重大环境决策社会风险及其评估制度构建

2015-03-19王超锋

哈尔滨工业大学学报（社会科学版） 2015年6期

王超锋，朱谦

（1．苏州大学王健法学院，江苏苏州215006；2．淮海工学院法学院，江苏连云港222005）

重大环境决策对促进经济社会发展和人类生活水平的提高具有重要意义，就社会整体而言，其实施的必要性完全具备，但重大环境决策又具有一定的环境风险，其实施会给潜在受影响公众的生命健康以及财产安全带来现实的不利影响和潜在的威胁。在此种情况下，要保证重大环境决策的正当性和合法性，仅仅以重大环境决策具有重要的经济和社会价值或者主张个体利益要服从整体利益是不够的，还需要秉持环境公平和环境正义，公平分配环境风险，并合理地补偿潜在受影响群体的利益［1］。如果重大环境决策没有合理考虑潜在受影响公众的利益，则不仅违背环境公平和环境正义的理念，更会导致潜在受影响公众对重大环境决策的强烈不满和坚决抵制，进而引发社会冲突，危害社会稳定。为了防止重大环境决策引发社会冲突，我国引入了风险理念，将重大环境决策引发社会冲突、危害社会稳定的可能性称为重大环境决策社会风险，通过重大环境决策社会风险评估来预测重大环境决策社会风险的大小及发生的可能性，并将此作为重大环境决策的审批依据。实践证明，重大环境决策社会风险评估有助于提升重大环境决策的科学性、民主性，在防范重大环境决策社会风险方面发挥了重要作用。为了保障重大环境决策社会风险评估的顺利实施，我国中央和地方人民政府出台了相关政策和规范性文件，这些政策和规范性文件在保障重大环境决策社会风险评估顺利实施的同时，也促进了重大环境决策社会风险评估的制度化进程。但不可否认的是，我国现有政策和规范性文件对重大环境决策社会风险评估制度的设计还过于原则，有些规定也不太合理，无法满足重大环境决策社会风险评估的实施要求。为此，本文拟在具体分析重大环境决策社会风险以及重大环境决策社会风险评估的基础上，对重大环境决策社会风险评估制度予以系统构建，以促进我国重大环境决策社会风险评估制度的完善，保障重大环境决策社会风险评估的顺利实施。

本文首先对重大环境决策社会风险的概念、成因、特征等基本要素做一系统梳理，以明确对重大环境决策社会风险的认知，为后续研究做好准备，打好基础。

（一）重大环境决策社会风险的概念

重大环境决策社会风险在我国不仅是一个新事物，而且也是由我国首创。尽管我国学者对重大环境决策社会风险评估的相关内容颇有研究，但对重大环境决策社会风险的概念还缺乏明确统一的界定。研究概念的模糊不清，不仅阻碍对重大环境决策社会风险的准确认知，也容易使实践中的重大环境决策社会风险评估成了无的之矢，导致评估什么以及如何评估这些关键性问题都难以得到有效落实。为此，要研究重大环境决策社会风险，首先应明确重大环境决策社会风险的概念。当前，我国的学术研究成果以及相关政策和规范性文件已就重大决策和社会风险的概念做出了相应阐释，虽然还没有形成统一的定义，但足以为我们界定重大环境决策社会风险的概念提供借鉴。据此，我们可以从把握重大决策以及社会风险的概念入手，对重大环境决策社会风险的概念加以界定。

我国学者成协中认为，重大决策并非一个性质明确的法律概念。对于何为重大决策，学理上和实务界并未形成统一认识。从“重大决策”的内涵来看，其主要是从决策的影响范围和程度来判定，而非决策的具体形式［2］47。《新思想·新观点·新举措》的编写人员则认为，所谓重大决策，就是凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易影响社会稳定的决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程建设项目，重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的决策事项［3］92－93。此外，对于社会风险的概念，我国学者也进行了相应探究，学者石东坡认为，社会风险就是一定的社会主体强烈主张自己的某种权益并采取冲击社会公共秩序的过激方式予以表达，从而损害公共利益的情形。严格意义的社会风险，是指社会政治风险、社会稳定风险［4］303－304。学者王伟勤则认为，广义社会风险是指社会发展过程中的各种不确定性因素，以及可能引发社会动荡或冲突的一种关系状态，是现代化进程中的“财富—分配”冲突与风险社会中“风险—分配”冲突相叠加［5］。学者梁昀、薛耀文认为，社会稳定风险主要是指由于政府决策出现问题而导致社会矛盾加剧、社会冲突增加以及社会断裂的风险［6］。学者杨芳勇认为，社会稳定风险专指社会大系统中，经济、政治、文化等某个子系统内部因某个重大事项处置不当而引发公共冲突的风险［7］。

