项目制治理、村民参与和乡村公共设施建设——基于安徽省N县项目制治理改革试点的研究<br/>

项目制治理、村民参与和乡村公共设施建设——基于安徽省N县项目制治理改革试点的研究

2015-03-20李斌

安徽行政学院学报 2015年1期

李斌

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥 230601）

近年来，乡村公共治理在深化民主维度上的改革与创新已然超越了过去单纯重视扩大选举民主的局限，转而更加注重践行参与式民主理念，将村民视为公共生活的积极行动主体。尝试在乡村公共事务治理的具体实践中，有效拓展和深化村民从决策到执行各环节的多维参与，通过“对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决共同体的公共问题”［1］。在此方面，又以浙江温岭市下属乡镇所推行的“参与式预算”试验最为知名，其制度创新主要表现为，在乡镇一级的财政预算编制中，引入民主恳谈会机制，邀请公民代表、人大代表和政府官员共同参与，针对财政预算的项目方案进行较为细致地沟通与协商。“通过参与式预算，将公民的声音融入预算过程有助于在公民偏好、政策制定和预算资源分配之间形成更为健全的关系，从而大大提高地方治理能力与绩效”［2］。而在本文中，笔者结合实证调查所获材料，加以描述与讨论的是在乡村公共治理的另一重要领域，亦即乡村公共设施的建设中，地方政府如何主动展开制度创新，将村民参与的多维实践机制引入原本行政化色彩浓厚的项目制治理，力求在财政专项资金的支持和政府相关部门的监管、服务下，让村民成为乡村公共设施建设进程中积极能动的治理主体，进而在乡村公共设施的建设领域形成一种民主、高效的参与式复合治理体系。

一、项目制治理的常规形式与村民参与的缺失

（一）项目制治理的常规形式

税费改革以后，乡村民众被彻底免除了农业税费负担，其中便包括了原先为修建公共道路、农田水利等乡村公共设施而必须交纳的统筹款。因此，在新农村建设开始后，乡村公共设施的建设资金便主要来源于国家和地方政府的专项财政转移支付，其投资与建设进程又通常采用了项目制这一治理体制［3］。所谓项目制，即“一种新的财政转移支付制度，它通过将各种乡村社会建设工程以专项划拨和项目的方式向下分配和转移，使中央与地方、地方与基层政府、基层政府与乡村社会之间形成较为复杂的责任利益联动关系 ”［4］。就乡村公共设施建设而言，项目制治理的常规形式和流程是，由国家或省（市）政府针对拟建的乡村公共设施划拨出特定数额的专项转移支付资金，出台相应的项目指南，对于项目意图、立项条件、申报程序、资金分配、实施规则以及考核办法等作出规定，下级地方政府（主要是县级政府）继而根据本地方的实际需求，参照相关要求和自身条件申报项目。待上级批准后，下级地方政府再将申请获得的项目资金以及本级配套资金分配给乡村公共设施建设的目标乡镇或村庄，通过统一招标的方式由中标企业（单位）根据项目要求和工程设计展开建设，最后由各级政府对公共设施的建设成效逐级验收、审核，并将建成的公共设施移交给相关政府部门加以后期管护。

从其实施效果看，项目制治理对于税费改革后的乡村公共设施建设发挥了十分重要的促进作用。一方面，财政收入相对充裕的国家和上级地方政府通过这一方式利用公共财政反哺乡村，在一定程度上克服了乡村内生公共资源稀缺和县乡财政资金相对不足的障碍，有利于加快乡村公共设施建设。同时，国家和上级政府还有意识地将项目资金适当向发展相对落后的地区倾斜，缓解了不同地区间乡村经济社会发展不平衡的问题，有助于从公共设施建设的维度推进乡村公共服务的均等化；另一方面，借助项目制，国家和上级政府还可以提供一部分财政资金作为“诱导”，再要求申报项目的下级政府提供另一部分配套资金，以此激励和引导下级政府筹集资金并动员相关部门的组织力量，积极投入到国家和上级政府重点关注的乡村公共设施建设之中，从而提升和改善下级政府对于乡村公共设施建设的重视程度和治理绩效。

