优化与平衡：完善我国公众监督机制的路径研究

蔚 超

（1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071；2.天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204）

公众监督是遏制行政腐败，提升行政效率的重要手段，也是提升政府公信力的基本路径。只有公众通过相互协调的监督机制参与到公共决策的过程中来，公众作为政府公信力的最终评判者才能真正信任政府。近年来，我国积极探索，丰富和完善公众监督的内容和形式：一是公众监督的传统方式与现代方式的结合。公民可以利用信访、申诉、控告、检举等传统方式，也可以利用“网络问政”、“绩效评估”、“电子监察”等方式更为方便和快捷地实现有效监督。二是公众监督的过程监督与结果监督相结合，通过预算监督、过程监督等形式实现从决策前到决策中、决策后的全过程、全方位、立体化的监督，以结果导向倒逼过程改革。三是公众监督的局部监督与整体监督相结合，通过对传统监督方式的局部改进，不断将电子化、信息化的手段引入到公众监督中来，逐步达到系统、整体提升的效果。

在公众监督的制度建设方面我国已经取得了很大进步，但公众监督的各个制度、各个环节之间的协同与衔接不够，存在监督主体被动性、监督过程形式性、监督方法随意性、监督效果表面性的问题。如何实现制度设计的初始目标和最终目的，则依赖于公众监督机制的建设和完善。所谓机制是促使行动者按所定轨道行为并形成某一领域稳定秩序的安排［1］，不同形式公众监督之间的分工与协作过程的关系可以被界定为公众监督机制，它是包括公众监督的运行、保障、反馈、协同在内的统一整体。科学、完整、高效的公众监督机制是有效发挥公众监督效能的基础，是实现公众监督规范化的关键，而规范化的核心则是建立一套设计规范、运行良好的公众监督机制。为充分实现公众监督应有功能，实现公众监督机制对公共权力的合理约束，需要从运行、保障、反馈、协同四个方面相互配合，协同推进，进而发挥监督的合力，发挥公众监督的总体效能。

一、创新中国特色公众监督运行机制

我国现有公众监督运行途径较多，需要进一步优化并完善。一方面，政府需要规范现有的沟通途径，充分发挥传统模式的效用，实现政府与公众的有效沟通。建立政府信息的定期发布机制，通过媒体及时向利益相关者和普通公众发布相关信息，实现信息披露的规范化、公开化、法制化。拓宽政府信息的搜集机制，通过在网络开通电子邮箱等形式搜集民意，不定期地进行一些民意测验等形式征集公众意见与建议。进一步完善现行信访机制，建立首问责任制和限时问责制，避免相互推诿。通过适当的机制建设，进一步优化民众与政府决策机关的沟通机制，使得公众能够更好地了解政府决策的信息和内容，使公众能够更好地参与政府决策的过程。另一方面，还要积极拓展新媒体监督机制、公众监督协商机制和专职监督员机制在公众监督中的功能与作用。

（一）继续完善新媒体监督机制

人类已进入新媒体时代。根据中国互联网络信息中心的统计，截止到2013年12月，我国的上网人数已达6.18亿，稳居世界第一［2］。政府需要着力提升应对媒体的能力，新媒体给政府管理带来了诸多挑战。面对信息技术的发展，官员群体的反应是滞后的，政府工作人员应对网络的能力仍待提高，相关法律法规制度亟待完善。

充分利用新媒体资源，全面推进政务公开，慎重对待网络民主和网上民情民意，将新媒体等舆论监督纳入公众监督的体系之中。新媒体监督是民主监督的重要形式和优势所在。强大而高效的新媒体监督能对公共权力的运行起到良好的监督和约束作用。面对新媒体带来的政治生态变化和挑战，政府需要积极适应变化，主动迎接挑战。面对新媒体，政府首先需要增加透明度，重塑权威性，凝聚公民共同体。政府官员要改变对新媒体的排斥、抵制、压制等不良态度，而应该将新媒体当做有效工具，凭借政府的既有权威和信息优势，通过公开信息、公开决策过程等方法使政府始终居于信息发布的主体位置。其次，对新媒体，是要将其中的价值、利益和诉求进行分类，及时摸清群众关心的热点难点问题，然后与现有的机制和政策环境进行对照。要求官员倾听网民的意见与建议，在对话和互动中实现双方目标和价值的契合点。进一步加强信息沟通机制，对于需要强力推出信息来巩固公信力基础的环节应当采用建立信息源方式，对于需要缓解现有社会矛盾、重塑平衡对话平台的环节应当采用建立信息平台的方式［3］。通过以上形式，吸取民间智慧到政府管理过程，纳入到经济发展和社会规划的具体政策之中。政府在分析、吸取民意的基础上，将民意、民智纳入经济社会发展规划和具体政策之中，无疑能够凝聚民心，提升网络话语权，维护和实现公共利益。