由上述学者的论述可知，重大决策的“重大”，主要是从决策的影响范围和程度来判定的，只要是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易影响社会稳定的重大工程建设项目、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的决策事项都可以称为重大决策。而考虑到实践中环境群体性事件的发生皆是因为潜在受影响公众对重大环境决策所具环境风险的担忧所致，因而是否具有环境风险也应作为考量重大环境决策的重要因素。据此，重大环境决策是指政府在环境保护领域做出的具有环境风险、直接关系人民群众切身利益且涉及面广、可能影响社会稳定的重大工程建设项目、重大政策制定以及其他决策事项。此外，依据我国学者的论述，社会风险则主要指社会稳定风险，是指导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。综合重大环境决策和社会风险的概念，可知重大环境决策社会风险是指由政府部门在环境保护领域做出的具有环境风险、直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易影响社会稳定的重大环境工程建设项目、重大环境政策制定以及其他有较大影响的环境决策事项所具有的导致社会冲突、危及社会秩序和危害社会稳定的可能性。

（二）重大环境决策社会风险的成因

由上文可知，重大环境决策社会风险是指重大环境决策引发社会冲突并进而危害社会稳定的一种可能性。重大环境决策之所以引发社会冲突，则源于公众对重大环境决策的强烈抵制，循此思路，探寻公众抵制重大环境决策的原因，就可以发现重大环境决策社会风险的成因。具体而言，公众之所以抵制重大环境决策，既可能是出于对重大环境决策所涉环境风险的恐惧，也可能是因为对重大环境决策损害到自己利益的不满，但不管是何种原因，都与公众参与重大环境决策的不足有关。正是由于公众参与不足，公众不仅无法充分获取重大环境决策的相关信息，更无法有效参与重大环境决策过程。在因信息缺失导致恐惧并且自己的利益关切缺乏决策者有效回应的情况下，公众只能通过采取集会、游行等极端方式来表

一、重大环境决策社会风险的认知

达自己的利益诉求和权利主张，并最终引发社会风险。由此可见，公众参与重大环境决策不足才是重大环境决策社会风险的根本原因。依据重大环境决策的形成过程，可把重大环境决策分为重大环境决策环境影响评价以及基于环境影响评价结果进行决策两个阶段，而正是由于公众在这两个阶段中的参与不足，才导致了公众对重大环境决策环境风险的恐惧和对重大环境决策利益分配的不满，致使公众抵制重大环境决策，引发社会风险。为了明确公众参与不足导致社会风险产生的机理，下文将分别对这两个阶段中公众参与不足的情形展开具体分析。

1．重大环境决策环境影响评价阶段的公众参与不足

在风险视角下，人们用环境风险来表述不良环境影响产生的可能性，并逐步意识到环境风险评估在提升环境决策科学性方面所具有的重要作用。为此。我国在环境影响评价法规中也增加了环境风险评估的内容，以便对重大环境决策的环境风险进行评估。但长期以来，我国的环境影响评价主要依靠专家通过科技手段进行，公众难以实质性参与到环境影响评价进程之中，而只能等待被告知环境影响评价的结果。由此可见，在重大环境决策环境影响评价阶段，我国目前的公众参与主要体现为公众环境知情权的行使和对相关环境信息的充分获取。我国《环境影响评价法》以及原国家环保总局制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》对此都做了相应规定，而我国新《环境保护法》有关公众环境知情权的规定，更为公众环境知情权的行使提供了明确的法律依据。然而，由于我国现有法律规定对公众知情权的行使缺乏明确的程序性设计，对公众参与环境影响评价的范围、程度都做了限制，使得公众无法通过有效的途径来获取充分的环境信息，致使公众与拥有环境影响评价信息的环评机构和环保部门之间存在着严重的环境信息不对称，而且这种不对称不仅使得公众拥有的环境参与权利被严重虚置［8］，更阻碍了公众对重大环境决策及其环境风险的正确认知。

我国现有法律规定之所以对公众参与环境影响评价的过程进行限制，主要是因为担心非理性的普通公众参与环境影响评价会对理性专家造成不当干扰，但这种限制也剥夺了公众通过正规渠道获取环境影响评价信息并近距离感知环境风险的机会，使公众对重大环境决策环境风险的了解处于缺失甚而无知状态。而正因为无知，才导致恐慌，环境信息的缺失在加重公众对重大环境决策反向推理的同时也迫使其通过媒体、邻里传言等方式来搜集与重大环境决策相关的信息。在网络媒体和信息传播高度发达的今天，普通民众可以通过网络传言、媒体报道、邻里相传等非官方途径获取重大环境决策环境影响的相关信息，而且一旦公众对重大环境决策的负面猜测得到了相关信息的印证，便会更加强化公众对重大环境决策环境风险的恐惧，从而产生风险的社会放大效应，导致公众在心理上对重大环境决策的环境风险产生更大的恐惧和排斥，使其更加难以接受重大环境决策的风险［9］，并进一步坚定其抵制重大环境决策的决心。

