中国宏观税负测算与税制体系重构——基于国民经济核算视角

陈颂东 刘菁雯

（1.郑州升达经贸管理学院，河南 451191；2.河南大学，开封 475001）

一、现有测度我国宏观税负的方法及其缺陷

（一）基于政府收入体系的宏观税负指标

宏观税负是测量政府收入的相对数指标，可用政府收入除以一国的GDP来计算。国际上对于GDP的计算一般并无争议，但对于政府收入究竟应包括哪些项目却存在不同认识。在西方国家，由于政府收入比较规范，一切政府收入都纳入财政预算管理，因而政府收入和财政预算收入性质相同、数量相等；又因为财政收入中的大部分由税收构成，例如，美国联邦税收占财政收入的90%以上，所以，用税收占GDP的比重来表示宏观税负就大致反映了政府参与GDP分配的多少，基本上代表了政府和市场配置资源的比例。而有些学者认为，由于我国政府收入管理的多样性，一些政府收入脱离了预算管理，比如预算外收入、制度外收入，并且税收只占全国财政预算收入的略高于70%。因而，只用税收占GDP比重这个唯一指标不能全面反映我国政府收入的全貌和纳税人的总体负担，必须建立适合我国政府收入管理复杂性的指标体系，才能完整地测度我国纳税人的总体负担。一是用税收收入占GDP的比重来衡量的小口径宏观税负，这是国际上常用的方法。二是用财政预算收入占GDP的比重来衡量的中口径宏观税负，这是我国所特有的方法。三是用包括制度外收入的政府收入占GDP的比重来衡量的大口径宏观税负。

虽然大中小口径宏观税负反映了我国不同层次的政府收入，但中大口径宏观税负却违背了国际上通行的税收占GDP比重的计算方法。因为既然名义上冠以“宏观税负”，也就必须用税收收入占GDP的比重来计算，并不应以财政收入形式的特殊性来否定这一计算方法的合理性。否则，势必混淆了我国税收、财政预算收入和政府收入的界限，也不便于宏观税负的国际比较。

（二）基于纳税人视角的宏观税负指标

如果说大中小口径宏观税负的分歧发生在计算宏观税负时采用的政府收入形式的话，那么宋金山的《中国总体税负水平低于发达国家平均水平吗？》一文对国际通用的计算宏观税负指标的分子、分母均予以否定。宋金山认为，劳动创造价值，当然也创造了税收，因而税负应由劳动者获得的劳动报酬来负担。他还认为，社会保障支出属于政府对人民的福利支出，应该在计算宏观税负指标的分子中扣除；社会保障支出也是劳动者所得的一部分，应在计算宏观税负时加在分母上，因为劳动者享用了社会保障支出，减少了自己的该项支出，相对增加了自己的收入；在实行土地国有化的国家，土地出让收入频繁发生，土地受让方的支出成本就会增加，相应的社会负担也增加了，因而该项收入应加在宏观税负指标的分子上。

据此，测量宏观税负的指标就转换为劳动报酬财税负担率。其计算公式：劳动报酬财税负担率=（财政收入-社会保障支出+土地出让收入）÷（劳动报酬+社会保障支出）。他对这个公式做了如下解释：比较土地私有化国家之间的税负时，可以不把土地出让收入计算在内；财政收入以IMF的收入统计口径为准；社会保障支出以OECD的“公共社会支出”为准。这样，据他计算，2007年我国的宏观税负为45.33%，美国为25.27%、日本为20.37%、德国为25.34%、法国为26.44%、意大利为33.09%、英国为28.2%、加拿大为36.11%和澳大利亚为31.7%。他的研究结论是我国的宏观税负高于发达国家水平。