（二）村民参与的缺失及其负面后果

项目制治理常规形式的既有成效并不能完全遮蔽其在乡村公共设施的建设领域存在的一大缺点，即缺少村民作为治理主体的有效参与。项目制治理虽然超越了常规的科层制，引入了项目招标与竞标的竞争机制，借以灵活分配转移支付的资金，激发下级地方政府的积极性，但从总体来看，依然遵循着自上而下的治理逻辑［3］，其具体实施由各级政府一手操办，即使存在博弈互动也主要局限于不同层级的政府之间，并未给村民留下足够的制度化参与空间与机会。再者，在常规项目制下，乡村公共设施建设资金的专项申请、批复、分配、招标、考核、验收、评估和奖惩都有一整套严格复杂的制度程序，遵循着高度理性化、标准化的技术逻辑。而绝大多数的村民通常缺乏相应的程序知识、技术能力，因此被认为无力或不应参与到项目制治理过程中去。

现行常规项目制治理中村民参与的缺失通常并不妨碍乡村民众成为乡村公共设施建设的最终受益者，但的确在多个方面限制了项目制治理可能取得的公益绩效。

（1）村民参与的缺失不利于项目决策及相关方案准确反映乡村社会的公益需求。考虑到乡村地区公共设施普遍匮乏的现状，项目制的相关投资决策一般不会偏离乡村公益的总体方向。但村民对公共设施的需求总有轻重缓急之分，而在民意未能经过制度化的参与渠道得到充分表达时，乡村公共设施建设的项目方案更多地反映着各级政府的偏好与抉择，其与村民最为关切的建设诉求并不见得完全吻合，某些政绩工程、形象工程的出现正是这种“意愿错位”的典型反映。

（2）村民参与的缺失也很可能会降低项目建设的实施效率。因为在这种情况下，项目实施很难有效地利用村民拥有的地方性知识、基层经验、信任与合作规范等社会资本以及就近可取的其他便利资源来节约资金与时间成本，提升项目建设效率。而仅仅依靠政府和中标企业单位的力量，虽可能较为符合专业化的要求，但也会使数量可观的项目资金和时间耗费在上下级之间审批、招标、监督、验收等繁琐程序之上，无法让村民从中直接受益。

（3）村民参与的缺失不利于展开对项目实施的社会监督。从制度上看，现行的项目制从审批、报账、考核、验收和审计等方面设置了较为严格的监督举措，但这些监督几乎都是自上而下的行政监督。由于上下级政府间必然存在的信息不对称问题，自上而下的行政监督并不总能奏效。在同时缺乏自下而上的社会监督的情况下，下级政府部门对于项目资金的使用很可能会出现挪用、浪费甚至贪污、腐败等权钱交易现象，严重损害项目制治理的公益属性。

（4）村民参与的缺失容易造成基层政府与社会之间关系紧张。现行项目制通常要求下级地方政府乃至村级组织拿出一部分配套资金，而这些配套资金又往往会直接或间接地转化为村民的集体负担甚至集体债务，有时甚至会给那些缺少集体资产的村庄造成严重的债务危机［5］。这种“非经同意”的负债容易让村民产生对基层政府的疑虑和不满，在基层政府与乡村社会之间形成新的紧张因素，不利于乡村社会的秩序稳定。

（5）村民参与的缺失使得他们成为项目制治理的消极旁观者，而不是积极能动的治理主体。村民由于很难参与到与其利益攸关的乡村建设和发展进程当中去，遂会逐渐丧失自主治理和自我发展的能力。这种纯粹“外援”式的项目制治理既不利于乡村公共设施建设获得持久稳定的内生动力，也不利于村民自我发展能力的渐进改善以及乡村社会共同体在互助合作基础上的内在整合与发展。

二、村民多维参与的引入：安徽项目制治理改革的创新设计

村民参与缺失的消极影响已经引发了对于现行项目制治理进行改革的呼声与尝试，其中值得重点关注的一项地方性创新即为安徽省正在试点中的将村民的多维参与引入村级公共设施建设的项目制治理的实践探索。