鉴于环境风险的不确定性和科学技术的局限性，即便依赖最有经验的专家和最发达的科学技术，也难以准确判断环境风险的大小以及其是否发生，这使得环境影响评价中的环境风险评估已非一个纯粹的科学问题，其实施既需要考量科学因素，更需要考虑相关主体对环境风险的感知。在实践中，主体对环境风险的感知状态取决于其对环境风险的认知程度，而由于社会中的不同群体对风险的认知能力不同，同样的风险对不同的社会群体具有不同的效果，其中，专家和公众对风险的认知差异就尤其显著［10］，这也导致专家和公众对环境风险的感知存在不同。例如，几乎所有的专家都认为有毒垃圾处理场以及核电站的风险是最低的，但普通公众却似乎对这些风险最为关切［11］；同样，在很多科学家认为转基因食品安全的同时，普通民众却对转基因食品的安全性抱有很大怀疑。为了消除专家与公众在风险感知方面的差异，唯一可行的做法就是通过信息交流和风险沟通来化解二者的分歧，而这需要公众充分有效的参与才能实现。因此，在环境影响评价阶段，公众也应充分地参与其中，通过与环境影响评价主体的动态交流和沟通来充分获取重大环境决策的相关信息，并提升其对重大环境决策环境风险的认知水平和接受程度。但截至目前，我国还无法为现阶段的公众参与提供充分有效的法律保证。

2．基于环境影响评价结果进行决策阶段的公众参与不足

在决定如何应对特定风险的知识尚不存在的情况下，不再有专家，没有任何人能声称自己“有知”，也就是说，没有任何人能够声称自己的决定比“一般民众”的决定更合乎“理性”。在此情况下，最重要的问题不再是如何做出“正确的”或者说“符合科学理性”的风险决定，而是基于知识的有限性和风险的不确定性通过民主决策实现风险的公平分配。其所欲实现的，并非要达成“科学的”决策，而是要达成利益相关人和公众“可接受的”决策［12］。据此，如果说重大环境决策环境影响评价还是遵循着科学进路，但基于环境影响评价结果的决策则主要是一种价值判断和政治决策。因此，为了保障决策的正当性，弥补专家理性的缺陷，并防止决策者受利益影响而产生偏见，必须让公众参与到决策的实质进程，并保障公众享有实质的决策权利。毕竟，一旦重大环境决策的环境风险转化为现实的环境危害，直接受害的是公众而非专家，为了维护环境正义和环境公平，理应由风险承担者自己决定是否要承担这种风险。

尽管公众实质性参与重大环境决策具有正当性基础，但纵观我国的法律规定，可知公众并无实质性的决策权利，其参与决策还只限于监督和提意见方面，而且决策者在决策中也通常依据专家的意见进行决策，公众的意见难以得到慎重考虑。此种决策虽合乎法律规定，但丧失了正当性，容易招致公众的反对，不仅为社会矛盾和社会冲突埋下隐患，也使决策具有了社会风险。而且，一旦实践证明决策者的决策失误，并且这一失误后果是由没有决策权的公众承担，则不仅会严重损害公众对决策者的信任，更使决策者和其今后相关的决策污名化，为将来的风险决策制造更大的障碍。在此背景下，如果决策者不考虑潜在受影响公众的意见而依然强行决策，势必引发潜在受影响公众的激烈对抗，导致群体性事件的发生，给社会稳定带来危害。此外，即使重大环境决策中的环境风险能够被潜在受影响公众所接受，但如果公众在重大环境决策中的参与不足，其合法利益因为缺乏代理人也容易被决策者忽视，导致公众在承担了重大环境决策环境风险的同时却无法获得有效的利益补偿，使重大环境决策出现利益分配不公的情形，造成环境不正义结果的出现，这也会诱发社会矛盾，产生社会风险。

（三）重大环境决策社会风险的特征

重大环境决策社会风险是因为决策者在缺乏公众有效参与的情况下对所涉环境风险的分配和处置引发潜在受影响公众的不满并导致二者产生冲突而形成的，是一种冲突风险、社会风险。与传统的自然风险、技术风险或环境风险相比，重大环境决策社会风险具有次生性、冲突性和主观性特征。