毫无疑问，对商品流转额、所得额、财产征收的税收都是由劳动创造的，但不能因此就说税负应由劳动者的报酬来承担。这是因为，测量一国经济总量的指标是GDP，并非劳动报酬，劳动者报酬承担的税负是生产要素劳动的有效税负。社会保障支出不能从财政收入中直接扣除。因为财政收入和支出是财政的两个不同分配阶段，不能相互混淆。土地出让收入是财政的非税收入，不能作为税收来计算宏观税负，否则就混淆了税收和非税收入。出让土地表现为出让者收入的增加和受让者支出的增加，并不因土地国有化或私有化而不同，不能说土地私有化的国家之间比较税负，可以不包含“土地出让金”。因此，用劳动报酬财税负担率来测量的不是宏观税负，而是劳动的有效税负。

（三）基于GDP分配视角的宏观税负指标

政府收入分为财政层面的收入与国民收入层面的收入。财政层面的收入相当于政府的“毛收入”，国民经济核算角度的收入等于政府部门收入扣除了政府转移支付的差额，相当于政府的“纯收入”。经过笔者计算，2001年—2011年我国政府的纯收入占 GDP的比重分别为18.54%、17.88%、19.01%、19.53%、20.36%、21.79%、22.34%、21.65%、18.36%、18.46%、19.07%，而 2001年—2003年美国该比重分别为15.4%、12.7%、12.2%，2002年日本该比重为11.7%，我国政府纯收入占GDP的比重高于美国、日本。

后经反复思考发现，这一计算宏观税负的方法同样缺乏科学性。一是提供公共服务的部门不应包括服务性组织和企业、党的机构，而只能是政府部门。二是用政府收入占GDP的比重来度量一国的宏观税负，同样抹杀了税收和非税收入的界限。三是把财政转移支付从政府收入中扣除来计算宏观税负，同样是混淆了财政分配的两个阶段。因而，这一方法也不可取。

（四）从资金流量表判断宏观税负的指标

为了衡量中国政府收入的规模，郭庆旺、吕冰洋认为，应以资金流量表（实物核算）为依据度量我国政府收入的规模，并设计宏观税负指标来测算我国的宏观税负。资金流量表以全社会的资金运动为核算对象，涵盖国民收入的分配和再分配，反映国民总收入在政府、企业和居民之间的分配关系和社会资金在三部门之间的流出、流入状况。因而，资金流量表全面描述了国民经济各部门占有社会资金的多少，更能准确度量我国宏观税负的高低。

政府收入规模=生产税+收入税+财产收入+社会保障缴款

宏观税负=政府收入规模÷GDP

经过测算，1992年—2005年我国的宏观税负缓慢上升，分别为18.5%、18.1%、16.8%、16.1%、17.8%、17.9%、18.9%、20.1%、21.3%、21.7%、21.6%、22.3%、22%、23.9%。

上述对宏观税负的测量采用的是大口径宏观税负指标，作者试图通过资金流量表准确计算我国国民收入分配环节的政府收入。然而，从上述的计算公式可以看出，把政府收入仅归结为生产税、收入税、财产收入、社会保障缴款是远远不够的，没有囊括政府收入的所有项目，比如罚没收入、政府性基金等。用此指标同样混淆了税收和非税收入的区别。因而，这一方法也不具有科学性，同样不能用来测度宏观税负。

（五）基于含税GDP的宏观税负指标

如果说上述度量宏观税负指标的区别，表现在计算政府收入的口径大小，即是采用税收、预算收入和政府收入中的哪一个作为衡量宏观税负的标准，那么，杨斌设计的宏观税负指标则只把含税GDP作为分母，并据此来计算我国宏观税负。他认为，我国GDP的大约30%是不含税的，这与西方有所不同，应从税收和GDP相匹配的角度，把GDP中的不含税部分去掉，就含税GDP来计算我国的宏观税负，并进行国际比较，据此判断我国宏观税负的高低。

大口径宏观税负=（财政预算收入+预算外收入）÷含税GDP

小口径宏观税负=税收收入÷含税GDP

中口径宏观税负=财政预算收入÷含税GDP

这种计算宏观税负的方法有一定的合理性。然而，本人却认为，把GDP分为含税GDP和非税GDP用来解释税收增长和GDP增长的关系最有说服力，但用于计算宏观税负就不合适。这是因为，宏观税负是反映政府参与国民收入分配程度和社会资源由政府和市场配置份额的指标，非税GDP只说明政府没有参与这部分社会资源的分配而由市场来配置。

