对政府卫生投入资金绩效管理的探讨

江苏省徐州市儿童医院 董音茵

2009年以来，根据国务院印发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，各级政府对医疗卫生行业加大了资金投入。政府卫生投入主要是为了满足人民群众的医疗卫生需求，通过支持基本公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障体系建设，使人人能够公平合理地享受基本医疗卫生服务。

政府拨入专项资金管理的现行基本模式是：医疗卫生资金在各级财政预算中以单独的类款项存在，医疗卫生机构将全部经济活动纳入预算编制，实行全口径预算管理与控制。财政补助资金将以绩效目标审核作为安排预算的前提，使用时实行国库集中支付。此管理模式在程序上相对完善，然而实际运用中，还存在卫生经费投入与民众健康绩效、民众医疗保健满意度的不匹配，也就是政府加大医疗卫生的投入仍没有提高人民群众看病就医的满意度。因此，要充分发挥卫生专项资金使用效益，做好政府卫生投入资金绩效管理是必要的手段。

绩效是指既定目标的实现程度以及取得相应结果的有效性和效率。上世纪二三十年代以来，“绩效”和“绩效管理”开始引入政府公共管理，绩效管理成为提高财政资金分配使用有效性的重要手段之一。随着我国市场经济体制的建立、政府职能的转变和公共财政框架的构建，财政资金绩效管理成为财政改革的重要内容。按照绩效管理的“3E”原则（经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effective⁃ness)），可对卫生投入资金实施事前、事中、事后全过程追踪问效，通过绩效评价专项资金管理和使用的科学性、效果性，保证公共卫生资源的合理配置，有效使用。

一、卫生投入资金绩效管理的内容

目前政府投入医疗卫生机构的专项资金主要用于基本建设和大型设备购置、重点学科发展、承担的卫生公共任务。卫生资源的配置重点是保障医疗卫生服务的供给与人民群众需求相统一，因此强调产出或绩效拨款比以投入拨款为基础的模式更有效率。对资金投入项目绩效管理不仅是对卫生投入活动的过程进行评价和监督，更是以政府卫生投入活动的效果为最终目标，其核心是政府卫生投入活动的目标与结果，以及结果的有效性。在此基础上确定绩效管理的内容：政府卫生投入资金绩效目标要制定合理明确；建立科学、规范的绩效考评指标体系；对绩效目标管理结果、绩效跟踪情况和绩效目标实现程度实施考核与评价；强化考评结果的应用，落实整改措施，增强支出责任，压降运行成本，促使政府卫生资金投入公平有效。

二、卫生投入资金绩效管理的思路

(一)完善专项资金投入的制度与规则

做好政府卫生投入资金的专项管理，首先要从项目管理的各环节入手，制定相应的规章制度，项目立项必须遵循国家有关法律、法规和卫生事业发展的技术经济政策；其次对专项经费拨付与使用形成科学的运作流程，对开支范围、核算方法和经费补助将实现的目标，做到事前控制；最后在项目建设过程、完工验收后要通过绩效评价体系进行跟踪问效，确保以制度规范进行全过程的监督和控制。

(二)对政府卫生投入资金实行全面绩效预算

绩效管理良好的开端就是要做好全面合理的绩效预算。绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量标准.以业绩评价为核心的一种新的预算管理模式。绩效预算的明显优点主要有两点：一是易于横向比较。同一水平的医疗卫生机构完成同样任务，资金如果存在较大差距，可对差异进行分项比较，则低效或无效资金的使用部分就会显现出来。二是便于纵向比较。在专项资金使用跟踪过程中，定期将预算执行情况与预算的计划目标和时间节点进行对照，查找问题，及时调整偏差。绩效预算实行目标管理的流程一般为：医疗卫生机构建立项目数据库，按照轻重缓急原则，选择下一年度优先进行的项目，可自行成立绩效评价工作组、明确项目负责人，收集绩效评价数据和材料，对项目首先自评。在编制下一年度收支预算时，同时根据自评结果编制项目立项报告，在立项报告中对项目进行具体的可行性论证，将申请资金的理由、预算资金构成以及未来能达到的绩效等作详细论述。财政专家将根据立项报告对项目进行评审，通过后，财政拨款才正式下达。通过绩效预算，大大提高了政府卫生资金使用的目的性和计划性。

(三)强化政府卫生投入资金监督机制

在财政部等五部委《关于完善政府卫生投入政策意见》中特别强调“要加强对政府卫生投入的管理监督。政府卫生投入资金要依法接受人大、审计部门和社会的监督”。有效的监督是保障政府卫生投入资金安全使用和发挥效益的关键。因此以政府审计为主导的监督体系至关重要。医疗卫生机构要结合实际工作，有针对性地制定和完善内部审计制度，以政府审计、社会审计为主导，将审计监督全覆盖于项目实施过程中。审计结论应向政府和人大报告，向社会公众公开，使政府资金投入、分配和使用置于公共监督之下。这都将加大社会对公共资源使用的监管和督察力度。通过建立问责制，落实经济责任，也有效防范医疗卫生机构违规使用资金的行为。

