义务教育阶段“择校热”的成因、影响及治理思路研究

张筱璐

(重庆工商大学 经济学院，重庆 400067)

义务教育阶段“择校热”的成因、影响及治理思路研究

张筱璐

(重庆工商大学 经济学院，重庆 400067)

摘要：本文从教育公平准则角度分析我国义务教育阶段择校行为的成因、影响及其治理。在我国教育资源不足、分布不均的条件下，市场经济发展对优质教育需求强度加大诱导家庭采取经济以及其他手段获取优质教育资源进而形成“择校热”。择校行为破坏了义务教育阶段的公平属性，加剧了社会不公并恶化了公众对社会的预期。加快教育资源积累并使其分布均衡，严格执行教育制度是应对当前择校行为的基本思路。

关键词：教育公平；择校；教育改革

收稿日期：2015-01-06 2015-03-26 2014-11-12

作者简介：张筱璐(1974-)，女，重庆市人，硕士，重庆工商大学副教授，主要研究方向：思政教育和党建。

中图分类号：G639.2

文献标识码：识码：A

文章编号：编号：1008-6390(2015)03-0091-04

基金项目：重庆市教育委员会2012年高等教育教学改革研究项目(1203101) 西南民族大学2013年度中央高校基本业务科研专项青年教师项目(13SZYQN28)

义务教育是国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育，具有强制性、免费性和普及性。我国学龄儿童的净入学率从2007年的99.5% 提高到2012年的99.85%①，实现了“基本普及九年义务教育”的目标。但近年在义务教育小学及初中入学阶段，择校不断升温，甚至波及到幼儿园入学择园，其影响从教育领域延伸到社会生活的多方面，引发社会高度关注，政府相关主管部门也采取了一些措施，进行政策干预和引导。本文试图对择校热产生的原因与影响进行分析，为择校引发的教育不公现象寻求解决思路。

一、问题的提出

义务教育择校是指家长主动为适龄儿童选择其他学校就读，而放弃按学区免费就近入学优惠政策的教育选择现象[1][2]。我国教育政策的价值取向是义务教育坚持“就近入学”原则，禁止收取高额“择校费”，但从1995-2010 年历经16年16次政策的勒令禁止，实际情况却是禁而不止[3]，成为教育方面的热点问题。目前普遍的择校方式一般分为三种：依据考试分数、通过金钱、通过行政权力等[4][5]；也有研究者概括为五种：以权择校、以钱择校、以分择校、以特长择校、以户口择校等[6]。

受教育者有权根据身心发展特点或其他情况选择学校、专业、教育形式。这既是教育自由的重要组成部分，也是《世界人权宣言》赋予受教育者“优先选择权”的主要内容[7]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出：教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利。当今现代教育公平理论具有两个层次的内涵，一是公民人人有权接受教育，二是人人有权接受高质量的教育[8]。笔者认为择校行为正是在政策制度允许范围内的对教育权利量与质结合的合理追求。在此基础上，绝大部分学者都将我国教育资源分布不均作为当前“择校热”的重要原因之一[9-13]，也有学者认为是社会不断向前发展情况下个人及家庭受教育需求不断提升的必然结果，但这些研究缺乏对其成因和造成的不良影响之间关联性的阐述。

对于择校热的发展或者治理方向，有学者认为不断升温的“择校热”会促进政府和全社会以前所未有的魄力加大对教育的投入，推动教育事业突飞猛进地发展[14]。也有学者认为只有合理进行制度安排，规制教育市场，平衡教育资源，使广大学生家长不再“择校”[15]才是解决“择校热”的正确思路。笔者认为前一种观点只看到了择校的积极作用，缺乏对当前择校问题及影响的冷静思考；后一种观点则片面地认为可依靠资源的均衡配置和制度的完善彻底消除择校现象，忽视了人们对更优质教育发展永远的追求。解决择校热、择校难问题，关键要在新公共服务价值理念的指导下，由以维护秩序为价值取向转变为以保障权利为价值取向，使民众的教育权利得到充分尊重和实现[16]。在以政府为主导的教育管理体制下，教育政策的正确导向、科学的政策制定过程、良好有效的执行与监督才是解决择校问题的有效手段。

二、义务教育阶段“择校热”的成因

我国义务教育阶段“择校热”的发展是在经济社会不断进步，人们的物质文化需求不断提高，家庭和社会对成员个人发展的期盼不断提升的基础上应运而生的，其成因大致可以分为以下三个方面。