安徽省对项目制治理的改革尝试发轫于2008年。省移民局在该年实施水库移民项目时，按照国务院相关文件对移民项目应当实行民主管理的要求，结合安徽省长丰县村民自建道路的基层经验，创制了村民“自选、自建、自管、自用”和政府监管、服务相结合的建管机制，在水库移民项目中加以试行［6］。随后几年，这一试点的层级和范围都在逐渐扩大，并在2012年由安徽省发改委以行政法规的方式将试点经验加以制度化，出台了《安徽省大中型水库移民后期扶持项目管理办法》（以下简称《管理办法》）［7］。省政府随后又进一步决定，将水库移民项目的治理创新模式拓展试用于乡村公共设施建设中的村级项目，为此又按照渐进式制度创新通行的升级试点逻辑，发布了《安徽省人民政府办公厅关于开展乡村公共建设管理体制改革试点有关问题的通知》（以下简称《试点通知》）［8］，选择下属三县的村级公共设施建设，再次进行创新试点①。

综合上述《管理办法》、《试点通知》的相关规定，安徽省此次进行的项目制治理改革的目的是，在政府的资金支持和监管、服务下，在村级公共设施建设项目的决策、实施到后期管理、养护的各主要环节引入村民参与，引导村民从乡村公共设施建设中消极被动的旁观者向积极能动的治理主体转变。而其创新设计又集中体现在两重相互关联的维度：一是对于村民参与的制度性赋权，二是政府治理的角色转型。

（一）对于村民参与的制度性赋权

对于村民参与的制度性赋权，就是从制度上赋予村民在村级项目建设中的治理主体资格，享有决策权、参与权、监督权、知情权，并且提供合理有效的规则、程序保证这些权利通过村民对项目建设的自主参与加以实现，具体体现为《试点通知》所提出的在村级项目制治理上适用“自选、自建、自管、自用”机制（以下概称为“村民自建”）。

所谓自选，即是强调项目推选要充分尊重农民意愿，项目主题与方案须经由村民代表大会初始通过；所谓自建，即是指项目建设主要由村民自行完成。为此，《试点通知》要求通过村民代表大会选举产生项目理事会作为项目建设主体，在村民委员会的监督和委托下自主进行项目建设和财务管理。对村民能够自建的项目，由项目理事会组织村民自建，对村民无能力施工的项目，由项目理事会负责招标建设；所谓自管，即是指项目建成以后，由村民自行管理相关设施。村委会负责建立健全工程运行和管护的具体制度，通过分摊、公约或竞拍方式，把管护责任落实到户；而所谓自用，则是就结果而言，由自选、自建、自管建设和维护的村级公共设施最终应当并且能够确实为民所用，为民造福，而非仅仅服务于政府的政绩需求。此外，为保障和落实村民的监督权、知情权，《试点通知》还要求，相关项目的支出明细和发包项目的发包过程、中标合同都要在村内进行公示。项目竣工后，还要及时召开村民代表大会，听取和审议项目理事会的财务报告。

（二）政府治理的角色转型

政府治理的角色转型是指在村级项目制治理创新中，政府从过去的全能管理者转变为监管、服务者，主要功能是为“村民自建”提供资金支持、落实技术服务、监督实施过程、确保工程质量和资金安全，而不是再像过去那样对项目全程进行全面的行政管理。

在“村民自建”改革推行后，为适应其运作于基层社区需要因地制宜的特性，省级政府部门的角色转变主要表现为“简政放权”，即取消单项工程审批权，仅保留项目备案权和资金使用监督权，而将专项投资计划“切块”下放到县，由后者直接掌握对项目资金的整合权与审批权；另一方面，县乡政府则因其更贴近基层的特点而成为项目治理改革的基层推动者和“村民自建”的主要监管、服务者，在为项目建设提供财政专项资金支持的基础上，承担起如下一些重要的监管和服务职能②：一是督促村委会推进项目民主决策、项目理事会民主选举、项目资金公开公示，确保“村民自建”机制和各项相关规章制度得到落实；二是从县、乡层面平衡年度项目投资和编报项目计划建议；三是审批由村民代表大会初始通过的项目实施方案或初步设计；四是审查项目资金使用和资金报账；五是全程跟踪监测项目实施情况，对发现问题予以纠正；六是组织项目竣工验收、资金审计，监督村委会落实项目运行管护措施。