（六）基于税楔理论的宏观税负指标

世界银行以平均税楔为依据来计算税负水平。世行给出的公式为：税楔=（总劳动成本－净工资收入）÷总劳动成本。该公式的分子包括个人所得税、社保保障缴款等。据此计算，2008年我国正规劳动者的平均税楔接近45%，高出澳大利亚、美国的平均税率近一倍。

世行的这个算法表面上看对应于大口径的宏观税负，但实际上是劳动者负担的除净工资以外的劳动成本，最多为微观税负，它大体反映了大多数工薪阶层对税负的直观感受。退一步讲，即使把它看成是宏观税负，也混淆了税收和非税收入的界限。因而，这种度量宏观税负的方法是不正确的。

（七）上述宏观税负指标的共同缺陷

尽管上述宏观税负指标从不同角度对我国税负进行了测度，彼此不同程度地反映了政府集中国民收入的多少和纳税人税负的轻重，但都没有从税收在国民收入分配中的作用角度来测算我国的宏观税负，即在国民收入初次分配和再分配环节各有哪些税种、税收为多少？从而就不能从国民收入形成和分配视角来考察税制体系的合理性和各环节税负的高低。

二、国民经济核算体系下的中国宏观税负

国民经济核算体系（简称SNA）是基于西方经济学原理并被市场经济国家采用的经济核算体系。它以GDP为主要核算指标，把市场主体分为非金融公司、金融公司、政府、住户等部门，记录各部门生产、投资、消费等经济活动的全貌。SNA中的政府收入包括其作为生产者所创造的初始收入（直接由生产活动导致的收入，如货物与服务的生产）、因参与生产活动而获取的收入（生产和进口税）或因拥有生产所需资产的所有权而获取的收入（财产收入，如投资收入与地租收入）、参与收入再分配的经常转移收入（所得税等经常税收入、社会缴款收入和其他经常转移）和资本税等资本转移收入。由此，SNA详细描述了国民收入生产、分配环节中税收对政府收入形成的作用，为分析社会资金流通各环节税制设置的合理性及税负轻重提供了一个新视角。

（一）SNA下的中国税收分类

2008年SNA的税收范围包括了因央行实施的利率高于市场利率所带来的隐形税收。除此之外，该范围与IMF《2001年政府财政统计手册》中定义的“税收收入”相一致。与OECD的税收定义相比，2008年SNA的税收还包括了官方实施多重汇率所导致的虚拟税收或虚拟补贴，央行实施的利率高于或低于市场利率所导致的虚拟税收或虚拟补贴，但SNA税目中不包含社会保障缴款。SNA把税收分为生产和进口税、所得税和财产税等经常税、资本账户中的资本税。现把我国的税种按照SNA的税收性质归类。

表1 SNA下的中国税收分类

（二）SNA下的中国宏观税负水平及结构

1.基于IMF税收定义的我国宏观税负

既然2008年SNA下的税收范围与IMF的税收分类基本一致，不妨选取IMF《政府财政统计年鉴2010》中数据完整的9个国家与我国对比，判断我国宏观税负水平的高低和宏观税负结构的合理性。

（1）我国的宏观税负水平。2007年—2009年，我国的宏观税负分别为18.04%、18.63%和18.9%，低于2009年塞浦路斯、法国、斯洛文尼亚、加拿大、冰岛、波兰、突尼斯、毛里求斯8个国家的税负水平，高于哥伦比亚的税负水平，总体税负水平偏低。

（2）我国的宏观税负结构。从税负结构来看，我国国民收入分配环节的生产和进口税（货物和服务税、国际贸易税）占GDP的比重为12.62%，比塞浦路斯、斯洛文尼亚、突尼斯的该比重要低，高于其他6个国家的该比重，表明我国国民收入初次分配环节税收的调节作用较强。我国国民收入再分配环节的所得税、财产税等经常税占GDP的比重大致与突尼斯、毛里求斯相当，却低于其他7个国家的该比重，表明我国税收调节收入分配的力度有限。与法国、加拿大等国相比，我国是典型的以生产税和进口税为主体税种的税制结构。