1．重大环境决策社会风险的次生性

无论是传统的自然风险、人为风险，还是现代的技术性风险、环境风险，其都是由特定主体自身的危险致害要素引发的，而且这些致害因素是内在的，具有原生性，也难以消除。与上述风险不同，重大环境决策社会风险尽管是由重大环境决策引发，但并非基于重大环境决策本身内在的危险因素所致，而是基于与决策相关的其他前置性要素存在的环境风险而产生［2］47。重大环境决策具有环境风险，从而导致决策涉及到环境风险的分配问题。正是因为重大环境决策在对决策事项所涉环境风险的分配过程中出现了问题，才引发了潜在受影响公众的不满，从而加剧社会内部矛盾，导致社会风险的发生。由此可见，政府重大环境决策社会风险具有次生性，其通常是以重大环境决策所涉项目存在的环境风险为前提，如果重大环境决策所涉事项没有环境风险，则其社会风险也难以产生。

2．重大环境决策社会风险的冲突性

传统的自然风险或技术风险都是由自然或技术内在的负外部性所致，其风险的存在与人无关，也非人所能控制，完全是一种科学性问题，然而社会风险却并非重大环境决策的内在特质，也并非所有的重大环境决策都具有社会风险，而只有那些能导致社会冲突的重大环境决策才具有社会风险，同时也使社会风险具有了冲突性。由此可见，社会风险是一种社会性、政治性风险，其是由社会成员内部之间的价值、利益冲突所致，具有明显的冲突性。同样，尽管重大环境决策的社会风险是基于技术性的环境风险而产生，但其产生根源却与环境风险的技术性无涉，其是因重大环境决策过程中环境风险及其相关利益分配的不合理所致的不同利益群体间的利益冲突、价值冲突造成的，本质上是一种冲突性风险。对此，我国学者王锋、胡象明认为，正是因为重大决策忽视或侵害了部分利益相关者的利益，才会诱发社会风险，导致社会冲突的发生［13］。由此可见，重大环境决策社会风险是基于不同的利益相关主体之间围绕着重大环境决策所产生的不同利益诉求而导致的冲突产生的，具有明显的冲突性。

3．重大环境决策社会风险的主观性

重大环境决策社会风险主要因潜在受影响公众对重大环境决策所涉环境风险及其利益分配模式的不认同所致，而这种不认同既与重大环境决策所涉环境风险的大小以及潜在受影响群体的范围等客观因素有关，更与潜在受影响公众对重大环境决策所涉环境风险的风险感知以及对重大环境决策所涉风险、利益分配政策的价值认同密切相连，从而使重大环境决策社会风险具有较强的主观性。在此种情况下，即使对同样的重大环境决策，不同的群体的认知和态度也不同，例如，2007年在厦门引起群体性事件的PX项目，却在漳州地区顺利落地，这并非因为PX项目本身的环境风险发生了变化或者有关该项目决策的利益分配模式做了调整，而主要是因为厦门、漳州两地的潜在受影响公众对此PX项目的风险认知以及对项目所涉利益、风险分配模式的认可程度不同。具体来说，这既与公众对PX项目的主观认知态度密切相关，也与公众自身的风险意识以及其价值观、利益观有直接联系，而这都具有主观性。因此，判断重大环境决策是否具有社会风险，除了考虑重大环境决策自身的客观因素外，还要考虑潜在受影响公众自身因素以及其对重大环境决策的主观认知态度。

二、重大环境决策社会风险评估的界定

尽管我国学者已就重大决策社会稳定风险评估的机制及制度进行了相关研究，但对重大环境决策社会风险评估的概念、内容、模式等关键问题还未形成统一的认识，这不利于对重大环境决策社会风险评估制度的系统设计。为此，在具体探讨重大环境决策社会风险评估制度的构建之前，还应在了解重大环境决策社会风险的基础上，对重大环境决策社会风险评估的概念、内容、模式等基本问题予以系统分析和明确界定。

（一）重大环境决策社会风险评估的概念

在探讨重大环境决策社会风险评估的概念之前，首先了解一下社会风险评估的发展演变。社会风险评估最早起始于20世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发。该评估一般是针对政府的重大事项、重大决策，通过一系列合理、科学的调查、分析、计算和评估，制定出预警、应急方案，先期预测、先期判研、先期介入、先期化解，将风险消除在萌芽状态［14］。其核心是分析和判断可能产生风险的决策过程、决策内容、实施预案，以及该决策影响主体的人员范围及其社会构成、行政相关人的利益诉求与行为取向、决策预期效果的中长期演化等方面，寻求、甄别、感知和判断有可能引发对立情绪和对抗行动的情形及其可能，努力澄清决策负面影响的产生概率，尽可能地掌握风险的不确定性，最大程度地遏制风险的现实转化，消除风险的潜在威胁，以废止、修改、完善决策议程及其方案，提高决策的合法性、合理性、系统性和操作性［4］304。

