论民政行政中的价值基础及其实现

裘敏晨（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）



论民政行政中的价值基础及其实现

裘敏晨
（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

摘要：民政行政价值基础具体有“稳定与秩序”、“人权与济慈”和“公平与正义”等形态。民政行政价值基础为规范民政行政行为提供了思想理论基础与评判价值标准，为创设与调整民政制度提供了价值取向，同时也影响着民政主体德性的生成。与此同时，民政部门可以通过构建民政行政伦理原则、明确民政行政责任、完善民政行政制度、加强民政行政主体的职业伦理建设等途径实现民政行政的价值基础。

关键词：民政；行政价值；民政伦理

一、民政行政价值的内涵

“价值是公共行政的灵魂”［1］，对于“价值”的理解，我们大致可以分为三方面：一是认为价值就是客体中所包含的对于主体的效用属性，即“客体对于主体需要、欲望、目的的效用性”［2］，简述为“客体效用”；二是认为“‘价值’这一概念的形成和应用，体现了人类对人的内在尺度、主体的内在尺度的自觉意识，是这一客观尺度的思想表达形式和理论表达形式”［3］，简述为“主体表达”；三是认为价值是人们在社会实践中对事物以及人本身进行评价、选择和改造的尺度，“价值是实践的一个内在尺度、一种基本指向”［4］，简述为“行为规范”。因此，蕴含着价值灵魂的公共行政活动凝聚着一定的价值基础，并将这种价值基础贯穿于行政活动的始终，“公共行政价值是人类社会关于公共行政的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬，是公共行政所追求的一种终极化的应然状态”［5］，只有符合公众普遍预期的价值基础，才有利于公共利益的实现，才能够推动社会政治、经济、文化等方面全面协调共进。

所谓民政行政价值基础，是指民政行政主体关于民政工作中所蕴含的行政观念、思想文化和行政主体行为方式的价值理解及其追求。从根本意义上，民政行政的价值基础包含着指向公众需求的效用属性，其一方面表现为公众对于民政工作的希望、期待和要求，另一方面也表现为民政行政组织、民政行政人员在民政工作中应当奉行的尺度和规范。民政行政价值基础是民政行政人员在民政工作中共同追求与坚守的精神高地，是民政行政行为的内驱力和价值导向。所以，民政行政中的正义，就是运用伦理学的研究视角与方法，遵循民政行政产生与发展的逻辑，寻找其价值发生的根源，并实践这种价值。民政行政价值基础为规范民政行政行为提供了思想理论基础与评判价值标准，为创设与调整民政制度提供了价值取向，同时也影响着民政主体德性的生成。因此，民政行政中的价值基础研究对于民政伦理建设具有重要的价值指引作用与现实意义。

二、民政行政中的价值形态

民政行政价值基础是用以指导、规范和评价民政行政行为的出发点和归宿，是引导民政行政行为趋向应然状态的动力源泉。里普森认为：“通过对‘应该’的思考，我们既可以了解‘是’，也可以更好地决定我们可能的选择。”［6］民政行政价值的主要形态是指人们对民政行政“何以必要”问题追问所形成的种种价值观，民政行政工作中蕴含着人权与济慈、公平与正义、稳定与秩序等价值形态。

（一）人权与济慈

哲学史上对于人权的探索主要分为两个流派，一是自由主义，一是社群主义。自由主义主张行政价值基础在于维护和保障公民权利，认为权利维护和保障的实质就是个人自由的实现。社群主义则认为行政价值基础在于促进和发展公益。“包括国家在内的任何政治社群有责任通过自己的积极作为，提供公共利益，从而最终增进每一个人的个人利益。”［7］

“社会权利”这一概念的产生源于福利国家或社会国家的治理理念，是指每一位公民能够获取为实现有尊严的生存而得以保障的所有权利的总称，即公民“拥有普遍性的福利资格及其相应的义务”［7］。社会权利的产生基于市场经济可能造就社会不公平的认识，旨在凭借国家提供的普遍福利为其所有社会成员实现基本的有尊严的生活提供保障，进而逐步实现社会公正目标。在权利主体上，社会权因其保障公民人权的本质，使得弱势群体成为其首要的权利主体。在权利内容上，社会权是一种有作为的积极权利，旨在为弱势群体提供经济、政治、文化上的必要帮助与保护。在权利目标上，社会权是以整个社会的平等、有序、和谐为价值追求，继而促进与福利国家、社会国家理念相适应的人权目标的实现。社会权利意味着每位社会公民都拥有的具有普遍意义的福利资格，这种普惠性体现在福利资格的获得不受到除了收入状况以外的任何其他条件的限制，如性别、宗教信仰、地域、种族等，进而更深入广泛地促进权利平等［8］。