(一)教育资源分布不均

第一是历史遗留影响。数据显示，1986 年《义务教育法》颁布时，我国用仅占世界1.5%的公共教育经费，对约占世界20%的教育对象实施教育。长期以来，全国财政性教育经费占国内生产总值的比例偏低，直到2012年才实现4%的投入目标，教育投入长期不足导致义务教育发展均衡度受影响。另外，新中国建设初期在计划经济体制下实施重点学校建设，教育主管部门多年来对重点校倾斜和扶持，使得校际差距不断扩大，重点学校的美誉度、升学率等不断提高，造成了教育资源现实的不均衡发展，客观上驱动了家长和学生择校意愿。

第二是城乡二元结构。教育作为公共产品或准公共产品，具有社会福利性，国家对城市优先发展的导向造成城乡教育的极大差异。我国城市和农村经济发展现状存在较大差距，2013年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入差距达到3.03∶1，城镇化率达到53.7%，农村人口向城镇转移的过程加快，农村义务教育生源流失，师资欠缺，发展滞后。2010年国家统计局第六次全国人口普查结果显示，我国流动儿童数量达3800万，其中农村户籍约2800万，城市户籍近1000万。2013年更是达到近6000万，这部分适龄儿童由于个人户籍限制、家庭收入不高、随父母工作变动流动性大等多种因素影响得不到良好的教育机会，进一步导致教育不公，形成恶性循环。

第三是政府管理体制缺陷。我国政府职能在计划经济时代属于传统的管制型政府，属于自上而下的层级管理模式，基础教育直接由地方政府负责。在教育经费整体不足的情况下，义务教育经费的财政预算支出在教育三级结构中的比例也明显低于中等教育和高等教育，用于发展义务教育的资金相当有限[7]。很多地方政府为了自身利益有选择、替换性执行政策，导致监管失范，问题众多；重视程度不够导致政策制度的制定与实施缺乏公众的普遍参与，择校行为在法律政策上处于尴尬境地；择校问题引发社会热点以后，政府管理部门一味采取行政命令禁止择校或者择校乱收费，政策信度和效度差，因而屡禁不止。

(二)社会发展现实需要

第一是市场经济观念深入人心。教育是政治、经济和文化的产物，是社会发展的必然结果，社会发展反过来对教育产生影响。1978年我国开始改革开放，以经济建设为中心，从计划经济体制向市场经济体制转型，党的十八大在此基础上提出市场要在资源配置中发挥决定性作用，这是对中国特色社会主义理论、制度和道路的高度自信和深入贯彻。市场经济作用发挥也延伸到教育资源配置领域，当公众对优质教育资源的需求大于供给能力的时候，就会产生各种方式的获取这类资源的行为，不管是以分数、金钱、权力或者是其他可用于交换的物质。

第二是社会生活中人群流动性加强。随着现代社会的进步，信息手段的丰富，人口流动加剧，导致城市流动人口子女日益增多。流动人口子女年龄大都集中在6 至14 岁，正处于义务教育的年龄，由于没有落实户籍和固定住所，无法按照“就近入学”原则选择学校，择校便成为家长为子女争取优质教育资源的唯一方式[17]。

(三)家庭与个人发展需求

第一是个人发展的需要。中国数千年受儒家传统思想影响颇深，儒家强调人们要通过受教育实现修身齐家治国平天下的个人抱负和理想，“学而优则仕”的思想观念深入人心，科举制等以考试分数论高低的选拔机制实际上仍然影响着大多数中国家庭的教育选择。我国从上世纪70年代后期开始全面推行计划生育政策，每个家庭只生育一个孩子，随着社会经济水平的提高，物质与精神生活得到极大改善，家庭在基本生活需要得到满足的基础上进一步有了更高层次的需求，对只有一个适龄儿童的家庭，孩子肩上承担的是父母甚至整个家族的未来发展，所以接受更加良好的教育便是重要的需求。

第二是社会就业压力加大。21世纪是知识经济的时代，激烈的科技竞争归根结底是人才的竞争，人才竞争的关键在教育。在2005-2024年间，我国将出现长达20 年的每年15～59岁的人口数均超过9亿的劳动力适龄人口高峰期。由于教育发挥着劳动者就业分配格局的筛选作用，巨大的就业压力提前转化为教育压力。不管是处于社会优势阶层的家庭还是处于劣势阶层的家庭的最优策略都是择校，教育选择本质上就是社会选择，因此家长成了择校热的参与者之一。