基于对社会风险评估的认识，我国学者对重大决策社会稳定风险评估的概念进行了界定。学者杨雄认为，重大项目社会稳定风险评估，即对与民生密切相关的重大决策、重大项目等，在出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素进行科学、系统的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以有效地规避、预防、降低、控制和应对可能产生的威胁社会稳定的风险［15］。学者陈曦认为，社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目，与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学地预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项顺利实施［16］。学者栾盛磊也认为，政府重大决策社会风险评估，是指相应的政府主管部门在审批以及出台与人民群众利益密切相关的重大决策、重点项目等时，提前对那些有可能影响社会稳定的因素进行系统、科学的预测，并进行分析和评估，然后以评估的结果作为重要衡量指标，以此制定风险应对策略和预案的过程［17］。

由我国学者对社会风险评估以及重大决策社会稳定风险评估的概念界定可知，社会风险评估和社会稳定风险评估在本质上并无差异，都是指对重大决策社会风险因素的分析及对风险可能的危害程度进行预测并采取相应的措施以控制风险转化为现实危害的一系列活动。据此，重大环境决策社会风险评估也是指在重大环境决策出台或审批之前，通过合理的评估指标及评估体系，对重大环境决策本身及决策所处的环境、条件等因素进行分析、评价，探寻重大环境决策引发社会风险的因素并预测社会风险的危害程度及其发生可能性的一系列活动。从本质上讲，重大环境决策社会风险评估既是决策者为保障重大环境决策的科学性、合法性、合理性和可行性所进行的对决策的系统检查，更是对重大环境决策社会风险因素的全面审视。

（二）重大环境决策社会风险评估的内容

合理确定重大环境决策社会风险评估的内容，不仅有利于重大环境决策社会风险评估工作的顺利实施，也有利于保证重大环境决策社会风险评估的质量。当前，在将重大环境决策自身特质作为社会风险评估的内容方面，我国学术界和实务界的观点比较一致。其中，我国中央和地方政府出台的规范性文件将重大决策的合法性、合理性、可行性和可控性作为重大决策社会风险评估的内容，而《新思想·新观点·新举措》一书则以我国现有法规为依据，对重大决策的合法性、合理性、可行性、可控性作了具体阐释［3］92－93。在此基础上，学者麻宝斌、杜平又对上述内容进一步细化，围绕“风险可能因哪些人的具体利益受损而发生”、“风险可能在什么时空范围内发生”以及“风险的可能等级”等问题，从重大决策的利益相关者认定、社会稳定风险的发生点、社会稳定风险的时空范围、社会稳定风险的级别以及政策建议等几个方面对重大决策社会稳定风险进行分析［18］，进一步丰富了重大决策社会风险评估的内容。

除了将重大决策自身的特质作为评估的主要内容之外，我国学者还将重大决策所处的环境纳入社会风险评估范围，有效扩充了重大决策社会风险评估的内涵。其中，学者季燕霞认为，重大项目社会风险评估需要考虑两个关键因素：一是看项目建设是否具备外部支持环境，即在现有的经济、政治、文化、社会条件下，项目所在地的群众对项目是否具有足够的承受力，所建项目对社会成员是否带来较好的主观感受；二是看项目决策本身的合理性与合法性，也就是是否顺应了民心和民意，是否可能加剧当地社会利益矛盾［19］。对此，学者孙德超也认为，评估重大事项社会稳定风险，主要应考虑两个方面：一是看重大事项的出台是否具备支持性的外部环境；二是看重大事项本身是否具有合法性与合理性、可行性与可控性［20］。

综合上述学者的观点，可知当前重大环境决策社会风险评估的内容主要包括重大环境决策自身特征以及其所处的外部环境两个方面。但基于重大环境决策社会风险成因的考虑，无论是对重大环境决策本身合法性、合理性、可行性和可控性的评估，还是对重大环境决策所处外部环境的考量，都应将公众在重大环境决策中的参与程度和参与效果作为评估的核心要素。如果重大环境决策缺乏有效的公众参与，即使重大环境决策本身确实合法、合理，也难以得到公众的认可，依然无法可行和可控。而对于判断重大环境决策是否具备支持性的外部环境，这更需要通过公众的参与来实现，因为如果没有公众的参与和缺乏与公众的交流，是无法判断公众对项目是否具有足够的承受力以及所建项目对社会成员是否带来较好的主观感受的。据此，本文认为，重大环境决策社会风险评估内容的设计应围绕对公众参与程度和参与效果的判断进行，通过对公众的调查和交流，来感知公众对重大环境决策的认知态度，并将此作为评估重大环境决策社会风险的根本依据。