“尊重和保障人权”于2004年正式写入我国宪法，民政部门作为我国人权官方保障部门，承担起维护人民群众的基本生活权益、民主政治权利和社会参与权利的责任。民政部门通过社会救助与社会保障等方面的工作，为弱势群体的基本生活提供了保障；通过完善基层民主建设，为人民群众正确行使法律赋予的民主权利提供了指导；通过社会组织管理，为人民群众自由结社的权利提供了保障；通过提供婚姻登记等社会服务，为公民的婚姻自主自由权利提供了法律保障；通过社会福利，民政部门为老、弱、孤、残等困难群体提供必要的帮助，使其更好地参与社会；通过优抚安置，民政部门为那些曾为国家做出贡献的烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属给予优待、抚恤、安置，保障其政治待遇和生活权益。

“扶贫济困，乐善好施”在我国具有悠久的历史，早已融入中华民族的精神血脉。尤其是在新中国成立以来，社会主义制度的确立及其优越性更加充分地体现在民政行政的价值基础之中。孔子曰：“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”因此，民政行政中的济慈性，是一种普遍意义上的无差别的爱，不受种族、性别、年龄、地域的限制。民政行政要充分体现“爱众亲仁”的博爱精神，倡导“人道、博爱、奉献”的社会互助精神，鼓励民众互助互济、互帮互爱，传承爱老、敬老、助老的传统美德，同时要为普慈博爱的社会环境的形成提供制度支持。以民政部门为主导的政府救济行为与民间自主慈善活动形成良好互动，有利于缩小贫富差距、保障社会有序和谐发展，济慈性体现民政行政伦理与其他行政伦理的重要区别，是民政行政价值基础之一。

（二）公平与正义

公平的概念处于道德理论的核心，所有的道德理论规定了人们在某些方面需要被平等地对待。平等的本质是善，不正当的不平等就是恶，平等不是一种手段或一定措施所需遵循的原则，而在许多情况下，平等本身具有价值，能够反映公正、尊重或友爱等价值。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”［9］。公平的价值在于解决社会资源分配中的个人权利问题，对于如何分配社会资源，美国政治哲学家约翰·罗尔斯提出了公正原则：一是平等原则，即社会中的每位公民都享受无差别的社会权利；二是差别原则，即如果不平等无法避免，这种不平等应当对境遇最差的人有利。这两条公正原体现了对弱势群体的保护和对实质平等的渴求，它要求政府制定的公共政策不得损害弱势群体的利益，进而维护社会公平。公平原则作为政府决策的最重要的价值基础，也是现代公共政策在制定与实施过程中所要实现的根本目标。

民政行政部门的设立，促进了蕴含价值基础的政府行政体系的完善，其基本职能应侧重在维护社会公平正义上。民政工作中社会救助、社会福利、社区服务、流浪乞讨人员救助和部分优抚工作，都主要以弱势群众为对象，为维护困难群众合法权益服务。维护社会公平正义，应当构建公正合理的居民收入分配体系，统筹城乡、行业之间收入差距过大的问题；应当充分发挥基层组织的作用来协调利益矛盾，提倡一种扶贫济困、团结互助的良好社会风气，使困难群众得到物质上的帮助和精神上的关怀；应当建立完善社会保障体系，使人民群众尤其是弱势群体也能够享受到改革开放、经济发展的成果。具体来说，例如最低生活保障制度，作为适用于困难群体的一项公共政策，实质是政府通过转移支付、对社会财富进行二次分配。低保制度中的公平原则并不指所有市民都能享受到政府资源的二次分配，而是指所有符合保障标准即贫困线以下的个人都能得到公平的救济，同时在标准线以上的社会成员应严格排除在低保名单之外，防止福利欺诈的发生。总之，公平不是绝对的平均，而是机会的公平，规则的公平。公平也是发展中的公平，允许有先富后富，但先富要帮后富，走向共同富裕；理性看待贫富差距，合理调节，避免差距过分悬殊；难免有困难群体，但不能漠视，要维护公民的合法权益。

（三）稳定与秩序

马克思主义和西方许多学者都对“稳定”与“秩序”成为行政价值基础有过很多阐述。在恩格斯看来，政府作为“公共的政治机构”，最基本的执政目标应该是“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”［10］。莱斯特·普里森指出：“社会能够达到一个以法律为基础的秩序阶段，能够被系统地组织起来并消除无政府状态。”［11］萨姆纳和凯勒认为：“政府的基本职能就是作为社会协调的保障，在其权力范围内维持和平和秩序。”［12］