（三）参与式复合治理体系之构建

对村民参与的制度性赋权和政府治理的角色转型相结合，共同构成了安徽村级项目制治理改革的制度创新主轴。从总体上来说，此次制度创新最有新意之处就是引入了村民参与的多维机制与程序，同时又保留了政府的必要监管与服务，由此构建起一个由政府作为监管与服务主体、村委会作为项目责任主体、项目理事会作为项目建设主体、村民作为直接治理主体的参与式复合治理体系，在政府引导、协同合作的基础上，将政府的公共权威、财政资源和村民的集体智慧及行动能力融汇于一体，改善和提升村级公共设施建设的项目制治理的公益绩效，同时亦将普通村民带入到乡村建设和发展之中，走出一条更具内源活力和可持续性的“‘以人为本’、自下而上、全员参与”的“参与式发展”之路［9］。

当然，此次改革能否在实践中达到或超过设计的预期效果，还需作进一步的实证检验，而本文的下一部分所描述和分析的正是被定为改革试点县之一的安徽省N县展开项目制治理改革的试点状况③。

三、政府推动下的村民参与：N县项目制治理改革的试点实践

作为安徽“乡村公共建设管理体制改革”三个试点县之一，N县总人口55.5万，其中农业人口49.2万，2012年农业生产总值为44.35亿元，约占地区总产值30%以上，是典型的农业大县，其农田水利设施绝大多数建于二十世纪六、七十年代，老化失修现象严重，已难以适应现代农业的发展需要。为此，N县多方争取国家和省级项目支持，用以改善本县农田水利设施。但过往的常规项目制治理也暴露出资金配套困难、报批程序过多、项目效益不高、农民参与程度较低等弊病。面对这些问题，N县政府积极寻求体制创新，在2012年先后获批成为全国农田水利建设投资和建管体制改革试点县以及安徽省农村公共建设管理体制改革试点县，开始展开村级公共设施建设的项目制治理改革。

（一）N县政府的积极推动

N县的试点资格由其主动争取而来，而且该试点资格也令N县政府新获得了由中央部委和省政府“切块”下达的项目投资计划的资金整合权和项目审批权等其十分看重的自主权限，因此N县政府对推进项目制治理改革试点非常重视，在获得试点县资格后即刻成立了具有当地最高行政规格的“N县乡村公共建设管理体制改革试点工作领导小组”（以下简称“县农改小组”），由县长任组长，时任常务副县长（后升任县委副书记）为副组长，并由后者兼任领导小组办公室主任，而小组成员则囊括了所有与项目制治理改革相关的县级政府部门“一把手”和各镇党政“一把手”。在之后的试点实践中，县农改小组主要发挥了两大作用：一是制定项目制治理改革的具体实施方案，二是统筹协调负有监管、服务职能的各政府部门如发改委、财政局、水务局、农委、审计局以及镇政府等协同展开工作。县农改小组因为“由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成”，“能够高效地集中行政资源，处理跨部门、跨区域的公共事务”［10］，故而在N县的项目制改革试点中扮演了主导推动者的角色，特别是在协调县乡政府部门参与改革，化解各部门可能存在的利益阻力和改革惰性方面作用显著。

为顺利推进项目制治理改革，N县又重点进行了以下三方面的准备工作。

（1）细化改革方案。在省《试点通知》的基础上，N县相继制定了《N县乡村公共建设暨农田水利建设管理体制改革试点工作实施方案》（以下简称县《实施方案》）和《N县乡村公共建设管理体制改革项目管理办法》。其中的重要创新之处有：将村民“自选、自建、自管、自用”机制再做分解，细化成为“规划民议、项目民选、方案民定、工程民建、支出民审、质量民督、养用民营、效益民评”机制，进一步明确了村民在新型项目制治理中的多维参与权利及参与形式；厘清了村委会、项目理事会、镇政府、县级政府部门的各自权能和相互关系，明确和规范了政府监管与服务在项目规划与方案审批、项目资金的投入与报账、项目实施的监督与指导、项目竣工后的验收与审计等具体环节的部门分工和规则流程；确立了项目规划生成新机制，提出在村民代表大会充分协商讨论的基础上，建立为期三年的村级项目库，继而再自下而上的汇总整合，依次形成和建立镇、县级项目库，以此解决村级项目民选和县乡项目整体规划之间的协调问题；明确规定项目建成后，村级公共设施的产权归村集体所有，实现了公共设施用益权与所有权的统一，有利于形成对民众参与的产权激励和后期管护的责任厘定。