（二）完善公众监督协商机制

“当一种民主体制的决策是通过公开讨论，每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协商的。”［4］通过公开讨论的形式使得对立双方的矛盾冲突公开化，公众也就能够从这些冲突中找寻自身在政策思考中的不足或者疏忽，也就能够在讨论中形成对某项政策科学、合理的态度，这也是协商民主的核心价值所在。协商民主理论的最终目标和根本的价值诉求是通过民主协商反映科学、合理的政治意愿。从中可以看出，协商民主理论的核心价值理念与完善公众监督机制具有内在的价值契合，也为完善公众监督机制提供了理论指导与实现路径。

作为一个政治过程，协商民主尊重不同利益群体的利益表达与均衡，追求多数利益和少数意愿的双赢，最大限度地维护公共利益，对决策结果合法性的追求是协商民主秉承的正义观。“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策。”［5］第一，明确参加主体。在公众监督过程中，利益相关方都可以成为参与主体。但是当利益相关方人数众多时，选择的标准需要客观理性，否则会影响到各方面利益的表达和沟通效果，影响到协商的质量，无法实现实质性的突破。在协商民主实践中可以采用随机抽样、自愿参与、主办方指定以及混合型等方式。第二，明确协商内容和时机。公众监督工作中凡是与决策方面的内容相关的，都可以作为协商的内容。对于监督意见的协商是协商的重点，监督意见主要应涉及对政府工作质量的评价、政府的工作重点和努力方向、相关具体政策或措施的变更和执行。至于协商的时机，一般应安排在监督决策之前，以保证协商成果的有效运用。第三，明确协商规则。协商规则主要包括协商的形式和协商的程序两方面的内容，协商的形式可以采用恳谈会、座谈会、听证会、辩论会等方法，具体形式的选择需要根据不同的环境进行选择。协商的程序则包括确定协商内容、发布协商公告、筛选协商参与者、组织协商会议等一系列的程序。协商的意义并不完全在于结果的实现，更为重要的是存在于过程中的民主、意见的平等表达和理性的反思与对话的过程，正是这些使得协商过程和协商结果被赋予了某种政治上的合法性。

（三）探索与实践专职监督员机制

公众监督是推进司法文明、实现民主法治的重要举措，是体现宪法关于一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神，是对宪法规定的“一切权力属于人民”的具体落实。但在现实执行过程中，公众监督的专业化程度较低极大地限制了监督的范围和质量。尽量减少重复监督或无人监督，积极探索引入专职监督员机制，要做到以下几点。其一，专业化。要聘请相关专业人员担任监督员，保障专职监督员能深入进行下去。其二，常态化。赋予专职监督员更多的实体或程序上的权力。其三，专职化。要保障专职监督员有充足的参与监督的时间，使其能真正承担起监督的责任。其四，法制化。完善相关法制，对专职监督员的监督程序、监督权利和监督经费等方面问题进行明确规定，保障专职监督员拥有获得相关资料和信息的权利，确保专职监督员工作有法可依。通过以上机制，使有关部门的工作人员能够直接感受到来自专职监督员的监督压力，以实现专职监督员对公共权力的有效监督。

二、完善中国特色公众监督保障机制

公众监督保障机制是有效发挥社会监督效能的关键，而公众监督保障机制的核心则主要包涵组织保障、法律保障两个层面。

（一）落实公众监督的组织保障

现有的公众监督的主体非常众多，接受并处理公众监督的部门也是非常众多。而公众监督的组织保障是一个重要着力点，可以从以下两个方面切入。其一，要加强和推动民间组织在公众监督中的作用，目前影响非政府组织发展的主要原因包括法制保障不够、相关的政府职能目标错位、社会管理机制不健全等。完善管理机制，鼓励和支持民间咨询机构的发展，建立相应的机制使专家参与规范化，听取和采纳民间研究机构的合理建议。其二，加强政府监督组织建设，最大限度减少因职能交叉、政出多门而产生的多头管理现象，建立统一的公众监督协调组织，实现公众监督的有效解决。积极争取基层问题在基层解决，发挥基层政府贴近群众的优势，努力化解基层的矛盾和冲突。

（二）落实公众监督的法律保障

公众监督是一种法制监督，这不仅意味着公众监督是普通公众对权力机关的监督，也意味着公共监督应依法进行。公民依法行使宪法和法律规定的监督权是一项正义的活动，应当积极予以鼓励，对监督者自身的合法权益，包括人身安全、财产安全和工作环境都要切实加强保护。我国诸多法律都对这些权利进行了明确的规定，但在现实过程中对公民行政监督的保障往往不力，侵犯公民行政监督的行为屡见不鲜。

