但部分支农政策的激励效应不强，甚至“帮懒没帮穷”。建议上级出台政策应慎重、切合实际，并对原有政策进行优化调整。比如：整合现有粮食补贴项目，按农户实际种植面积实行一个项目、一个标准进行发放，既节约成本，又便于操作；或者国家提高粮食收购价，再以平价供应市场，既防止哄抬物价，又避免谷贱伤农。在此基础上，不再出台福利性的补贴政策，相应增加农业基础设施建设、农业产业化扶持、农机购置等引导性、生产性、技术性的投入或补助，调动农民发展生产、建设家园的积极性。建议加大一事一议财政奖补投入力度，这种以村民民主议事为前提、群众筹资筹劳为基础、财政奖补为支持的村级公益事业建设新机制，充分发挥了农民在新农村建设的主体作用，基层干部群众参与热情高、反响好。

（四）自上而下整合财政专项资金

支农资金整合是大势所趋、现实所需。建议上级在加大“三农”投入的同时，从源头开始，即对各类支农资金进行优化整合。一方面，尽可能地将项目和资金“打捆切块”到市财政，以市为单位向上申报项目，再由省里审查项目、下达资金，市镇严格按文件执行。此举将从源头上减少项目，大大增强实施项目的针对性和资金监管的可操作性，实现资金使用效益的最大化。另一方面，尽可能地将资金归口一个渠道下达，资金文件中明确乡镇财政的监管责任和具体要求，以便于基层集约财力资源，履行监管职责。

（五）减轻贫困地区的政策性配套压力

近年来，上级财政对贫困地区的支持力度持续加大，且转移支付结构在不断优化。但是，由于自身财源匮乏，经济发展、民生改善、社会管理等方面的财力缺口仍然很大，为此，一是建议中央和省财政在制定政策时，充分考虑欠发达地区的财政承受能力，减少或取消这些地区的有关政策配套，从中央和省级新增财力中消化；二是建议上级据实测算乡镇财力补助，加大对边远困难乡镇的财力扶持，并出台对乡镇培植财源、增收节支、消赤减债、机构改革、资金监管等考核办法，鼓励引导乡镇发展经济，提升财政实力。

（六）亟需探索项目资金监管长效机制

在乡镇财政资金类别中，监管最难、风险最大的莫过于项目建设资金。加强项目资金监管，要坚持“谁主管、谁负责”的原则，运用好信息共享、阳光操作等手段，把握事前审核、事中监督和事后检查三个环节。尤其是要加强申报项目的前置审查，从源头上防止“虚假项目”、“水分项目”、“负债项目”等；从严查处招投标中的“分包、转包、拆包”等行为，以防扰乱市场秩序和抬高项目造价；开展项目抽查巡查，防止“豆腐渣”工程；参与工程竣工决算验收，防止“低价中标、高价结算”。

（七）纵深推进乡镇财政管理改革

一要完善乡镇预算制度改革。在整个资金监管过程中，预算是牵一发而动全身的“牛鼻子”。要加紧完善乡镇预算基础数据，规范预决算编报程序，细化预算编制内容，建立支出标准体系，合理核定乡镇预算收支基数，增强乡镇预算的约束力和执行力。二要将国库集中支付改革向乡镇延伸。找准乡财市管与国库集中支付的最佳结合点，建立国库单一账户体系，最大限度让财政资金直达商品劳务供应者和用款单位，提高乡镇财政资金的运行效率。

（八）进一步加强财政“两基建设”

一方面，要以财政信息化建设为重点，加强硬件建设。依托财政信息化大平台，加强基层财政与上级财政的业务衔接，逐步推进市级财政与涉农部门单位、执法单位的网络对接和信息交换，实现监管信息共享。同时稳步推进乡镇财政所办公场所建设，为乡镇财政干部创造良好的工作环境。另一方面，要以全员培训为手段，加强队伍建设。分级制定乡镇财政干部培训规划，先由省对市开展培训，建好市级财政部门的师资队伍，然后以市为主，按照“缺什么补什么”的原则，对乡镇财政干部、农村财会人员进行分批分层次的政策业务培训，使教育培训达到“以一当百、以百当万”的乘数效应。同时，要破除“干多干少一个样、干好干坏一个样”的干部考核弊病，创造条件解决基层财政干部的职级问题、待遇问题，让干部用心谋事、安心干事、热心服务。■

（作者单位：湖北省天门市九真镇财政管理所）