三、“择校热”产生的不良影响

(一)不利于促进教育公平

教育公平分为起点公平、过程公平以及结果公平。教育起点公平被写入了宪法，在《义务教育法》中也有明确的规定。教育起点上的教育机会公平首先要保证社会成员有平等的参与机遇,它要求社会提供的生存、发展和享受机会对于每一个社会成员都始终均等。当前的教育现状并未给学生提供平等的入学机会或者选择权利，也迫使学生在受教育起点上采取可以做到的自主选择，选择以钱择校的学生家庭动辄需要缴纳数万元的择校费用，是一笔不小的开支；以户口择校的方式催生了校区附近划片入学的学区房的火爆，在经济较为发达的地区，一套学区房售价上百万甚至几百万的情况比比皆是；以权择校的方式夹杂着许多社会关系网络；以托人情等方式寻找择校机会的家庭也占很大比例。这些都不同程度加重了学生家庭的负担，是有悖于教育公平理念的。

(二)影响教育资源的合理配置

简单来看，家庭付出择校代价，学校接受择校利益，择校与被择校完全成为一种市场消费，肯定会导致竞争与淘汰机制并存，有可能出现生源向优质学校流动，教育质量和水平随择校费的攀升而变化，师资水平在不同学校之间也参差不齐等各种反应，强者愈强，弱者更弱，甚至出现恶性竞争。但教育是一种公共产品或者福利，理当还有一个重要角色——政府的参与。对“择校热”是“堵”还是“疏”，如何“堵”如何“疏”，必然需要政府在明晰的执政理念和相关法律法规的指导下，在择校的过程管理中发挥宏观调控和引导作用，加快资源均衡配置的步伐，增强择校的正面作用，降低不良影响。

(三)弱化政府服务监督职能

有学者用公共选择理论的观点，指出由于政府不合理地干预活动造成了政府运转的低效率，形成了政府失灵。在教育领域中最明显的莫过于在教育资源分配过程中的寻租。[18]教育资源供给长期不足的现状迫使政府部门表面上执行中央就近入学、禁止择校乱收费政策，但实际上默许学校收取择校费现象普遍存在，一方面通过学生及家庭自由选择缓解教育需求与供给不平衡引发的各种矛盾，另一方面也可以弥补由于政府投入不足而对学校发展造成的影响。家庭与学校在政府管理部门的默许和对优质教育需求的驱动下，逐步掀起择校热，使其更加市场化、公开化，进一步降低了义务教育相关择校政策的执行力，弱化了政府服务与监督的职能。

(四)扭曲价值导向

择校行为的普遍引起学生家庭高度重视，而择校过程中的不确定因素致使学生家长花费大量时间、精力或者金钱，动用各种人脉关系，一般都持续较长时间。这个过程很难保证学生不知情，一旦家长主动在家庭内部传递类似信息，那些社会资源丰富家庭的学生会产生钱权通神的思想，而相对弱势家庭的学生可能产生消极情绪，认为社会不公甚至有仇视心理。这样的现象将影响一代人甚至几代人的世界观、人生观和价值观，最终将导致整个社会的价值导向扭曲。

(五)滋生腐败行为

中国社会人情氛围浓厚，一部分人的思想观念固有模式认为社交人情网络可以在一些问题上凌驾于社会法治之上。择校的需求大于供给时，必然导致其产生利用关系去寻求机会的想法，具有官本位思想的人群更是会冒着风险利用手中的权力去满足择校愿望。择校一旦在法律制度框架之外形成了市场，采取金钱、权力、社交关系去具体运作之时，便给予了管理部门、学校和相关参与者特权，为腐败创造了机会。社会大众认为择校行为导致教育不公的看法，实际上是对以金钱多少和权力高低作为择校标准的质疑，盼望制定更科学合理、更公开透明的标准和办法。

四、择校问题的治理思路

在利益分化和社会分层的社会转型期，政府应该尊重人们表达对优质教育资源的利益诉求，承认教育选择的事实，扩展自由，增加机会。要将切实维护教育公平作为落实科学发展观的题中之义。政府提出禁止择校但是却屡禁不止，究其原因既有政府部门面对择校困境的变相放行，也有学校改头换面以更隐蔽的方式收取高额费用，还有家庭学生的客观需求推波助澜等。复杂的现状确实需要政府管理部门认真思考，美国、英国、日本等西方国家早已就择校行为进行了探索实践，其基本出发点都是基于提高教育质量，实现更高水平的教育机会均等，择校行为可以促进教育公平理念的发展。虽然国外教育水平与我国目前教育现状有差异，但他们的经验可供借鉴。

新中国成立至今，经历了艰难曲折的发展过程，从百废待兴到目前国内生产总值排名世界第二，全面建设小康社会，取得巨大成就。我国的治国理念随着经济、政治、文化、社会的不断发展而与时俱进。2004年2月，时任国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”理念强调在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，真正体现以人为本的科学执政理念。这一执政理念对治理“择校热”具有重大指导意义，解决择校热、择校难问题，关键就要在以政府为主导的教育管理体制下，本着求实的态度和法治的精神，将加快促进教育资源均衡发展作为份内之事，高度重视入学政策与制度的完善，强调前瞻性、稳定性和渐进性，保证对政策制度执行的有效监督和管理，尽最大努力做到公开透明，使择校在一个良好社会环境中良性循环。

