行政事业单位内部控制建设的难点和解决对策

山东省东营市东营区东城街道办事处 陈秀梅

行政事业单位内部控制建设的难点和解决对策

山东省东营市东营区东城街道办事处 陈秀梅

内部控制建设水平的高低对于行政事业单位提高其社会公共服务水平，提高行政资源使用效率，提升其行政效能有着重要的作用。笔者在此结合内部控制规范的颁布实施，针对目前国内行政事业单位内部控制建设存在的难点，提出了自己的对策与建议。

行政事业单位 内部控制建设 对策

近年来，为了更好地落实政府的公共服务职能，从而促进我国的经济体制改革和创新，政府对行政事业单位的体制改革一直在持续的推行。然而，行政事业单位作为社会公共服务的提供主体，其整体的内部控制建设工作在方方面面都显现出一定的滞后性。为了达到规范国内行政事业单位内部控制建设的目标，财政部在近年来接连发布了有关事业单位的几项准则，对事业单位强化自身预算管理、推进依法行政、提升资源使用效率提出了更高的要求。特别值得一提的是，财政部还在2012年底出台了《行政事业单位内部控制规范》（试行），并规定于2014年1月1日开始在所有行政事业单位开始实行，这对于行政事业单位提升内部控制建设水平，具有积极重要的意义。这一规范性文件的颁布缓解了国内行政事业单位内部控制建设无章可循的混乱局面。笔者在此通过分析目前行政事业单位内部控制建设的现状，结合内控规范的颁布实施，对如何改善行政事业单位的内部控制建设提出有益的对策。

一、行政事业单位内部控制建设的问题与难点

(一)对内部控制认识不足，缺乏风险意识

行政事业单位的不少人员，尤其是领导层都有这样的错误认识；他们认为行政事业单位相较于企业等机构，其业务构成相对单一，资金来源渠道也比较固定风险控制在其中很难起到多大的作用；费心费力去设计、实施风险控制制度难以产生正面的经济效果。许多单位的领导人员都以为“一支笔”审批的制度就是最适合行政单位，也是最有效的内部控制制度。因此，不少单位虽然遵照上级机构的规定，制定了本单位的内部控制实施细则，但其实际执行情况却不甚良好。还有单位的负责人认为行政单位的内部控制就是单位的财务预算和控制。这种错误认识无疑使得单位的内部控制很难很好地制定和实际推行。

(二)预算编制粗糙，随意性太强

现有的事业单位预算编制方法普遍是根据本单位上年度的收支决算，再结合当年的实际情况加以适量的增量预算，没有对预算内的各项目进行仔细的核定。在实际执行预算时，也缺乏比较严格的力度，诸如随意增减预算项目和开支大小的情况也经常发生。这种情况也反映了预算的编制过程缺乏规划性、科学性，对预算资金的使用过程也没有提前进行预测，这严重影响了预算的实际约束力。特别是关于单位内行政开支经费的支出，没有合理、明确的开支控制基准，像会务费、招待费等费用开支，即使规定有确切的标准，但在日常执行过程中又不得不暂时审批；结果就是往往先占用了下一年的指标，等到下一次制定预算时又要再增加相应的预算额度，这使得预算管理只是浮于表面，难以起到实际作用。

(三)财务部门没有发挥其应有的监督职能

由于行政单位自身规模大小、人员编制等原因，其内部岗位普遍存在着一人多责，无法做到不相容职务分离等会计岗位原则分工，这给单位内部的资金、资产的管理及保全都来了隐患。目前许多行政事业单位采用的是“先行审批，再审核”的费用开支报销程序，这样的程序使得单位财务人员无法参与到单位内重大事项的决策中来，无法很好地控制单位经济业务的实施过程；单位财务部门对单位经济事项的参与仅仅在业务流程的末端，无法实施对经济事项的事前控制及事中监督。在对经济业务进行实际的核算时，也普遍存在着原始凭证缺乏相关的业务凭证进行比对，致使业务的真实性、合理性，计价的准确性都无法合理保证，严重制约了会计监督职能的发挥。事业单位财务工作还普遍存在着对票据管理不够规范、延期上缴款项、私自使用公款的现象。对已经支出、使用的票据没有及时地核验、缴销。同时，由于近几年行政单位财务制度改革频繁，导致财务人员难以及时更新相应的新增知识，无法适应单位会计改革的及时变化。

(四)对单位资产疏于监管，存在资产流失现象

集中采购制度的实行使得行政事业单位资产采购环节的乱象得到了明显的控制，但是在资产的使用和日常管理环节还存在着比较突出的问题。如已购置的固定资产存在推迟入账的现象，缺乏定期的财产清查制度，没有明确资产的使用及保管人的职责，最后使得资产使用处于低效率甚至发生资产流失、毁损的现象。还有许多资产的购置事前没有进行充分的研究决定，这导致购置后或是不符合单位的使用需求，或者干脆就没有用处，进而产生资产的闲置及浪费。不仅是对于单位内部的有形资产疏于管理，行政单位对于其自身的无形资产管理更是处于一片空白的阶段。如一些行政单位研发申报的专利权，其申报和维护费用时有发生，但专利的推广和转化情况却始终处于停滞阶段，这造成了严重的资源浪费。