（三）重大环境决策社会风险评估的模式

在探讨重大环境决策社会风险评估的模式之前，有必要对风险评估的两类模式做简单介绍。目前，在风险评估中主要有基于专家理性的科学模式和基于公众参与的民主模式两种类型。我国学者高山又分别将其称为分析式评估模式和参与式评估模式两种。前者依靠专家和科学技术来评定风险等级，而后者则主张将受影响的群体纳入整个评估过程，并赋予该群体相应的知情权、参与决策权、建议权、监督权和评价权［21］。在上述两种模式中，科学模式和民主模式各有优劣，其适用的领域也各不相同，在对技术性风险进行评估时，掌握科学技术的专家更有优势，但对社会风险进行评估时，公众参与和公众协商则更为有效。对此，我国学者成协中也认为，要提升社会稳定风险评估的科学有效性，必须对其所涉风险进行分类，对于不同类型的风险，采取不同性质的评估机制。也就是说，如果子风险主要体现为技术性风险，那么应当以科学专家为主，通过理论假设、科学实验等方式来进行风险预测和分析；如果子风险主要体现为社会性风险，则应以社会管理和利益相关人为主，通过公平、开放的信息披露与意见交换程序进行［2］47。

与技术性风险不同，重大环境决策的社会风险是由于潜在受影响公众对重大环境决策的不认同造成的，具有冲突性和主观性特征，是一种社会性风险，因而在对其进行评估时也应以公众参与的民主模式为主。从本质上讲，重大环境决策社会风险评估是对重大环境决策过程中公众参与状况和参与效果的一种检视。要想有效检视和评估公众在重大环境决策过程中的参与状况和参与效果，最有效的方法就是通过与公众的直接交流访谈来了解公众在重大环境决策中的参与程度，并最终感知公众在重大环境决策中的利益诉求以及对重大环境决策的认知态度。只有这样，才能真正实现重大环境决策社会风险评估的目的。为此，在重大环境决策社会风险评估的过程中，我们虽然需要科学技术和理性专家的支持，但更需要贯彻公众参与的民主模式，保证公众在重大环境决策社会风险评估中的充分参与。这不仅是对重大环境决策公众参与程度的检视之需，更是对重大环境决策过程中公众参与缺失的有效补救，有助于重大环境决策社会风险评估作用的充分发挥。如果在评估重大环境决策的社会风险时将潜在受影响公众排除在外，放弃通过与公众的直接交流来获取公众对重大环境决策的感知和态度，而只依靠专家采用概率论、心理学等相关的科学知识对重大环境决策及其所处环境进行评估和预测，这不仅有缘木求鱼之感，更有南辕北辙之嫌。

三、重大环境决策社会风险评估制度的构建

重大环境决策社会风险评估制度，是指为了保障重大环境决策社会风险评估活动的顺利进行，由规范重大环境决策社会风险评估的地位、效力、主体、内容、程序、责任等基本事项的一系列法律规则所形成的规则体系。将重大环境决策社会风险评估法律化、制度化，既是把重大环境决策社会风险评估纳入法治轨道的必经途径，也是保障重大环境决策社会风险评估顺利实施的必然要求。为了推动重大环境决策社会风险评估的制度化进程，以上文对重大环境决策社会风险评估的相关分析为基础，本文从评估主体的设置、评估方法的选择和评估监督机制的设计三个方面对我国重大环境决策社会风险评估制度进行构建，以期促进重大环境决策社会风险评估制度的发展、完善。

（一）重大环境决策社会风险评估主体的设置

重大环境决策社会风险评估的主体是重大环境决策社会风险评估的负责人和实施者。合理地确定重大环境决策社会风险评估主体，对保障重大环境决策社会风险评估的有效实施和评估目标的全面实现具有重要意义。但考查我国重大环境决策社会风险评估的相关政策和规范性文件，其对重大环境决策社会风险评估主体的规定都语焉不详，而我国环境保护部门制定的环境领域重大决策社会稳定风险评估的规范性文件因受到我国《环境影响评价法》的影响，皆规定由决策单位负责对重大决策社会风险评估的实施，但在我国目前还缺乏专门的社会风险评估机构的情况下，此种规定难以实现决策主体和评估主体的有效分离，在实质上实行的是决策主体和评估主体合一的模式。对于决策主体和评估主体合一的弊端，我国学者已有明确的认识，学者洪延青认为，决策主体的责任在于以风险评估报告为基础，综合政治、经济、文化、社会等多方面的要求，审慎做出风险管理决策；而评估主体的责任，主要从科学性、社会性的角度，对评估事项所存在的风险进行理性分析和评测。如果由决策主体直接来承担评估责任，则极有可能将其政治考虑裹挟于风险评估的议程设定和评估过程，从而影响风险评估的科学性［22］。