2.基于OECD税收定义的我国宏观税负

既然SNA税目中不包含社会保障缴款，现以剔除社会保障缴款后的我国宏观税负与OECD成员国进行对比，分析我国宏观税负的高低与结构的合理性。

（1）我国宏观税负水平的高低。我国不含社会保障缴款的宏观税负由2005年的15.56%逐步上升到2013年的19.43%。在剔除社会保障税后的OECD成员国中，2008年宏观税负最高的是丹麦和冰岛，分别为47.2%、34%。最低和最高的国家宏观税负相差近30个百分点。日本、韩国、墨西哥、斯洛伐克、瑞士、土耳其、波兰、捷克、德国、希腊和美国等15个国家的宏观税负在17%—23%之间。我国2005年—2013年的宏观税负与OECD成员国相比明显偏低。

（2）我国宏观税负结构的合理性。2005年—2011年，OECD国家商品与劳务税占GDP的比重最高为11.3%，最低为10.7%；所得与利润税占GDP的比重最高为12.7%，最低为11.2%；财产税占GDP的比重最高为1.9%，最低为1.8%。这表明，OECD国家所得税和财产税等经常税占GDP的比重高于商品劳务税，意味着税收对国民收入二次分配的力度大，对初次分配的力度小；企业和个人承担的税负多，而产品和劳务的最终消费者负担的税负少。纳税人承担的税负轻重与其财产和收入的多少正相关，由税制结构而引发的税收负担者的结构比较合理。

表2 税收占GDP比重的国际比较 单位：%

表3 我国的宏观税负 单位：亿元、%

表4 OECD国家各税种收入占GDP的非加权平均比重 单位：%

2005年—2013年，我国商品与劳务税占GDP的比重最高为12.06%，最低为8.35%，总体上低于OECD成员国水平；所得与利润税占GDP的比重最高为5.67%，最低为4.10%，低于OECD成员国水平；财产税占GDP的比重最高为2.89%，最低为0.69%，与OECD成员国基本持平。①我国的所得税包括企业所得税、个人所得税和土地增值税，商品与劳务税包括增值税、消费税、营业税、关税、船舶吨税、城市维护建设税、车辆购置税，财产税包括房产税、印花税、契税、土地使用税、耕地占用税、资源税、车船税、烟叶税（原农业税）。但是，我国国民收入二次分配环节所得与利润税占GDP的比重低于初次分配环节的商品与劳务税占GDP的比重，表明我国的税制是以间接税为主，消费者承担的税负多，企业承担的税负少，税制的公平性较差。与OECD成员国不同，我国公司所得税的平均税负高于个人所得税，表明我国个人所得税的作用有限。

三、促进我国宏观税负合理化的税制体系重构

在SNA的税收框架下，无论是按照OECD的税收分类，还是基于IMF的税收口径，与其他国家相比，我国的宏观税负水平都是偏低的，但国民收入初次分配阶段的生产税、进口税等间接税的税负较重，国民收入再分配阶段的所得税、财产税等直接税的税负较轻。间接税的比重过大降低了税收抗风险的能力，并通过税负转嫁增加低收入阶层的税收负担，所得税比重过小阻碍了税收稳定器作用的发挥。为此，必须在稳定税负的同时，实行结构性减税。在对现行消费税、增值税、个人所得税等进行完善的同时，重点开征社会保障税等新税种。以开征新税种的方式促进直接税比重的提高，从而优化我国的税种结构和税负结构。

表5 中国非加权平均的税负结构 单位：%

（一）规范增值税并改革消费税

尽快完成“营改增”的行业扩围；简并税率、降低增值税基本税率，规范清理税收优惠政策，完善跨境服务免税和退税政策，促进产业专业化分工和融合，促进产业转型升级，优化出口结构。

进一步扩大消费税征税范围，对一些容易产生环境污染、严重消耗资源的产品以及部分奢侈型高端物品、部分高档炫耀式消费品等，纳入消费税征税范围或提升税率；完善计征方法，将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税，相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源；调整消费税税率，对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税；进一步细化小汽车消费税率，鼓励发展节能环保型小排量汽车。

