中国环保工作回顾、进展与展望

张坤民，清华大学



中国环保工作回顾、进展与展望

张坤民，清华大学

目前人类已经步入后工业文明时代了。中国古代有湖北云梦出土的楚简，可以说是世界最早的关于环境的法律。在工业文明以后，公害和环境事件就突出了。英国的伦敦烟雾，日本的水俣病，美国的矿山烟雾事件等，这都是工业文明时代典型的环保事件。

中国正延续着这些发达国家走过的老路，就是工业化所产生的系列环境问题。联合国1972年在斯德哥尔摩召开人类环境会议。恰逢中国“文化大革命”时期，周恩来总理高瞻远瞩，派出了一个部长代表团出席此次会议。斯德哥尔摩会议对全球的影响很大，可以说是敲响环境保护的警钟。许多国家从没有机构到设立环境部，环保机构、环境法律也逐渐开始建立。当时周恩来总理明确建立了环保领导小组，设有办公室开展环境规划与管理工作。直到1984年，国务院改革以后成立了城乡建设环境保护部，环保局在建设部下成了一个局。虽然说是有一个专门机构了，但是很多问题还是无法摆上议事日程。

1988年，环保局成为国务院直属的国家局，一系列环境法也逐渐颁布。1992年联合国召开了一次规模更大的环境与发展会议，当时大家觉得环境与发展密不可分。例如印度，当时英地拉·甘地夫人当总理，她说贫困是最大的污染。她比较强调经济问题，所以联合国开会经济和环境不分了。这次会议的影响很大，一百个国家的首脑或元首参加，而且形成一个“21世纪议程”。“21世纪议程”在中国得到了很高的重视，我国派出有关的经济部门、环保部门、科技部门等参与会议，回来之后在党中央国务院领导下发表了一个“中国环境发展十大对策”。这十大对策是在代表团的成员详细讨论之后提出了一些指标。2002年在约翰内斯堡召开了第三次的全球环境会议。当时我国同步开始治理山河、山湖等一些重点地方，后来还颁布了循环经济法。直至2012年，更多的研究国际治理及一些智库提出绿色经济，声音越来越大。美国的作家E. C.依可诺梅 (易明) 曾在中国留学访问， 2004年他的著作《河流越流越脏》令人印象深刻，封面上一个老太太捂着鼻子，下面一条河是淮河。笔者上世纪末曾经到长江去考察过。长江两岸工厂密布，环境的压力非常大。笔者老家江苏宜兴太湖，原来是个山清水秀的地方，如今有毒的蓝藻就像绿色的油漆一样覆盖在水面。农民把它们捞起来用车装走晒干加以利用。农村秸杆焚烧也是屡禁不止，当时石家庄飞机场的起飞和降落都受到影响，国家明令禁止，但是禁而难止，“十面‘霾’伏”。

笔者认为目前倡导先污染后治理主要是因为以下几个因素。(1)发展阶段。将经济学中的库兹涅茨曲线引申到环境里,在初期阶段，很多国家都是这个规律，包括中国；同时，任何地区强调GDP至上。(2)人的意识。人类文明经历了原始文明、农业文明、工业文明，现已步入后工业文明，要顺利过渡到生态文明阶段，可是人们的意识却还停留在工业文明，甚至农业文明时期。乡镇企业，村村电火，户户冒烟，1958年经历了一次，改革开放初又重复了一次，重复的土壤污染、水污染。(3)利益的博弈。虽然环境有了法律保护，也规定了一些罚款制度，但是违法成本低，守法成本高。(4)立法的深度。笔者认为我国目前立法类似宣传教育，没有标准、程序来具体执行，甚至法院逮捕也没有细致的规定，那么执法强度就会大打折扣 ，“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。(5)环境标准。目前我国缺乏专业标准制定者和制定权，相较之下，美国的环境标准就很具体，好执行，处罚制度也具体。

目前全球低碳经济、生态经济越来越普及。中国要搞低碳经济，规范认识，就是既要用行政命令控制手段，也要用经济激励手段，还要用市场灵活的机制，同时鼓励信息支持和自愿行动。

关于推进环境法制的这些认识，笔者有以下几点体会：(1)环境责任一定要明确。日本的学者说过，如果公民的合法利益受到损害，得不到合理的补偿，那这个环境肯定是搞不好的，就是说必须保障公民的环境权，损害了就要给予合理补偿。我国环境问题上走的弯路就是责任不明确，导致无法问责。(2)国家最好有一个基本的国家环境政策法，即环境保护法。环境保护法很容易就变成环境保护部的责任了。我国目前的环保部中有环保和安全，没有林业，笔者认为应该把与环境有关系的放进来，如果再大一点，那可能连水利等都要进来。虽然阻力很大，但必须要明确责任，地方、部门都要明确自己的责任。这就是一个比较全面的、有权威的环境基本政策法，还有诸如环境损害赔偿法、环境教育法等环境法的配套施行。(3)立法宜细不宜粗。同时，立法不光是政府部门的责任，要让公民参与，让不同身份、不同利益的人都参与。