（2）筹措项目资金。N县试点的项目制治理改革旨在鼓励村民的多维参与，却非意在借机向民众转嫁项目资金负担，因此项目资金的筹措责任主要由N县政府承担。在成为国家和省级试点县后，N县随之获得了来自国家和省级政府部门的重点资金扶持，先后在2012年取得了中央财政1 200万元小农水专项和上级市180万元财政配套，又争取到了省水库移民局200万元移民后扶项目资金。正是借助于后一笔资金，让N县政府能够在第一批示范开展的两个试点项目上集中投入各100万元，保证了在不增加农民负担的前提下完成项目试点。此外，N县还加大了本级财政投入，2012年县本级财政安排3 527万元进行塘口扩挖、沟渠清淤等农田水利项目建设。

（3）展开多层次的宣传动员。N县的试点虽由县农改小组主持推进，但其具体实施还有赖于县乡干部的积极配合以及村民的积极参与。为调动县乡干部与村民的积极性，N县一方面展开广泛的宣传引导，“转变农民被动等待政府代建的思想，引导其熟悉村民自建机制并积极参与农村公共建设”④；另一方面先后召开县委党委会、政府常务会、试点工作组会议、县农村公共建设暨农田水利建设投资管理体制改革工作动员大会、县农村公共建设管理体制改革推进会以及多次试点现场会。这一系列的会议起到了逐级推进的政治动员作用，不仅在“务实”的层面确定了项目制改革试点的职责分工、工作安排和考核方法，也在“务虚”的层面强调了项目制试点改革的重要性，表明了县政府推进该试点的决心，“要求各有关单位及分管领导加强对此项改革的重视程度，并着力推进此项改革以取得优良成果，为国家、省将来的全面推进改革作出示范作用”⑤。

（二）W村示范点的改革实践

试点之中还有试点。由于项目制治理改革的试点成败关乎N县的政绩声誉，也直接影响到上级优惠政策与补助资金的后续供给，N县政府决定采用典型示范的方式，首先集中力量做好两个村级示范点，总结经验后，再以之为模板向全县推广。本文作者所调查的G镇W村即是其中的一个示范点所在地。N县政府对于W村的选择经过了仔细的权衡。W村居住有1 000多名水库移民，符合省移民局移民后扶项目资金的投入要求，可以给予较为集中的资金扶持；另一方面，W村村民内部关系以及村民与政府间的关系皆较为和谐，未曾因公共问题发生过大规模的群体性事件，村庄的集体债务亦已结清，项目试点的政治风险与财务风险都很小。还有非常重要的一点是，W村的李姓党总支书记兼村委会主任是N县乡村中少有的“能人村官”，在成为W村“领头人”之前即为当地小有名气的企业家，担当村书记之后又很快解决了之前长期得不到解决的村庄集体债务问题，深为当地政府所赏识，在村民中也有较好的人缘和口碑（当地人称“李老好”），N县政府对将项目示范点放在由其担纲领导的W村“十分放心”，而W村的这位李书记在当选村委会主任时也曾向村民承诺要大力改善村内公共设施状况，因此对此次“项目进村”同样“非常欢迎”⑥。

在这些有利条件的背景下，W村示范点所展开的项目制治理改革较为完整地遵循了县《实施方案》的设计流程。2012年6月，在W村村委会的召集和主持下，W村召开了村民代表大会，讨论推选试点项目，并同时选举出项目理事会，而省、市、县的相关领导也出席了会议，省、县领导还现场对村民参与项目治理的创新程序作了较为详细的讲解和说明。在村民代表大会上，44位村民代表对先期向村民征集获得的关注度最高的四个备选项目展开了热烈而细致的讨论和协商，最终经过全体代表表决，以37票的绝对多数票确定选择淤塞严重的村内主要灌溉用渠——“中干渠”的综合治理作为建设项目。同时，村民代表还投票选举出了具体负责项目实施的项目理事会，7位当选的项目理事会成员均为那些在村庄内部能力与声望较高，为村民与政府所共同认可的“民间精英”，W村党总支和村委会的主要负责人则按规定并未入选⑦。

