促进传媒业发展的财政政策扶持机制研究

文/李秀梅

传媒业是一种具有双重属性的产业，既以市场主体参与市场竞争，同时又作为政府宣传政策和政令的重要工具，更是政府在意识形态工作中把握领导权、管理权、话语权的主战场。随着新传媒技术的发展和媒体市场化程度的提升，传媒业正经历着一场深刻变革，传媒业产业结构调整是大势所趋。公共财政框架下，财政作为治理国家的基石和支柱，特别是在经济新常态中，财政收入下降、支出呈刚性增长的背景下，如何调整对传媒业的扶持模式和机制是一个值得探讨的问题。

一、传媒业发展的现状及趋势

1．传媒产业结构严重失衡，改革进入攻坚期。知识与创新是传媒产业发展的引擎和根本动力，其核心能力的培育周期较长，传媒业是人才和资金密集型产业，而且传媒业初始投入成本高，后续复制成本低，属于一种典型的高风险高收益产业。

改革开放以来，新兴媒体的异军突起促使我国传媒业实现了飞跃式发展。但其发展过程存在诸多问题：在我国传媒市场中缺乏具有强大国际竞争力、公信力和传播力的传媒集团；产业结构失衡严重，无论是宏观层面还是微观层面均处于明显失衡的状态，较为突出的是传统媒体与新兴媒体之间的失衡问题；传媒产业发展的生态环境不佳，如公共服务体系不完善，信息化建设滞后，融资困难，网络法制不健全，行政管理等制度瓶颈依然明显；从产业的生命周期看，当前我国的传媒业从快速成长期向规模化经营阶段转化，同时也进入改革的深水区和攻坚期。

2．新兴媒体可持续发展后劲不足。伴随着数字网络技术的大变革，以互联网、手机及IP电视、网络广播影视、公共视听载体为代表的新媒体迅速发展。与传统媒体相比，新媒体表现为多渠道传播，内容形态分众化、多元化及体验丰富化。据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年12月，中国网络视频用户规模达4.28亿。广告收入是视听新媒体的行业营收支柱，根据2015年中国网络广告行业年度监测报告显示，2012年中国网络广告收入在66.6亿元左右，2013年约98.0亿元，2014年约152.0亿元，预计2017年超过426.9亿元。网络视频广告收入在中国不同形式网络广告市场行业总收入中的占比从2012年的6.2%，增加到2014年的8.0%，预计2017年达到9.7%。

随着视听新媒体的蓬勃发展，其话语权不断增强，影响力不断扩大，对于我国文化安全形成了较大威胁，特别是突发事件、重大事件出现时，如果主流媒体开办的新媒体引导舆论不及时，新媒体上各种消息、言论大肆传播，可能会对社会、政治和经济产生负面影响。新媒体竞争日趋激烈，伴随信息生产、传播的社会化，信息过度繁荣，信息原创性明显不足，其含金量下降。另外，新兴媒体机构会因采访权的缺失、版权及融资等问题使其可持续发展受到影响，因而传媒产业的兼并和重组是未来发展的新常态。

3．传统媒体发展受到新兴媒体冲击。传统媒体主要是指党刊报刊、传统电视等媒体。财政“断奶”后，政府又没彻底将传媒业按市场化发展要求进行管理，其运作机制上行政色彩依然浓厚，没有真正形成现代企业制度的运作机制。传统媒体在发展过程中出现了市场“无形之手”与政府“有形之手”同时存在的局面，大多数传统媒体出现了企业资金不足、融资能力低的情况。

传统媒体市场化过程中，曾经一度依赖广告收入打通与市场之间的通道，但随着新媒体崛起，撼动了传统媒体的市场垄断地位，稀释了受众群体对传统媒体的注意力，从生产模式到盈利模式无不受到巨大冲击，再次将其逼入困境。传统媒体的业绩严重下滑，且消费者流失的问题越来越严重，更加糟糕的是对舆论的控制力、引导力日趋下降，其主流地位被边缘化。