民政工作尽管具有多元性的特点，但纵观这些业务，“组织人民群众，建立社会秩序”是民政部门众多业务中一以贯之的主线。民政行政工作主要从三方面体现“稳定”与“秩序”价值：首先，行政区划、婚姻登记、收养登记和殡葬管理等工作，为维护社会稳定与有序提供了基础性的行政服务；其次，对于社会组织的监督与管理，从社会主体角度促进社会稳定与有序；最后，优抚安置、社会救助、社会保障、社会福利等方面工作，从普遍意义上缓和了社会矛盾，促进社会和谐有序［13］。正是从这三个层面，民政部门通过多元化的工作内容组织了人民群众，建立了社会工作秩序，维护了社会稳定与发展，实现了民政行政的价值基础。因此，民政行政工作对于维护社会稳定发展具有重要作用，稳定与秩序是民政行政价值基础之一。

三、民政行政价值的实现

民政行政价值的实现，是指民政行政价值由潜在走向现实，民政行政价值的理念和规范落实在民政行政行为中，使社会公众充分感受和分享民政行政效用的过程。民政行政价值生成或建构的同时，民政行政价值实现的过程也已经悄然开始。行政价值生成或建构以行政价值的实现为最终目的，如果不能实现行政价值，行政价值的生成或建构就没有意义。美国行政伦理学教授特里· L·库珀认为行政伦理学的任务就是要解决行政责任的实现问题，而行政责任即行政人员应履行的义务，是从行政价值引申演绎而来，是行政价值的体现。因此，为实现民政行政价值，民政行政主体应当敬终如始、善作善成，具体地看，有以下途径：

（一）构建民政行政伦理原则

具有一般指导意义的伦理原则，为民政行政“人权与济慈”、“公平与正义”、“稳定与秩序”等价值基础的实现提供了切实可行的实践准则，结合民政工作内容与特点，由民政行政价值基础出发，我们提出了四条民政行政伦理原则，可以归纳为：

（1）民本原则。民政行政主体要积极发扬为人民服务的“孺子牛”精神和“勤政为民、团结务实、开拓进取、甘于奉献”之风，要时刻贯彻“以民为本、为民解困、为民服务”的群众路线，要将“解决民生、落实民权、维护民利”作为民政行政部门的根本职责，为最广大的人民群众服务，为最渴望援助的弱势群体服务，在优质、高效、标准化的民政服务工作中体现民本思想，以人民群众的满意度作为最根本的评价标准。

（2）公平原则。民政工作多元而庞杂，但“千条线一根针”，就是促进社会公平、维护社会秩序。民政工作是经济社会发展的组成部分，基本职能应侧重在维护社会公平上。救灾救济、城市“低保”、乡村救助、社会福利、社区服务、流浪乞讨人员救助和部分优抚工作，都主要以困难群众为对象，为维护困难群众合法权益服务。同时在具体工作中也要坚守公平原则，比如社会救助、社会福利制度的制定与实施过程中，要加强监管、促进公开透明，坚决杜绝“关系保”“人情保”等不利于社会公正的行为，确保社会救助制度公平实施。

（3）仁爱原则。民政行政具有公益性的特点，这就要求民政主体在民政行政过程中遵循仁爱原则。仁爱原则根源于重视人的生命和存在的人本主义思想，是我国传统道德原则和伦理精神。仁爱他人就是用心尽全力地去体恤、协助他人，特别对那些弱势群体给予同情、关心和爱护，维护他们作为人的尊严。民政部门有义务捍卫弱势群体的价值和尊严，“这是人性的要求，也是人道的信念，人不仅对自己，也应对社会、对他人负有责任”［14］。这种责任感和使命意识，表现出一种对道德的深刻体认以及践履之的庄重承诺。

（4）有序原则。民政行政具有多元性的特点，这在民政行政伦理规范上就提出了有序原则。“有序”就是指民政部门要依法行政，各项工作依据法规有秩序地进行。保障社会秩序才能维护社会稳定，民政工作中的社会救助、社会保障、优抚安置等内容，都在很大程度上缓和社会矛盾、促进社会稳定有序。民政行政主体要切实履行自身职责，以民为先，为民解困，要充分发挥社会主义制度的优越性，缩小贫富差距，改善民众生活，进而有利于实现发展正义。

（二）明确民政行政责任，完善民政行政制度

“在一切行动的领域中，责任都是优先于信念的，因为责任可以使人变得理性，而信念则可能会使人盲从”［15］。民政行政人员的责任，即能否正确有效地行使公共权力，将直接涉及民政行政公正与否。行政是社会资源的分配中枢，公共权力的价值实现要求行政法制化与规范化。在民政领域中，民政行政制度的伦理化是实现民政行政价值基础的前提，这就要求通过制度的形式明确一系列的民政行政道德规范，使得民政行政主体对于“什么该做”和“什么不该做”了然于心，将合乎价值取向的标准融入到民政人员行为选择之中［16］。