W村村民代表大会确定的项目随后经由县发改委审核同意，正式立项。县水务局协助编制了工程实施方案，县财政局拨付了项目启动所需要的前期资金。2012年9月，在镇政府与村委会的监督下，W村项目理事会开始展开项目建设。根据县《实施方案》的创新设计，此次建设并未选择以往项目制常用的招投标方式委托外来建筑企业施工，而是由项目理事会以支付劳务报酬的方式组织村民自行建设，项目理事会在项目实施的过程中承担了施工组织、材料采购、设备租赁、财务管理及向镇政府报账等组织管理工作，其间涉及的各项票据资料则依规经村民委员会审核后向全体村民公开。县农改小组办公室亦组织了县发改委、财政局、水务局对中干渠综合治理工程进行了现场督察并针对发现的问题提出了相应的整改意见。2013年5月，W村中干渠项目建设如期竣工。W村村民代表大会再次开会，听取、通过了项目理事会的财务报告，并将项目明细支出在村内公示。2013年7月，中干渠项目通过了镇政府和县相关政府部门的质量验收和资金审计，村民的劳务报酬也逐一获得发放。整修一新的中干渠的产权被确认归属W村所有，由其在政府财政补贴的支持下组织村民进行后期管理和养护。

四、绩效与问题：对N县项目制治理改革试点的评估和反思

（一）改革的创新绩效

W村示范点的项目建设结束后，N县农改小组决定将中干渠综合治理的项目制改革模式在全县范围予以推广，目前各村级公共设施建设项目正在依此模式渐次展开。N县作此决定，显然是由于W村示范点基本达成了政府试点方案的创新预期，村民“自选、自建、自管、自用”的多维参与机制和政府监管、服务的新型治理方式都在W村的项目试点中得到了应用与检验，并从以下多个方面改善和提升了该项目建设的公益绩效。

其一，促进了项目决策的民主化。经过村民代表大会协商讨论并投票选出的项目方案更加准确地反映了当地村民最为集中、迫切的公共设施建设需求，得到了广泛的民意支持。其二，提高了项目资金的使用效率。该项目建设充分利用了村庄自有劳力和自有资源，省却了招投标等中间环节，节约了大量的预算成本和时间成本。W村不仅没有付出额外配套资金，还将政府给予的100万元转移支付资金节余9万余元，并按政府与W村的事先约定将节余资金留用于村庄公益。其三，利用了民间的地方性知识与集体智慧。村民在项目自建中集思广益，总结基层经验，在建设中增加了早期设计所没有的“七字型溢洪道”，降低了夏季渠道排洪可能会对两边坝体造成的风险。其四，强化了项目建设的社会监督。该项目全程公开透明，村民可以通过多种方式进行监督，很大程度上避免了腐败和浪费现象的发生。其五，增加了村民的劳务收入。该项目由村民自建，但村民并非义务劳动，而是获得了劳务报酬，报酬总额占到项目总资金投入的47%，并直接发放到个人账户。其六，拓展和深化了村民自治。W村村委会、村民代表大会都在项目制治理中发挥了重要作用，而项目理事会的创建及其运作也令村民自治的组织形式和实践领域更加丰富多样。其七，改善了政府与村民的关系。此次项目建设，政府不仅提供财政支持，而且赋权于民，“以民为主”，并同时给予各方面的政策协助，改变了长久以来政府在乡村公共设施建设上“代民做主”，与村民“各行其是”的疏离状态。村民在获得更多的参与机会和看得见的“实惠”之后，自然也提高了对政府治理的满意度。最后，增进了村庄的内部整合和发展能力。通过集体参与村庄公共设施建设，外来移民占比较多的W村村民结成了合作互动更为紧密的“利益共同体”⑧，在中干渠综合治理结束后，又主要依靠村庄力量完成了村道修筑和“当家塘”清淤工程，显示出村庄共同体已经具有了可观的内生活力和集体行动能力。