(一)以加快促进教育资源均衡发展为政策导向

教育资源均衡发展不是学校或者学生家庭能为或者可为的，公共教育资源的调配是国家治理的份内之责，因此也决定了政府相关主管部门政策的导向。政府决策应在对义务教育各阶段的现状有详细全面的掌握基础上，按照城乡差异、地区经济文化发展水平差异、对教育资源需求强烈程度的差异等多种因素进行考量，反对平均主义吃大锅饭，要在教育投入总量占GDP比例增长和绝对数增长的基础上，合理规划资源分布，科学分配教育资源，探索发展特色教育。

(二)强调入学政策与制度前瞻性、稳定性和渐进性

择校政策经历了不同的发展时期，多年来择校政策处于不断调整变化之中，缺乏相对稳定性和前瞻意识是导致当前“择校热”的重要因素。要从制度层面解决择校问题，首先应从法律层面解决择校权利合法化的问题。择校权作为选择权的一部分，又隶属于受教育权，应当受到法律的认可与保护。其次还要从操作层面上解决就近入学和择校的关系问题、何时何地何种条件下择校的问题。目前各省市采取的一些具体操作办法，比如点招政策、推优政策、指标到校、电脑派位、特长生招录等，都是有益的尝试。国家应考虑对择校问题出台具有前瞻性、系统性的制度，明确择校现象存在的现实，在保证教育公平的大前提下阐述国家政策的导向，规定政府和学校的职责，提出治理择校的具体措施并制定时间表，使受教育者权利的获取和教育管理者权力的行使都在阳光下。

(三)加强政策与制度执行的有效监督和管理

哈罗德·伯尔曼《法律与宗教》书中有句名言：“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”[19]政策也如此。以往针对禁止择校政府出台了一些办法和制度，但是实际执行过程中却出现各种利用政策漏洞牟利的行为，比如国家政策对公办校举办民办性质义务教育阶段学校情况没有明确禁令，导致家长及学生的择校行为集中在名校办民校的竞争中，名义上的民办学校实质上仍然是对公办学校的选择，变相导致义务教育起点机会的不均等。

政府对制定实施的政策制度必须进行有效监管，要明确政府自身的管理职责和权限；要建立一系列加强监管的工作制度，如长期监测和评估制度、科学的教育业绩考核制度、择校公示制度、责任追究制度等；在监管过程中引入第三方社会机构和力量，尝试成立有学生家长代表参与的择校问题社会监督委员会，保证监管的公正公开透明。

综上，要在政府主导下建设完备、健全、科学的择校运行机制，通过政府部门联动，保证政策执行的力度和透明度，切实加强在操作过程中的管理和监督，尽最大努力做到公开透明，才能使择校实现良性循环，不再成为社会各界关注的焦点及热点。

注释：

①数据来源为《2012年全国教育事业统计公报》(http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe /moe_633/201308/155798.html)。

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[19]哈罗德·伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平，译.北京：中国政法大学出版社，2003.

[责任编辑石悦]

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Identity change is one of the key factors in teacher’s professional development. This paper aims to develop a three-dimensional identity system of primary and secondary school English teachers, from the perspectives of society, situation and discourse. This study is based on a content analysis of theStandardEnglishCurriculumforPrimaryandMiddleSchooland a discourse analysis of a demo lesson produced by the Ministry of Education to implement the new Curriculum. The research shows that English teachers should be socially a multi-quality experts, education explorers, teaching coordinators and cultural communicators. In regular teaching situations, teachers should act as the director of learning tasks and the supporting roles in learning activities. They should be equal discourse participants when performing their social and situated identities. It is also revealed that teachers may sometimes regress to their traditional identity as a lecturer.

Key words: English teacher identity; new Curriculum; professional development

Causes, influences and countermeasures research on “school choice hot” of compulsory education stageby ZHAGN Xiao-lu p.91

From the perspective of education fairness criterion, this paper analyzes the causes, influences and countermeasures of the school choice behavior during the compulsory education stage in China. The market economy deve-lopment needs high quality education. Under the condition of educational resources shortage and uneven distribution, families try all means to gain high quality school education, which leads to the “school choice hot”. The school choice behavior destroys the fairness of the compulsory education stage, also exacerbates the social injustice and worsens the public expectations of social. To deal with the school choice behavior, we should speed up the accumulation of educational resource, improve the distribution system, and implement education system strictly.

Key words: education fairness; school choice; education reform