民政行政价值作为民政行政工作追求的理想应然状态，彰显出民政工作者对于民政工作的信仰与目标。但作为一种主观意识形态，在现实行政活动中，行政主体在多元价值和多重角色的博弈过程中，更多的是以“经济人”的角色出现。并且，在权力运行过程中，不合理使用自由裁量权容易造成潜在的行政价值异化。通过行政价值法制化，能把行政价值从“应然”层面提升到“实然”层面，为行政价值的实现提供制度化的保障和可操作化的建议，对行政主体的约束也更直接，更具针对性、强制性。因此，要实现民政行政价值，就必须把行政伦理建设上升到制度化层面，以法律、制度的形式将行政价值规定下来，才能保证行政权力不被异化，为实现行政价值提供制度保障。不同的价值观为不同的制度提供了伦理辩护，一种民政制度安排，只有当它获得了大多数人的认可，承认其具有伦理正当性时，才可能推行和维持下去。从一定意义上看，制度本身就是一个价值体系，它以实现一定的价值目标为基本目的，依据一定的价值尺度来选择和构建，用一定的价值原则来引导和规范制度的运行。

为了提升民政管理与服务效能，保障社会秩序，维护社会稳定，民政部门应遵循科学规范原则，推进民政标准化建设。标准化是现代民政的重要构成，为民政部门提供优质高效的民政服务与管理提供了重要的规范化、技术性的理性支撑。尤其是在业务多元的民政社会管理工作中，更要提高民政行政的规范性与科学性，完善标准化、常态化、可量化的民政服务体系建设，推进现代民政工作从碎片化向系统化转型。具体地说，要以推进管理与服务标准化建设为主线，以标准研制为基础，确保标准的科学性；以标准实施为重点，确保可操作性与实效性。总之，民政工作与社会发展、社会稳定密切相关，民政标准化建设为实现稳定与秩序提供了科学有效的实现路径。

（三）加强民政行政主体的职业伦理建设

民政职业伦理作为民政工作的内在道德约束，它指的是蕴含在民政职业行为及其规范安排中的伦理价值、道德原则以及在民政职业活动中非这样不可的道德实践要求。通过职业伦理的行为规范，使民政行政的价值基础和道德准则内化为一种普遍的道德理性。民政职业伦理通过概括和阐明民政职业行为及其规范的合道德性，对民政职业工作的开展如何才能体现道德性提供伦理指引。哈贝马斯指出：“规范告诉我们的是，什么必须要做；价值告诉我们的则是，什么值得去做。获得承认的规范，对每一个接受者都具有同等约束力，没有什么例外可言。而价值表达则是善的优先性，也就是说，这些善值得一定的集体去追求。”［17］

民政行政价值基础的实现，不仅需要有切实可行的实践原则，需要完善民政制度，更需要落实到每一个民政人的职业伦理建设当中。民政行政“稳定与秩序”的价值基础，要求民政工作者遵照相关法规，领会法规精神并把它内化为职业道德，克服个人的主观随意性，具备大局意识，服从民政部门的整体工作安排，有秩序地开展职业工作。在社会保障、社会工作和慈善等工作中，要求民政人以“仁爱”作为自己的职业道德原则。民政行政“公平与正义”的价值基础，体现在城市“低保”、乡村保障救助、救灾救济、流浪乞讨人员救助和部分优抚等工作中，要求民政行政人员平等地为弱势群体和困难户服务，维护他们的合法权益，自觉做到不偏私，自觉警惕“关系保”、“人情保”。

总之，民政行政人员在具体工作中要坚定“以民为本，为民解困，为民服务”的群众意识，踏踏实实为百姓服务，才能够从根本上建立起“服务型”民政。只有当民政行政主体将注意力集中于实现民政行政价值，遵守民政职业规范，有力防止各种不符合民政价值取向的行为，才能进一步实现蕴含着“稳定与秩序、人权与济慈、公平与正义”等价值的现代民政事业。

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［责任编辑：张兵］

●公共行政

The Value Basis of the Civil Affairs Administration and Its Realization

QIU Min-chen

（CPC Zhejiang Provincial Party School，Hangzhou 311121，China）

Abstract：The value basis of the civil affairs administration is“stability and order”,“human rights and beneficence”and “fairness and justice”.The value basis of civil affairs administration provides theory basis and value judging criteria of the civil affairs behavior, which also gives the value orientation for the establishment and adjustment of the civil administration and affects the generation of civil main body character. At the same time, the civil affairs department can realize the value basis through the construction of the civil affairs administrative ethical principles, defining the civil affairs administration’responsibility, perfecting the system of the civil affairs administration and strengthening the professional ethics of the main body of the civil affairs administration.

Keywords：civil affairs；value of administration；civil administration ethics

作者简介：裘敏晨（1989-），女，浙江桐庐人。硕士，研究方向：经济伦理，行政伦理。

基金项目：浙江省民政厅2013年立项重点课题“民政伦理研究”

收稿日期：2014-09-11

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2015.01.004

文章编号：1674-8638（2015）01-0021-05

文献标志码：A

中图分类号：D632