(四)财政卫生支出项目绩效评价指标的使用

对卫生支出项目的绩效评价，包括对项目的合规性、效果性、效率性、可持续发展及公众满意度综合分析评价。按照定量与定性相结合、操作性与经济性相结合原则，选择相关的评价标准，制定合理的评价指标。结合不同项目性质，可研发运用个性指标及绩效标准。在使用绩效评指标时，应结合项目实施部门提供的项目申请书(含项目可行性研究报告、项目支出预算表)、项目实施方案、项目完工报告以及部门年度预决算。

三、合理选择绩效评价指标

近年来我院根据以上绩效管理思路，合理运用绩效评价指标对拨入医院的各类财政性资金进行绩效跟踪评价，都较好地完成了绩效目标任务，使政府投入的卫生资金在医院基础设施建设、科研发展、病人救助等方面充分发挥了效益。现以医院专科建设，使用财政补助资金为例，介绍绩效评价指标的使用。

(一)合规性指标

实际到位率：医疗卫生机构实际收到的专项资金÷预算安排到位资金总额×100%

资金流失率：被截留、挤占、挪用等资金总额÷医疗卫生机构实际收到的专项资金×100%

资金使用率：该项目专项资金实际支出÷全部专项资金实际支出总额×100%

预算完成率：项目实际支出资金÷实际到位资金×100%

财政资金投入乘数：（项目投入金额合计－财政投入金额）÷财政投入金额。指因财政资金而能带动的全部资金倍数，反映出财政投入外自我创收的能力。

通过以上指标评价资金到位及使用情况，可以对具体项目实施和卫生专项资金使用的合规性进行评价，资金使用部门可深入分析是否因项目资金未及时、足额拨付到位或资金流失等情况影响项目实施进度及项目效益的发挥。及时采取措施，保证对专项资金从拨付、使用到最终决算都得到全程监督和控制。

(二)效益性与效果性指标

效益性与效果性指标应是指标体系的重点，一般可以从五个方面对产出的效益进行衡量：对医疗产出的影响、对科教产出的影响、对经济效益的影响，对社会效益的影响，对生态环境的影响。对于项目性质的不同，可选择投资回收期、机器设备使用效率、教学效能、各级别科研项目数量、科研论文数量、资产收益率、应急突发事件能力、服务费用等指标搜集数据分析评价。

医疗卫生专项资金支出能够实现多大程度目标可通过效果性指标反映，代表性指标为专项资金目标实现率：专项资金实际实现目标÷专项资金预定实现目标×100%

需强调的是根据专项资金支出的目标性质，有些项目的效益与效果用单一指标难以全面表示，可使用综合指标进行计算。在各分目标单一指标的基础上，再按各分目标的重要程度加权平均，最终以综合指标反映。如重点专科建成后本地区病人可得到及时救治，降低转诊率，有效解轻病人医疗负担，医疗机构通过人才培养与医疗技术提升，弥补该学科空白，创造较好的社会和经济效益。假设项目预定实现的目标为新增固定资产情况、人才培养、项目对新医疗技术创新、新技术应用到临床等贡献能力、医疗新项目开展病人受益情况、病人满意度等6项，总分100分，可根据分目标设置6个参数，前面五项权数为15%，病人满意度的权数为25%，项目考核专家对该项目的评分分别为88、93、96、91、95、92，综合计算该卫生专项资金目标实现率为92.45(88×15%+93×15%+96×15%+91×15%+95×15%+92×25%)。

(三)持续影响与发展指标

可持续性评价可在项目建成投入运行后，按照可持续发展的理论要求，对既定的绩效目标是否按期实现，决策程序是否具有可重复性、项目是否可持续保持产出较好的效益等作出评价分析。可持续性包括：项目效果的持续性、医院发展需求的持续性、人才培训的持续性、社会效益的持续性、环境保护的持续性等。

(四)社会评价指标

政府卫生投入支出的社会效益是长期的、间接的，很难用价值来衡量和评价。可使用定性指标，如受益单位或公众满意率、患者投诉发生率等。通过社会评价指标促使医疗卫生机构一切以人民群众利益为主导，将保护人民群众权益等真正融入到日常运作中，并保持良性循环。

四、结束语

对政府卫生投入资金做好绩效管理及评价，使仅对资金投入的关注转移到对投入效益与目标实现的关注。医疗卫生机构根据投入资金绩效管理所形成的相关项目论证信息、考评报告及自评报告进行研究分析，可以合理准确地做出项目计划进一步安排，提高政府资金管理决策水平，使有限的卫生资源得到效益最大化。同时也会建立健全政府对卫生投入的引导机制，积极吸引社会有效资金进入医疗卫生领域，形成多元化、多渠道的卫生投入体系，做好保障人民健康的战略投资。

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