生态脆弱区耕地保护与可持续利用探讨——以鄂尔多斯市为例

王友凤，鲁丽波

(内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古呼和浩特 010010)



生态脆弱区耕地保护与可持续利用探讨
——以鄂尔多斯市为例

王友凤，鲁丽波*

(内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古呼和浩特 010010)

以内蒙古鄂尔多斯市为例，在分析鄂尔多斯市耕地数量变化的基础上，研究了鄂尔多斯市耕地利用过程中存在的问题，探讨了环境脆弱区耕地资源保护和可持续利用过程中的各种制约因素，提出了鄂尔多斯市耕地保护与可持续利用的对策。

生态脆弱区；耕地保护；可持续利用；鄂尔多斯

耕地的保护利用受地区社会、经济、自然和科技等综合因素影响，其利用方式、保护状况将影响地区社会经济的发展[1-2]。2000 年以来，受工业化城镇化进程推动，鄂尔多斯城市建设发生深刻变化，随着经济快速发展、城镇化进程加快、人口高速增长，耕地数量虽然呈稳中上升趋势，但耕地的总体质量不高，人均耕地面积在逐年减少，鄂尔多斯市经济建设开发用地与耕地保护矛盾日益突出，加之鄂尔多斯市地处自治区西南部，常年干旱少雨，水土流失严重，是典型的生态脆弱区，耕地保护面临着巨大的压力和挑战。因此，耕地开发与保护在生态脆弱区土地利用过程中显得尤为重要，如何协调处理好经济建设与耕地保护关系，采取多种措施提高耕地质量，促进耕地资源的可持续利用，是鄂尔多斯市发展亟待解决的问题。

1 研究区概况

1.1 自然条件鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，地处鄂尔多斯高原腹地。西与宁夏回族自治区陶乐、盐池等县和银川市与石嘴山市，以及内蒙古乌海市、阿拉善盟阿拉善左旗和巴彦淖尔市磴口县接壤；北与巴彦淖尔市临河区、杭锦后旗、五原县、乌拉特前旗及包头市九原区、土默特右旗隔河相望；东与山西省偏关县、河曲县及内蒙古呼和浩特市清水河县、托克托县为邻；南接陕西省府谷、神木、榆林、横山、靖边和定边等市县。全市土地总面积871.41万hm2，占自治区土地总面积的7.54%。

1.2 社会经济条件2012年全市总人口达200.42万，其中农业人口56.74万，占总人口的28.31%；人口密度为23人/km2，人均耕地面积为0.203 6 hm2，农业人均耕地0.719 2 hm2。2012年全市GDP总值3 700亿元，人均GDP18.46万元；其中农业总产值90.14亿元，人均4 497元；粮食总产量145.04万t，农民人均纯收入11 353元[1]。鄂尔多斯市综合经济实力由全国地级以上城市第60位跃升至第35位，鄂尔多斯市已成为我国重要的煤炭能源、化工生产基地，在自治区乃至全国社会经济发展战略中占有十分重要的地位。

2 鄂尔多斯市耕地利用状况分析

2.1 耕地利用现状2012年鄂尔多斯市耕地面积40.809万hm2，占土地总面积的4.70%，其中水浇地面积28.266万hm2，占耕地面积的69.26%；旱地面积12.544 万hm2，占耕地面积的30.74%。70%以上的耕地多分布在鄂尔多斯的达拉特旗、准格尔旗和杭锦旗沿黄河地区。鄂尔多斯市现有耕地资源中，质量好的12等、13等耕地和质量较差的14等耕地分别占耕地资源总量的17.55% 、23.84%、58.61%。

2.2 鄂尔多斯耕地数量变化分析鄂尔多斯市耕地总量整体呈上升趋势，但人均耕地面积呈逐年下降趋势。耕地总面积由2006年的40.277 万hm2增加到2012年40.809 万hm2，人均耕地面积由2006年的0.265 9 hm2降低到2012年的0.203 4 hm2。

2.2.1耕地减少数量。随着鄂尔多斯市煤炭能源基地建设，经济技术开发区和工业园区发展，城镇建设用地需求量不断增大，耕地逐年减少。2006～2012年鄂尔多斯市耕地面积共减少4.032万hm2。其中因建设占用减少耕地0.375万hm2，因生态退耕、灾毁减少耕地3.657万hm2。

2.2.2耕地增加数量。鄂尔多斯市为确保非农建设占用耕地“占一补一、先补后占”制度落实到位，积极开展并推进农村建设用地复垦和土地整理。2006～2012年全市共新增耕地4.867 万hm2。其中财政资金土地整治增加2.487 万hm2，耕地储备增加2.021 万hm2，其他方式增加耕地0.359 万hm2。