为了保证风险评估的科学性、中立性，我国学者主张决策主体和评估主体相分离，并以此为原则对评估主体进行相应设计。依据学者金艳荣的观点，重大决策风险评估主体应该包括决策的利益相关者和风险承担者，同时还应包括中立的第三方［23］。学者张玉磊也认为，可由重大决策的决策者、中立的第三方服务机构、重大决策的利益相关者、潜在受影响的公众以及当地的维稳部门组成一个联合主体进行评估［24］。上述学者的建议有助于保障评估主体的公正性、中立性，尤其是多元评估主体的设置，既有利于评估主体之间内部的互相监督，又可以避免单一评估主体的易俘获性，有利于保证评估结果的客观、公正。因此，在对我国重大环境决策风险评估主体进行设置时，也应坚持评估主体和决策主体的分离，并在此基础上对重大环境决策社会风险评估主体进行设计。

由上文论述可知，重大环境决策社会风险是由重大环境决策公众参与不足所致，而重大环境决策社会风险评估在实质上是对重大环境决策公众参与状况和参与效果的一种检视。据此，为了保证检视效果，由潜在受影响公众作为评估主体来主导对重大环境决策社会风险评估的实施更为合理，我国学者在研究中所称的利益相关者以及风险承担者也都具有类似的含义。由此可见，我国学者对潜在受影响公众作为重大环境决策社会风险评估主体也并不排斥。但考虑到潜在受影响公众数量众多且较为分散，其组织性、协同性还比较差，由其作为评估主体还不太现实。基于此，可通过建立环境利益代表人制度以及培育非政府环保组织来提升潜在受影响公众的组织化水平，将环境利益代表人和非政府环保组织作为潜在受影响公众的代言人，并由其作为重大环境决策社会风险评估主体［25］，代表潜在受影响公众对重大环境决策社会风险进行评估。此外，考虑到重大环境决策的官方性质浓郁而民意欠缺的特征，在对评估主体进行设置时也不用刻意强调其中立性，而应将评估主体设置为民意搜集和代表机构，通过评估主体和决策主体的交流互通和互相制衡，以实现重大环境决策社会风险评估的目的，并促进重大环境决策科学性和民主性的提升。

（二）重大环境决策社会风险评估方法的选择

评估方法是为实现重大环境决策社会风险评估目标所使用的基本工具或采取的基本手段。科学地掌握和运用重大环境决策社会风险评估方法，是做好重大环境决策社会风险评估的重要保证［26］。对自然风险和技术风险而言，其评估主要遵循科学进路，其使用的评估方法也是技术性的。但对于重大环境决策社会风险而言，其评估主要是一种社会科学问题，其评估方法也应选择社会科学方法。目前，社会风险评估方法主要有定量分析方法和定性分析方法两种，其中定性评估方法包括德尔菲法、主观概率法、领先指标法、相互影响法和情景预警法；定量评估方法一般包括一元线性回归、多元线性回归和非线性回归等方法［27］。为了保证重大环境决策社会风险评估结果的准确性，这两种方法应结合起来共同使用。

为了掌握重大环境决策中不同参与程度的公众人数以及对重大环境决策持不同态度的公众人数在总调查人数中所占的比例，首先要使用定量分析方法，通过对潜在受影响公众的调研，了解公众在重大环境决策过程中的参与程度以及公众对重大环境决策的认知态度，同时对不同类型公众的人数及其占比进行分析，并据此判断重大环境决策社会风险的大小。具体来说，这一方法又可分为两个层面：首先是对公众参与程度的调研。我们事先将公众参与重大环境决策的程度分为充分参与和不充分参与两种。如果公众对重大环境决策信息有全面的了解并且其利益诉求在重大决策中得到了合理的反映，我们将其称为充分参与，反之则是不充分参与。经过调研，如果充分参与的公众数量占优势，则重大环境决策的社会风险较低，如果不充分参与的公众数量占优势，则重大环境决策的社会风险较高，而如果二者的比例相当，则重大环境决策社会风险属于中等。其次是就公众对重大环境决策认知态度的调研。同对公众参与程度的调研一样，我们将潜在受影响公众对重大环境决策的态度预设为支持、中立和反对三种，然后统计持上述三种态度的人数并分别计算其在总调研人数中所占的比例。通过调研，如果持支持态度的人数占优势，则重大环境决策的社会风险较低，如果持反对态度的人数占优势，则重大决策的社会风险较高，如果持支持态度的人数和持反对态度的人数势均力敌，则重大环境决策的社会风险属于中等。之所以做上述推断，主要是因为依据了民主决策中的多数决定原则以及群体内部成员的相互影响和制约效果［28］。