二、改善行政事业单位内部控制的对策及建议

(一)提高内部控制认识，加大领导层的责任

针对很多单位领导层级基层人员对内部控制重要性认识的不足，行政事业单位的上级机构及领导机构应当积极开展有关内部控制的宣传和培训活动；特别是针对单位内的领导层，要切实强化他们的内部控制思想认识。通过开展培训宣传工作，并在实际的工作中指导各级单位建立健全、设计实施并执行内部控制制度，使得每个人员都能了解、掌握内部控制的流程、方法和作用，积极参与到本单位实际的内部控制建立建设和健全中去；通过对经济业务流程的重新梳理，重塑业务环节，强化内部控制在其中的作用，从而有效地防范风险。

(二)强化预算管理的控制性作用

预算管理是行政单位日常管理的关键性环节，规范着行政单位的日常业务活动。要增强预算管理的作用，应当做好预算工作中的以下方面：

1、科学合理地进行预算的编制

预算在实际执行过程中的可实施性很大程度上都决定于预算的编制过程是否足够科学、合理及准确。这要求单位在进行预算编制的实际过程中，要同涉及到的各部门进行充分的沟通，尽量细化预算编制的每一个项目，对其中不确定性程度较高的因素要进行充分的论证，提升预算的科学性和准确性。

2、严格预算的实际执行过程

单位应当遵照经批准的预算进行合理的收支安排，严格控制预算的执行过程。应当定期地组织开展对预算执行情况的通报会议，通过会议的形式及时发现预算实际执行中存在的问题，及时提出并实施相应的改进措施。对于预算执行过程中的追加程序，要重点审核，确保预算的刚性。

3、建立决算的评价考核制度

决算是单位年度预算执行工作结果的载体，决算是否真实、准确直接决定着能否正确的进行绩效的考评。在编制完成年度决算后，应当及时的对决算所表现出的预算执行情况进行分析。对于那些预算执行情况良好、有明显绩效提升的部门要进行适当的奖励，而对于那些预算执行宽松的部门则要采取通报批评，甚至实施惩罚措施。

(三)强化财务部门在内部控制管理中的监督作用

财务部门能否发挥其应有的内部控制监督管理作用，决定着内部控制工作效果的成败。因此，应首先在行政单位内部设置合理的会计机构，确保会计岗位的设置及财务人员的业务素质都符合相关岗位的要求。单位还要同时确保所聘用的财务人员具有岗位所要求的职业道德要求，同时要加强对财务人员的继续培训工作。

行政单位应同时严格明确单位的经济业务审批流程及权限，严禁越权审批，对于重大的资金业务要实行逐级审批授权的制度；同时要加强财务人员在业务审批流程中的作用。财务人员应当重点审核经济业务是否经济合理，有关的手续是否齐全。对于单位的收入渠道，也要严格进行管理。财务部门要严格监督业务部门在取得相应收入时，及时开立票据并及时向财务部门递交有关的业务资料，及时办理入账及交割手续。行政单位还要健全本单位的票据管理手续和制度，确保票据台账使用和管理的规范，严格控制票据的使用范围。

(四)重视单位的资产管理工作

行政单位在申报进行资产购置前，应当对资产的实际需求展开认真的调研工作，确保购置资产购有所用，防止发生不正常的浪费现象。在资产的日常使用、管理中，应当落实每一个环节中有关使用人员、管理人员的具体责任，通过对资产使用人员和保管、处置人员的落实明确，保证资产的使用、保管、处置都处于正常的监控之下。对于确实不需用和报废的资产，要按照相关的制度实施调剂、租借或处置措施，最大化单位资产的使用效益。应建立资产的台账制度，规范资产从购置、使用、报废的整个过程，并且及时分析资产的使用效果和效率。行政单位还应完善无形资产的保管、使用措施，提升单位的无形资产利用效率。各基层单位的上级管理部门可以定期组织下级单位无形资产的推广交流，促进无形资产的转化、利用工作；对于确无实际价值的无形资产，要及时在账面核销、报废。通过对国有资产的强力监管，使国有资产能够真正达到保值增值的目标，事业单位的发展才具有良好的物资基础，完善内部控制才不至于成为无本之木。

[1]林婷.行政事业单位内部控制制度建设的探讨[J].会计师,2014;02

[2]毛雯华.行政事业单位内部控制现状及对策研究[J].财经界,2014;01

10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.11.066