（二）改革存在的问题及其启示

首先，村民参与的自主性和能动性有待提升。当地政府以及受镇党委直接领导的村党支部在推动W村试点时为确保成功而干预较多，致使试点过程仍然呈现出一定的政府动员特征［11］。W村村民的参与随之带有“动员型参与”的属性，W村项目理事会的自主治理空间和行动选择也由此受到某些限制。鉴于此次改革属于政府主动发起的强制性制度变迁，自上而下的政府动员在改革创新的初期确属必需，但在未来更广范围的项目制治理改革进程中，既应保证政府合理发挥制度创新的推动作用，又需进一步提升村民参与的自主性水平。尤其是在项目决策和方案制订阶段的积极能动性与有效参与度，力求在村民与村民之间、村民与政府之间有效沟通、充分协商的基础上，促使村民“公意”得到准确、有序、合理地表达和反映。而这可能也是决定此次改革的最终结果是更好地践行参与式民主，还是重新归于行政化的关键所在。

其次，村民参与项目“自建”的技术能力与治理水平仍存缺陷。N县政府督察组在W村项目施工期间，发现项目管理存在着从违规变更实施方案、购买材料质量不合格、施工组织不力、工程进度慢及资金管理有待加强等诸多问题⑨。虽然经过整改之后，该工程最终通过质量验收，但这些问题充分说明，即使面向技术难度相对较低的村级公共设施，“村民自建”可能也需要恰当的能力培训和技术指导，确保村民主体具备合格的参与和治理能力，否则其工程质量和建设效率难以完全保证，甚而导致项目制治理改革的实际成效和设计预期相脱节。同时，这也表明，政府此次试点中从全能管理者到监管与服务者的角色转型并未完全到位，在提供能力培训、技术服务、工程监理方面的及时性与有效性都需要进一步强化。

再次，政府监管、服务的相关机制和程序尚需完善。项目制治理改革要求县乡政府承担必要的监管、服务职责，但在W村试点中，县乡政府相关部门的履职情况却存在某些瑕疵。除了上述能力培训和技术服务未能及时跟上以外，W村项目理事会与村委会在就有关项目建设问题与县级政府部门接洽互动时，也曾遭遇办事无门或相互推诿责任的情况，而N县农改小组的相关领导在访谈中还透露过一些政府干部面对改革态度消极的问题。此外，在整个项目工程完工并通过验收数月后，W村尚有一笔数额不小的后期工程款未能报账结清，而县发改委给出的解释是省级资金拨付没有完全到位⑩。这些问题的发生均反映出政府监管与服务的相关机制和程序设计还不够完善，在未来的改革中需要进一步从制度上厘清政府各部门的监管与服务职责，提升其合理性、协调性，并对政府监管、服务的实践作为形成有效的规范与激励，使之在乡村公共设施的建设过程中，最大限度地发挥对于“村民自建”的支持和保障作用。

最后，W村示范点的经验推广存有疑问。W村示范点的成功，得益于很多有利条件，如地方政府的集中财政投入、W村的内部和谐和村集体良好的财务状况、W村村民的积极支持和村庄精英的有效领导等，这些有利条件在其他村庄是否同样具备并不确定，因此W村示范点的经验还需在未来更多的改革试点中得到进一步检验，而不应被僵化地全盘效仿。政府亦应在未来的改革实践中继续提供充足的财政支持，通过不断试验积累经验，逐步健全相关的制度、程序，同时面向村民建立有效的参与激励和引导机制，积极发掘和利用村庄的“草根”资源和基层经验，更加灵活、因地制宜地探索村民参与项目制治理的多样化形式，借以适应我国村庄之间经济社会发展水平和公共领域状况差异性较大的特点。

五、结论

通过以上对于N县项目制治理改革试点的研究，可以初步得出如下结论，即在乡村公共设施建设的项目制治理中，赋予村民以积极的治理主体资格，合理、有序、多维度地引入村民参与，同时辅之以政府恰当的监管、服务，有望解决常规项目制治理在缺乏村民参与的情况下所暴露出来的一系列问题，有效地提高和改善乡村公共设施建设的公益绩效，拓展和深化乡村基层民主，实现和推进乡村的“参与式发展”，进而为乡村公共治理的改革和创新提供有益的经验和样本。不过，要更好地实现这些制度创新的理想目标，未来的项目制治理改革还需在制度设计和基层实践两个维度继续探索，在村民的自主参与和政府监管、服务之间求得平衡，同步提升村民的参与治理能力和政府的监管、服务能力，推动包括县乡政府、村党支部、村民委员会、村民代表大会、项目理事会以及普通村民在内的各类乡村治理主体在乡村公共设施建设领域形成能够灵活适应不同地区的村庄环境，兼具制度化与有效性的参与式复合治理体系，如此才能让村民参与既避免沦为形式化的点缀，又不被当成政府权威和公共财政的简单替代，而是真正成为促进乡村社会全面、协调、可持续发展的不断自我增强的原动力。