4．民营传媒企业产品趋于同质，经营模式粗放。激烈的竞争市场会促进市场细分和产品的差异化，而传媒业恰恰是一个例外。一方面，传媒产品前期投入成本高，后续复制成本低，造成各媒体、特别是民营性媒体为了迅速回笼资金，以盲目迎合受众需求为主，模仿制作一些受众喜爱的节目，使作品原创性不足，展现给消费者的是千篇一律的节目和服务，谍战剧、宫廷剧及穿越剧等系列的电视剧就是典型例证。传媒业多头管理、分散发展与专业化、产业集聚化的行业发展需求不相适应，这种粗放式的经营管理方式已不能适应现代企业制度的管理要求。

5．传统媒体与新兴媒体融合发展是趋势。按产业发展规律，无论是传统媒体还是新兴媒体，无论是国营大传媒企业还是民营小传媒企业，都要面对兼并与重组，主动适应引导产业结构调整，走创新性的集约化道路是传媒业生存发展、赢得未来的根本路径，传媒业改革的难度较大，在实践中应以媒体融合为突破口，实现传媒产业改革。

传统媒体和新兴媒体融合发展，要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律，强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展，坚持先进技术为支撑、内容建设为根本。

在实践中，传媒产业整合已取得一些明显的成效，中央传统媒体以其雄厚实力率先尝试在客户端拓展出一片新天地：人民日报已投入巨资打造人民日报客户端；新华社打造了“新华社发布”客户端；上海报业在财政大力支持下，启动了“澎湃”等新媒体项目。

在2014年8月18日召开的中共中央全面深化改革领导小组第四次会议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，其中明确了推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合，着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。

二、财政介入传媒产业调整的机理分析

随着传媒商业化程度的提高，市场竞争的加剧，财政对传媒业的控制由显性转为隐性，在学界和政界对财政支持传媒的关注度明显减弱。但是，财政制度作为治理国家的基石，在传媒产业调整结构与转型升级中的作用和意义是不可估量的，因而，在传媒产业深化改革的风口浪尖上，分析财政介入传媒业机理显得更加重要。

1．传媒的多重属性决定财政介入的必要性。传媒的经济性决定了传媒商业化、产业化发展的必然性。在我国传媒转企改制中，各媒体企业作为市场主体参与市场竞争，在公共财政框架下，财政应退出产业竞争性较强的领域，许多传媒企业脱离财政供给走向自负盈亏、自主经营。

传媒公共性主要表现为传媒业的非竞争性，在数字化时代，一个节目被提供（如果没有法律限制），播出的边际成本非常小，公共性是政府以财政方式介入传媒业的理论基础。

政治性是传媒的最高级属性。传媒业是社会、经济稳定发展和统一思想、凝聚力量的主要工具，也是政府掌控意识形态工作的主阵地，同时也关乎着一个国家在国际上的公信力和话语权，财政制度作为国家长治久安的制度保障，介入传媒业具有重要的政治意义。

2．提升我国传媒业的国际竞争地位。当前，我国传媒业面临的机遇与挑战并存，需要迅速适应世界信息传播的游戏规则，并以大国的身份参与规则的制定。如今，全球传媒市场体系基本建立。全球传媒政策形成过程中，一些跨国集团、公司的作用和力量不断加强，与政府的抗衡也越来越明显，这些组织更加主张传媒业自由化规则，这就迫使其他国家调整其传媒政策，放松管制，促进自由平等竞争。而我国传媒业正处于成长期，产业的竞争力特别是国际竞争力较弱，显然，这种貌似自由平等的竞争，对我国的传媒业是不公平的，因此，由国家扶持传媒业、提升国际竞争力是客观需要。

三、财政对传媒业发展领域的支持方式

随着传媒业转型与市场化程度的不断提升，传媒业摆脱对财政的依赖，财政对其控制发生了根本性变化，由显性控制（直接财政支持）转向隐性调控。当前，财政扶持传媒产业的方式主要包括税收政策、非税政策、财政补贴政策以及公共服务体系的建设。针对不同的介入领域运用的机制和手段也不相同，具体如下。