第一，建立健全政务公开的相关法律规范和机制。“要真正使政务公开不断走向深入，并使政务公开变成促进政治民主化和政府治理有效化的一个推进器，必须加强公民参与途径和机制的建设，进一步完善保障公民知情权的救济体系，充分发挥政务公开对政治发展的促进和孵化功能。”［6］要使政务公开走上法制化、制度化的轨道，政务公开需要国家力排阻碍，以开放和务实的心态强力推进，让公众真正参与到政治过程中来。要建立健全信息公开机制。把公开作为一项原则，不公开是例外。对政府哪些信息必须公开做出明确的规定，并同时制定相应的违法惩戒措施。一旦政务公开力度不够，搞形式主义，行政首长即要承担主要责任，从而增强行政首长的责任感。

第二，进一步保护公民的申诉、控告、检举权等相应权利。通过对官员的申诉、控告或者检举是实现公众对政府行为监督的有效机制，它将官员拥有的权力和承担的责任结合起来，让政府官员承担自利行为的法律责任。对官员的申诉、控告或者检举机制的完善，也需要通过系统的机制创新，同时寻找公众监督运行机制的突破口。为更好实现对官员的申诉、控告或者检举，就必须实现政务的公开和透明，减少政府与公民之间的信息不对称，公民才能够在掌握丰富客观信息的前提下实现对政府权力运作状况、效果及存在问题的有效监督和客观评价。

三、完善中国特色公众监督反馈机制

良好的公众监督还需要公众监督反馈机制。公众监督是一项巨大工程，对社会经济的发展和维护社会公正、公平有着重要的实践意义，全社会都应该行动起来，对公众监督的各个环节予以支持和积极回应。但我们发现，公众监督反馈机制的匮乏往往导致很多监督石沉大海、无果而终。

（一）完善问责机制

问责机制的核心是对政府工作人员的责任履行情况进行评估，对没有履行好应尽职责的政府工作人员进行责任追究，要求其承担相应的责任并接受处罚的行为。完善的问责机制作为一种有效的监督控制机制，可以推动公众监督效果的实现，满足社会与政府自身对公众参与的价值期望。问责机制包含自体问责和社会问责两个部分。自体问责是行政体制内部的上下级的问责，是一种被动问责；而社会问责是一种积极主动的过程，它包括了公民和公民社会组织事前或者事中的参与、对话和评估［7］。为了从根本上保证问责的效果，首先要保证公民的问责的主体地位。完善法律，建立并不断完善公民参与问责的机制，明确问责对象，建立一套普遍、公开、细致的公民参与问责程序，充分调动全体公民监督的积极性。

（二）完善绩效评估机制

公民参与政府绩效评估实质上就是公民行使自己民主权利的过程，公民参与绩效评估凸显出民主理念作为现代社会的核心价值理念的重要意义。公众参与绩效评估是民主理念在实际生活中的基本应用，是提升政府合法性的有效手段。在公众参与政府绩效评估的过程中，政府工作的透明度将有效提升，这会进一步增强公民对政府的认同与支持，有助于增强公民对政府的信心。公民参与绩效评估有助于更好地实现政府的执政目标、提高政府绩效。按照现代政治理论的解释，政府是受全体公民委托管理社会公共事务的机构，其权力来源于公民的赋予，政府的根本目的就是满足公共利益的需求，实现公众的意志。现代政府绩效评估将公民的满意度作为衡量政府绩效的重要标准，可以有效落实这一施政理念。让公民参与到政府绩效评估中来，以公民相对客观的立场来监督评估的各环节，这既可以避免绩效评估流于形式，又可保证绩效评估能够始终在制度化的框架下开展，只有这样才能使评估结果公正、准确地反映政府的真实绩效水平和能力，提升评估结果的客观性。因此，可以说政府绩效评估是一种有效推进公众监督机制建设的战略管理工具。

政府绩效管理是一种追求创新和创造的“创效式”管理［8］。政府绩效评估中促进公民参与的基本路径主要有：其一，要明确公民评估主体的地位。政府绩效评估将民众作为评估主体的重要组成部分，民众可以在效评估指标的选择、行为实施、结果反馈等环节发挥相应的功能和作用，对政府绩效评估活动在总体上有所把握和了解，才能更好地理解和认同政府绩效评估的指标体系及其操作，对政府的信任才会相应增加。其二，给予公众必要的实践途径，培养和提升公众参与能力。要充分理解并认识到公众在绩效评估中的作用，加强政府与公民的沟通与交流、畅通公民参与的渠道。只有彼此互动，公民参与的途径才能逐步深化和拓展，才能够实现政府与公民之间有效的沟通与交流。其三，加快公民参与绩效评估的法律化、机制化建设。只有在法律明确规定公民参与绩效评估的程序和方法后，公民才可以在相关制度的保障下有效地落实公众参与绩效评估的权力，保障自身相关权益。对故意阻碍和破坏公民参与绩效评估的政府机关要依法予以惩处，对于妨碍公民参与绩效评估的行为要依法予以纠正。