此外，为了深入探寻公众反对重大环境决策的原因，我们还要使用定性分析的方法，通过召开座谈会、听证会或者对持反对意见的公众进行访谈，同潜在受影响公众进行深度交流和沟通，在向公众传递相关信息和做好必要解释的同时，切实掌握潜在受影响公众对重大环境决策的利益诉求，以详细了解公众反对重大环境决策的缘由。依据上文对重大环境决策社会风险成因的分析，笔者认为，潜在受影响公众之所以反对重大环境决策，不外乎有二个方面的原因：一是公众对重大环境决策环境风险的恐惧和抗拒，二是公众对重大环境决策利益补偿的不满，而这些皆因为公众参与重大环境决策不足所致。针对公众反对重大环境决策的这些原因，我们可以采取相应的化解措施，以消除重大环境决策的社会风险，维护社会稳定和安全，从而有效发挥重大环境决策社会风险评估的风险化解作用。

（三）重大环境决策社会风险评估监督机制的完善

为了确保重大环境决策社会风险评估的有效实施，还应完善重大环境决策社会风险评估的监督机制。当前，我国重大环境决策社会风险评估的相关规范性文件已对重大环境决策社会风险评估中的违法失察行为设定了相应的责任，但由于缺乏详细规定，在实践中还缺乏可操作性。应进一步明确重大环境决策社会风险评估的责任主体，并根据其违法行为的性质及造成的后果分别课以相应的责任。对此，我国学者程雨燕主张，应对违规或不当运用社会风险评估结果的行为设置相应的法律责任，对于上述情形中的所涉单位或个人，应当追究其单位主要负责人及直接责任人的内部行政责任、外部行政责任，直至刑事责任［29］46。当然，除了设置责任追究机制之外，为了避免重大环境决策社会风险评估主体被利益集团俘获而导致评估结果的失实，还应保障重大环境决策社会风险评估过程和评估结果的全面公开、透明，以确保公众能够对重大环境决策社会风险评估的全过程进行有效监督。此外，依据学者成协中的观点，对于重大环境决策社会风险评估报告，并不存在免于审查的法定理由。无论其是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要其对利益相关者的合法权益产生影响，其就应接受行政复议或行政诉讼的审查，复议机关和法院可以从实体和程序两个方面对社会风险评估进行深入审查［2］51－53，以强化对重大环境决策社会风险评估的司法监督。

值得一提的是，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话指出：“在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，并强调依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”［30］由此可见，重大环境决策社会风险评估的有效实施还取决于领导干部法治观念的提升和责任意识的确立。如果领导干部视法律为无物，即使重大环境决策社会风险评估制度设置了完善的责任追究以及法律监督机制，仍难以保障重大环境决策社会风险评估的有效实施。为此，要确保重大环境决策社会风险评估的效果，还必须增强领导干部的法治观念和责任意识。对此，在制度设计中可结合2009年7月中央印发的《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》的精神，规定因工作失职或评估不到位，导致大规模群体性事件和严重社会不稳定行为的，在对社会风险评估主体及其直接责任人追究责任的同时，对主要的党政领导干部也要实行问责，以提升地方党政领导的责任意识，增强其对重大环境决策社会风险评估的重视程度，以保障重大环境决策社会风险评估取得实效［31］。

余论

徒法尚不足以自行，而若学者对重大环境决策社会风险评估制度的设计不能被我国立法者采用，则连法门亦不能入，更无异于纸上谈兵。因此，我们在对重大环境决策社会风险评估制度进行研究的同时，还应对制度设计转化为立法现实的路径进行设计，通过考量我国现有的立法基础和立法体系，为重大环境决策社会风险评估立法的完善探讨思路、提供对策。当前，我国学者程雨燕在对社会风险评估引入我国环评制度的必要性、可行性进行探讨的同时，就如何将社会风险评估引入我国现有的环评制度提供了可行的立法建议［29］44－46，这对于我们进一步探究重大环境决策社会风险评估立法的相关问题具有重要的启发意义。此外，为了确保重大环境决策社会风险评估的顺利实施，在明确重大环境决策社会风险评估主体、内容、方法以及监督机制等关键性内容的同时，还应关注对重大环境决策社会风险评估程序的设计。通过明确重大环境决策社会风险评估的法律地位以及评估结果的法律效力，科学设置重大环境决策社会风险评估的方案和流程，完善公众参与重大环境决策社会风险评估的路径，为重大环境决策社会风险评估的顺利实施提供可靠的程序保证。当前，我国学者主要关注重大环境决策社会风险评估关键内容的设计，相对忽略了对重大环境决策社会风险评估程序内容的探讨，但这并不说明重大环境决策社会风险评估程序性内容的无足轻重。2014年10月，中共十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，程序性内容的重要性由此可见一斑，但囿于篇幅所限，上述内容还有待日后探讨、完善。

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