2.3 耕地利用特点鄂尔多斯耕地集约化利用水平不断提高。近年来，随着经济、社会以及技术水平的不断发展进步，鄂尔多斯市耕地集约化利用水平也相应不断提高。根据鄂尔多斯市国民经济和社会统计公报，2006年鄂尔多斯市农作物总播种面积达36.8万hm2，其中粮食作物播种面积20.62 hm2，有效灌溉面积18.76万hm2，全市农机总动力达205.60万kW，机耕面积为17.113 hm2，占总耕地面积的40.67%；到2012年鄂尔多斯市农作物总播种面积38.15万hm2，其中粮食作物播种面积24.07万hm2，有效灌溉面积20.91万hm2。全市农机总动力达278.8万kW，机耕面积扩大为366 621.5 hm2，占总耕地面积的96.1%。

2.3.1土地资源总量大，后备耕地资源丰富。鄂尔多斯市土地总面积约为871.410万hm2，占内蒙古土地总面积的7.55%。其中未利用地总规模为176.54万hm2，其中宜耕未利用地占可开发未利用地规模的3.46%，达1.202万hm2，耕地的后备耕地资源开发利用具有较大潜力。

2.3.2鄂尔多斯市土壤土层较薄，土地质量较低。鄂尔多斯市虽然土地面积大，耕地数量也较多，但质量较低，其中14等的耕地占鄂尔多斯市耕地总面积的58.61%，土壤浅薄贫瘠，而且相当一部分耕地因受区位、环境、技术等因素限制而不能很好地被利用。

2.3.3耕地生态环境恶化。耕地质量不高，生态环境较差。由于特殊的地理位置和自然条件，鄂尔多斯市地区是生态环境最为脆弱的地区，一方面大规模的煤炭资源开发对地表植被和土壤造成了破坏；另一方面，对土地资源长期不合理开发利用，如毁林开垦、过度放牧等，进一步加剧了鄂尔多斯地区土地资源破坏和土地退化，水土流失日趋严重，土地沙化面积不断扩大，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加。

3 鄂尔多斯市耕地利用过程中存在的问题

3.1 新增建设占耕速度快，补充耕地质量难以保证2006～2012年，鄂尔多斯市新增建设用地占用耕地总计3 746.07 hm2，年均占用耕地535.15 hm2；补充耕地共计48 671.33 hm2，虽然补充耕地数量远远大于占用数量，但受环境、资源等自然因素制约，鄂尔多斯市耕地开发利用存在困难，其宜耕、宜建土地多集中分布在水土资源条件较好的城市周围，数量有限，导致优质耕地后备资源不足，耕地在质量上“占补平衡”难以保障。

3.2 水资源缺乏，优质耕地资源少鄂尔多斯市的年降水量是295.3 mm，且降水量远少于蒸发量，水资源量自然就贫乏。水资源利用上主要以地下水为主，全市地下水利用约占水资源总量的61%，其中农业用水在水资源开发利用中占主导地位，水资源短缺问题越来越严重[3]。但优质耕地的建设离不开水资源，造成优质耕地资源有限，同时水资源短缺也成为制约鄂尔多斯市耕地开发的制约因素。

3.3 不合理利用，导致耕地质量下降由于长时间粗放经营，不合理利用耕地，重用轻养，加之鄂尔多斯地区生态环境恶劣，环境干旱水资源缺乏、土壤瘠薄、风蚀等不利因素，导致了严重的水土流失和土地荒漠化，使土地利用程度低，人类活动对土地的毁损率大于其他地区。

3.4 煤矿工业发展，导致耕地受污染鄂尔多斯矿产资源较丰富，采矿工业发展速度快，然而采矿作业在很大程度上破坏了土壤结构和土壤养分，造成水土流失，土地沙漠化等土地退化等问题，排矸场、尾矿库等含硫废石受自然风化，煤中含有大量的铅、汞、镉等重金属物质，严重污染矿区及周围环境，造成周围耕地受到不同程度的污染。

4 鄂尔多斯市耕地保护与可持续利用的对策

4.1 严格控制非农建设用地，切实保护耕地正确处理鄂尔多斯市城镇化发展与耕地保护的关系，加强建设项目选址和用地的评价与论证，严格控制非农建设占用耕地。积极利用市场手段引导鄂尔多斯市的城镇建设，提高现有城乡建设用地内的空地、闲置地或低利用效益地的利用率；同时积极引导各乡镇零散农户住宅向中心村或聚居点集中，尽量减少外延扩张占用耕地。采取用途功能分区与用地指标控制相结合的双控管理模式，将各产业用地和城镇发展安排在各自的规划区域内，以防止对基本农田保护区耕地的占用；同时，加强土地利用的审批、监管工作，将各项建设项目严格控制在其所批准的用地指标范围内，不得随意突破；对乱占滥用土地的行为，应依法严惩相关责任人[4]。这样既可提高非农建设用地的集约化水平，保证城市发展和重点城镇建设用地，又可有效防止耕地的急剧减少。