（二）改社会保障缴款为社会保障税

我国的社会保障基金由个人、企业的缴款和财政资金以及社保资金的收益组成。其中，个人、企业的社会保障缴款具有税收特征。美国、英国等20多个国家的社会保障基金的筹集都以税收形式进行，因而我国应把企业和个人的社会保障缴款改为社会保障税，以税收形式规范社会保障基金的筹集。这既可以保证社会保障基金的及时、足额实现，又可实现社会保障制度的全国统一以及社保资金的跨省划转，还可增强社会保障制度的稳定器和减压阀功能。社会保障缴款改为社会保障税后，要保持纳税人负担水平不变，不能因“费改税”而增加纳税人的负担，便利扩大社会保障的覆盖面，做到应保尽保，夯实社会保障制度的基础。

（三）不单独开征资本利得税

资本利得是资本所有者转让房屋、机器设备、股票、债券、贵金属等取得的收入高于资本购进成本的部分。由于这一部分收益属于所得额的范畴，对其是否应该征收一道所得税？是单独开征税种，还是并入现有的所得税？对此，国际社会众说纷纭。反对征税的理由是资本利得税和所得税构成了对资本的双重征税，因为资本的预期收益和资本的价格正相关，如果对资本的预期收益征收所得税，再对资本利得征收资本利得税，实际上就是重复征税。赞成征税的理由是只有资本转让后才征收资本利得税，而此时资本的预期收益就不归属原售卖者了。从国际实践来看，一些国家（地区）对资本利得不征税，如比利时、新加坡、瑞士、香港等；一些国家对资本利得征税，如德国、法国、加拿大等。有的国家单独开征了资本利得税，如英国等；有的则是把资本利得税并入所得税体系，如澳大利亚就把资本利得税纳入个人所得税。我国目前没有正式的资本利得税，但对个人转让证券所得征收个人所得税，这和新西兰相似。

本文认为，我国没有单独开征资本利得税的必要性。因为如果通过现有税种就可对资本利得征税，也就无需再开征新的税种。否则，就增加了税制的复杂性和税收成本，与国际上简化税制的趋势相悖。这就好比原来设想要单独开征燃油税，尔后并未开征燃油税，而将其纳入消费税一样。当前我国所得税制建设的重点在于把分类个人所得税转型为分类与综合所得税，待转型完成后，把资本利得纳入所得税的综合部分，征收个人所得税。

（四）完善个人所得税

我国目前的个人所得，分十一个税项征收，实际上就是十一个单独的所得税。对工薪所得实行累进税率，其他都是比例税，这对工薪阶层并不公平。国际比较表明，发达国家基本上是按综合所得纳税，发展中国家已大部分实现按综合所得纳税。在金砖五国中，只有我国是分项纳税。就连一直学习我国改革的越南也已实行了综合税制。在这方面，俄罗斯所得税制改革影响很大。它不仅实现了综合税制，而且还是单一税制。综合税制的普遍采用的道理很简单。相对于综合税制，分项税制不公平，不能根据一个人的收入情况综合征税；复杂的分项税制也可能扭曲人们的行为。因此，应该把我国目前分项征收的个人所得税适时转型为综合征收的个人所得税。只要有综合征收，就会涉及分项预征后的年度汇总算账，实际上就是综合税制。绝大部分国家在实施综合征收时都有专项征收，比如说对利息所得的专项征收。未来的个人所得税制度要扩大税基，设立赡养、抚养、基本生计（主要是购房）等三项扣除，降低边际税率，减少税收档次，加入资本利得税，对个人所得税和企业所得税挂钩的那部分股息消除重复征税等。