1．加大传媒业公共服务体系建设。公共服务体系建设是传媒产业发展的基础条件。多年来，财政作为我国公共服务体系，特别是广播电视及互联网的基础设施建设的主要资金来源，城镇的广播电视、网络早已实现全覆盖，而农村地域广阔，基础设施投资大、收益低，市场介入的积极性低，财政投入力度不足，导致出现城乡之间、地区之间发展不平衡的态势。这种城乡发展差距使农村受众多元的文化需求得不到满足，同时也成为传媒产业进一步发展的瓶颈。

城乡基本公共服务均等化是健全和完善基本公共服务体系的核心和关键。2009年国务院颁发《关于印发文化产业振兴规划的通知》，要求加大财政投入，创新机制，转变体制，以政府为主导发展公益事业，建设全覆盖的公共服务体系。因此，西新工程、村村通广播电视工程等，无线覆盖工程作为建立建全农村公共服务体系的重要工程拉开序幕。

这几项工程在实施中，各地均以财政投资为主，以社会筹资为辅。随着传媒产业的发展及网络技术发展，对公共服务体系的要求越来越高，即公共服务体系发展缓慢成为传媒产业进一步发展的瓶颈，一方面，还需要进一步加大财政资金的投入力度；另一方面，还要提高财政资金使用效率，创新财政投入机制，充分发挥财政的四两拨千斤的作用。

2．支持传统媒体与新兴媒体深度融合。传统媒体与新兴媒体整合中的一个根本性问题，是实现一点生产（采集信息）、多点提供（发布信息），但在这种模式下，新兴媒体占据明显速度优势，如果这个问题解决不好，二者的融合对传统媒体的冲击是致命的。

融合的另一个问题是融合的积极性低。一些传统媒体推出的新兴媒体产品如微信公众账号、客户端等的用户数量有限，广告经营价值不高，直接经济效益低，因此，导致传统媒体对融合新媒体的积极性低。

传统媒体资金需求缺口大，也是当前融合最关键、最棘手的问题。传统媒体开办新媒体，往往需要大量资金，主流媒体资金需求缺口大，社会资金涉入制度不健全，社会资金投入动力不足，财税政策支持力度小，是当前融合发展的最大困境。

虽然传媒业已被推向市场，传统主流媒体仍然承担着宣传和引导思想、舆论及意识形态的政治使命，当其处于显著劣势的情势下，运用财政手段大刀阔斧的扶持、助推其走出低谷，有着非同寻常的意义。上海市政府在“澎湃”新媒体实验上巨额投资，不失为一个明智之举，“澎湃”首战告捷，与政府有力的财政支持不无关系。

3．加强传媒产业信息化建设。随着移动网络、电脑、智能手机等电子产品的普及，传媒业的生产者逐渐多元化，信息获取渠道多样化，其生产模式、运营模式及盈利模式发生着变革，传媒产业利用其优质而独特的信息优势获取丰厚的广告收入的时代一去不复返。在大数据时代下，收集、储备、整理、分析及合理应用数据是当前传媒业发展的根本途径，更是传媒业转型升级的契机。因而各传媒机构加快信息化建设是其在市场竞争中占据有利地位的基本前提条件。信息化建设投资巨大，外部性较强，更加需要政府通过财税政策予以扶持。

4．充分发挥传媒业的财税政策导向作用。制定合理、透明、公平的税收政策，规范税收优惠政策，鼓励有条件的传媒企业跨地区、跨行业、跨所有制联合重组，支持形成规模较大的传媒集团，支持资源整合培育重点。

合理发挥文化产业发展引导资金的作用，通过贷款贴息、项目补贴、奖励等方式扶持具有自主创新能力的重点传媒企业，重点支持影视制作、出版发行等项目。另外，要充分发挥财政资金对民间资金的引导作用，即通过实施这些项目带动社会资金进入传媒产业，有效拓宽传媒产业融资渠道，并提升其融资能力。

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