另一值得单独提出的结论是，从本文涉及的改革试点案例看，在项目制治理改革进程中，政府的主动推进乃是具有决定性意义的因素。以拓展、深化村民参与为目的的项目制治理改革，并非简单地意味着政府的放权和“退出”。相反，在这次改革中，政府仍然是制度创新的方案设计和实施推广的主导力量，其政策选择和权威行动直接决定了改革的内容和方向，而政府在新构建起来的复合治理体系中所发挥的资源投入、监管与服务作用也在很大程度上影响和制约着改革的实践成效。事实上，无论就乡村公共设施建设本身而言，还是从改革对引入村民多维参与的创新旨向来看，都需要首先解决村民“集体行动的困境”问题。而当下中国乡村正处在传统规范约束力渐趋弱化，村民经济理性日益占优，村庄内部合作潜能不足的境地［12］，离开政府“权威之手”的指引和扶助，此类“集体行动的困境”几乎无法克服。更不用说，乡村内部公共资源匮乏的现实难题从目前来看，也只有依靠政府的“资源输入”方可有望解决。因此，现在的关键问题并非在于是否应当舍弃政府的“权威之手”，而是政府在促成村民参与的治理改革中如何正确发挥好指引、扶助和合作的角色功能，既有所作为，又不越俎代庖。同时这也意味着，包括公共设施项目制治理在内的乡村公共治理的良善形式，既不宜是政府单向度的行政管理，也不可能是完全意义上的“社会自治”，而应当是将政府公共权威和村民自主参与恰当协调、整合起来的合作治理。

注释

①由于现行乡村公共（设施）建设管理体制其实质即为学术意义上的项目制，所以我们在下文讨论相关改革时统称其为项目制治理改革。再者，本文亦将乡村公共设施建成之后的后期管理维护视为广义上的“公共设施建设”的一部分，故而将乡村公共设施的建造和管护概称为乡村公共设施建设。

②参见安徽省政府办公厅下发《安徽省人民政府办公厅关于开展乡村公共建设管理体制改革试点有关问题的通知》时给予试点县的指导材料：《践行村民自建机制之初相关疑虑解答》（由N县相关政府部门提供，未出版）。

③按照学术研究的惯例，我们对调查涉及的地名进行了匿名处理。以下有关N县改革试点的论述材料皆来自于笔者的实地调查、访谈以及在调查中获取的N县政府正式文件。

④引自《N县农村公共建设暨农田水利建设管理体制改革试点工作实施方案》（未出版）。

⑤引自《县委召开常委会推进农村公共建设进度》，《N县省级农村公共建管体制改革简报》第7期（未出版）。

⑥当地基层政府官员与W村党总支书记对W村成为示范点的态度均由笔者与之访谈而获知。

⑦参见《N县公共设施管理体制改革试点在G镇W村启动》，《N县省级乡村公共建管体制改革简报》第2期（未出版）。

⑧“利益共同体”之语来自N县农改小组副组长（亦即N县县委副书记）在访谈时对W村试点的评价。

⑨参见《关于下达G镇W村中干渠综合治理工程整改的通知》（N县农改办【2013】1号文件）（未出版）。

⑩就在笔者调研的现场，W村党总支书记向N县农改小组负责人当面提出了这一问题，而县领导也当场指示县发改委尽快拨款。由此也可以看出N县在项目试点的政府监管服务方面仍然存在着制度化不足的问题，一些重要的工作仍需要依靠领导者的个人权威来推动。

［1］陈炳辉，韩斯疆.当代参与式民主理论的复兴［J］.厦门大学学报：哲社版，2008，（6）：12-18.