（五）开征房产税

目前，对于是否全面开征房地产税，社会各界还存在不同的认识。财政部财政科学研究所所长贾康认为，全面征收房产税不可行，应先从高端物业开始征收房产税。美国式的“普遍征收”不适合中国国情，会使这一改革无法施行，在可以预料的历史阶段内，只应当是“高端征收”。但重庆和上海的房产税不能被简单否定，具有全局意义。许善达认为，重庆、上海的保有环节房产税是在保留交易环节房地产税收的情况下开征的，应取消保有环节的房产税，借助现有的我国消费税，把高档住宅纳入消费税范围，并只对房产增量的交易征税。许善达也表示，原来设想的用房产税代替土地财政的思路不可取，因为从实践来看，重庆、上海每年能征收上来的房产税不多，税收成本不低。刘尚希提出了房产税应逐步推行的建议：首先进行房产税试点，以便社会进行充分的评价，房产税的效果如何，下一步如何推进；其次应定位房产税的调节性质，明确房产税只对多套房和高档住房征收房产税；第三步应把调节性质的房产税变为收入性质的房产税，注重税收的组织收入功能，对全民房产征税。

上述文献都主张对保有环节房产征房产税。有的认为应单独开征房产税，有的认为应把房产并入消费税征收。有的认为应对高档、增量、多套房产征税，有的主张逐渐普遍征税。本文认为，重庆、上海房产税的试点具有破冰意义，目前应加快房地产税的立法并适时推进改革。未来房产税的开征，要在保障基本居住需求的基础上，对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收与收费等因素，合理设置建设、交易、保有环节税负，促进房地产市场健康发展，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。

（六）开征环境保护税

环境保护税由英国经济学家庇古提出后，荷兰等西方国家迅速采纳。欧美国家的环境保护税有六类：一是污染行为税，对企业“三废”和汽车尾气等行为征税；二是高能耗、高耗材等行为税，如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税等；三是自然资源与生态资源税，如开采税、地下水税、森林税、土壤保护税；四是环境污染行为税，如噪音税、拥挤税等；五是农村或农业污染税，如粪便税等；六是核污染税，如铀税。多年来，西方国家通过开征环境保护税，成效明显。芬兰二氧化碳的排放量从80年代初的每年60万吨减少到几万吨。美国通过持续征收环保税，生态环境得以改善。

目前，我国涉及环境保护的税收并不少，增值税、消费税、企业所得税、车船税、车辆购置税等均包含促进环境保护的条款，但零星分散，并且具有环保性质的税收数额小，不能满足环境治理的资金需求，也不便于有效发挥环保税的作用。现行排污费征收面窄，未包括生活垃圾、污水、危险废物、流动污染源；征收标准低，排污企业承担的环保成本低；征收的强制力不够，征收效率低。因此，有必要在借鉴西方国家环保税收的基础上，按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则，将现行排污收费改为环境保护税，新设二氧化碳税目，进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用，最终形成以环境保护税为主体、其他税种相配合的环境保护税收体系。

（七）加快资源税改革

我国的资源税属于级差资源税，主要是调节资源贫富状况不一和开采条件优劣而给企业带来的级差收入，缩小不同地区、行业、企业的收入差距。但是，由于资源税的征税范围仅限于矿产品和盐，税率偏低，计征依据以资源销售数量、自用数量为主，限制了资源税应有的组织财政收入、调节收入分配和保护环境的作用发挥。因而，有必要加快完善资源税。

首先，扩大资源税征税范围。我国目前的资源税税目包括金属矿原矿、非金属矿原矿和盐三大类产品，征税范围过窄。应将资源税征税范围逐步扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间，使资源税切实发挥保护生态环境的作用。

其次，提高资源税的税率。适当提高现在仍实行从量计征的资源品目的税率，税率的提高幅度要统筹考虑税收的组织收入功能、外部效应内部化作用、资源的稀缺性和环境成本等因素，使资源税收充分发挥促进经济发展方式转变和社会经济可持续发展的作用

再次，改变资源税的计税方式。抓紧实施煤炭资源税在全国范围内的从价计征，全面推进资源税从价计征改革，并清理相关的行政事业性收费和政府性基金，使资源税收随着资源品价格的变动而变动，形成税收与价格的联动机制。在资源税仍作为共享税的条件下，真正使资源大省从资源税的增长中受益，改善资源大省的财政状况。

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