4.2 确保补充耕地质量，增加有效耕地面积按规划重点区域全面推进以田、水、路、林、村综合整治和优化用地结构为核心的土地整理，重点建设高标准基本农田，增加有效耕地面积，改善农村生产生活条件和生态环境。土地整理项目和资金要向耕地、基本农田分布集中区倾斜。创新闭坑矿山、采矿塌陷、挖损压占、灾害损毁等历史遗留废弃土地的复垦技术，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序，按规划重点区域组织实施土地复垦重大工程。在保护和改善生态环境的前提下，依据用地需求和土地利用条件，有计划地适度开发宜耕后备土地资源，按规划稳步组织实施重点区域耕地后备资源开发利用重大工程。

4.3 加强耕地保护，提高现有耕地质量鄂尔多斯是因煤兴起的城市，因此要积极把握工业反哺农业，通过城市带动农村发展，大力实施收缩转移战略，优化区域产业发展布局，结合土地开发整理复垦，建设河流沿岸地区等集中连片的耕地保护区域。同时，要开展农田水利建设，增加有效灌溉面积，加大中低产田改造力度，积极推广节水抗旱技术，统筹规划农业生产，确保耕地可持续利用。大力实施农业综合开发等重大工程，加强耕地质量建设，全面提升耕地等级。对因局部地区生态环境恶化需要治理的应实行生态退耕；对质量不高的耕地，通过农田水利、防护林网、土壤培肥和盐渍化治理等工程与生物措施，加强耕地生产能力建设，加大耕地自我修复和补充力度，将耕地质量逐步提高。

4.4 发展生态农业，实现耕地可持续利用发展生态农业是目前耕地种植发展方向，也是实现耕地可持续发展的前提和基础[4]。一方面，通过发展绿色、环保生态农业，促进农业经济的良性循环；另一方面，积极开展耕地面源污染的综合整治，在推广无害化治理基础上，加强农业生态环境整治，实现耕地可持续利用。

4.5 建立耕地承包经营权动态流转机制，鼓励耕地规模化经营中共十八大提出了要建立新型农业体系，创新农业生产经营体制机制，提高规模化程度，将传统经营方式转变为适度规模的集约经营，其关键就在于农村土地承包经营权流转程度。一方面，可以通过建立耕地承包经营权动态流转机制，允许农牧民以承包经营权入股，兴办股份合作农场；另一方面，以补偿安置机制方式收回农牧民承包经营权，然后根据“适度、集中连片”的原则，再行发包。以耕地流转市场为平台，促进耕地资源的合理流转，推进耕地适度规模经营，保证耕地资源的可持续利用。

[1] 黄烈佳.耕地保护面临的形式及其对策研究[J].资源开发与市场，2006，22(3)：267-270.

[2] 任国柱，蔡玉梅.中国耕地后备资源开发的特点和对策[J].资源科学，1998，20(5)：46-51.

[3] 杨志如，张福林，罗伟，等.浅析鄂尔多斯市水资源与可持续发展[J].内蒙古水利，2011(1)：56-57.

[4] 黄成毅，邓良基，凌静，等.大城市郊区耕地保护与可持续利用探讨——以成都市郫县为例[J].资源开发与市场，2006 22(3)：262-264.

Study on Cultivated Land Protection and Sustainable Use in Ecologically Fragile Zones—A Case Study of Ordos City

WANG You-feng, LU Li-bo*

(Inner Mongolia Land Surveying and Planning Institute, Hohhot, Inner Mongolia 010010)

Based on the cultivated land quantitative change analysis of Ordos City, the existing problems in cultivated land utilization process were studied.The protection of cultivated land resource in environmental fragile zone and restriction factors in sustainable utilization process were discussed.Countermeasures for cultivated land protection and sustainable utilization in Ordos City were put forward.

Ecologically fragile zones; Cultivated land protection; Sustainable use; Ordos City

王友凤(1981- )，女，内蒙古包头人，工程师，硕士，从事土地资源管理研究。*通讯作者，工程师，硕士，从事土地利用管理研究。

2015-01-27

S 181.3

A

0517-6611(2015)08-282-02