四、完善中国特色公众监督协调机制

中国公众监督机制众多，但是各个机制往往独立运行，相互之间缺少足够的联系与配合，虽有九龙，难治一水。为了有效完善公众监督协调机制，应该从主体、利益和信息三个点切入，调动公众监督的积极性，整合公众监督机制，发挥公众监督机制的合力，充分有效完善公众监督协调机制。

（一）完善监督主体协调机制

加强公众监督和促进政府机关廉政勤政建设，绝不是单一机构所能影响乃至决定的。我国已经建成若干监督机制，但各种机制之间互相独立，难以形成合力。必须建立监督体系的协调机制，才能充分发挥公共行政监督的整体功能，取得良好的监督效果。需要从宏观上建立监督整合机制，各监督部门之间应建立联系机制，对这种协调机构的性质、组成、运作规则和具体工作方式等做出明文规定，以使其工作规范化。需要整合不同的监督部门，使得不同部门能够在信息处理、案件调查、司法审理等方面互相配合。要确保行政监督体系更加有序地运行，以便调动更广泛的力量来解决难题，努力使公众监督机制成为一个有机的整体，发挥公共行政监督整体效能。

（二）完善监督利益协调机制

在我国，公民有权向政府工作提出批评和建议，可以通过申述、控告、举报违法违纪行为，也可以通过信访活动对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举。“监督主体与客体之间的监督与被监督之间的关系，在本质上是两种力量的较量，是两种利益关系作用力的对比。公共行政监督的主体与客体之间的力量对比，决定公共行政监督的实际效果。”［9］

第一，要建立健全举报激励机制，强化对举报人的保护、奖励和惩罚等。要积极拓宽举报渠道，创造良好的举报条件，建立并健全便利、安全、高效的举报机制。要进一步落实申诉、控告案件的可行机制，对于一些申诉、控告案件不能够让其石沉大海，用法律形式明确案件的处理方式、处理期限和结果。建立健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制，明确公民的批评和建议权利的实现途径和效力、政府对批评建议的答复要求等。

第二，要强化举报受理机关的调查核实的权力。我国现有的举报受理机关要接受上级和同级党政机关的领导，这就导致其对上级机关的监督不敢进行监管，对同级机关的监督缺失足够的权威。整合现有的举报受理机关，建立全国统一的举报受理体系，增加其相应的职权，提升其必要的法律地位。进一步强化举报受理的技术，继续规范原有的举报箱、举报电话、信访举报等途径，同时积极拓展网络等举报，将网下举报与网上举报相结合，充分利用网络、媒体等新兴技术，丰富完善网络监督的新渠道。

（三）完善公众监督信息协调机制

中国公众监督主体众多，信息来源广泛，但是这些数量众多的信息无法自然形成有效的信息沟通平台，公众监督信息存在着大量的交叉和空白，无法有效规范和约束官员的行为，也就无法预防和制止不断出现的腐败现象。公众监督的有效性取决于的信息的数量与质量，建立有效的信息搜集机制，保证信息来源的广泛化、真实化和有效化，在保证公众隐私的前提下，准确、及时、全面和客观的信息是统一规范的信息情报系统的基础。建立规范的信息传播机制，在保密条件下，允许互相查阅，以便提升监督水平。建立规范的信息处理机制，形成职能规范、分工明确、运行高效、协调互动的有机整体。通过建立有效的信息协调机制，充分发挥监督信息所蕴含的巨大潜力，进而更好地推动公共监督机制建设。

［1］ 金东日.机制建设是提升政府能力的根本［N］.中国社会科学报，2014-01-29（08）.

［2］ 第33次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.（2014-03-05）［2014-09-06］.http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/t20140305_46240.htm.

［3］ 樊灵芝.信息补偿：新媒体时代的政策公信力重塑之道［J］.中国行政管理，2012，（8）：33-36.

［4］ David Miller.Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups? ［M］//Maurizio Passerin D'entrves.Democracy as Public Deliberation：New Perspectives.Manchester：Manchester University Press，2002：201.

［5］ Jorge M Valadez.Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self Determination in Multicultural Societies［M］.Boulder：USA West view Press，2001：31.

［6］ 胡仙芝.历史回顾与未来展望：中国政务公开与政府治理［J］.政治学研究，2008，（6）：60-66.

［7］ 黄东娅.以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验［J］.政治学研究，2012，（6）：99-107.

［8］ 高小平，盛明科，刘杰.中国绩效管理的实践与理论［J］.中国社会科学，2011，（6）：4-14.

［9］ 宋世明.体制转轨期加强公共行政监督的路径选择［J］.理论探讨，2001，（5）：21-23.