县级财政投融资状况的思考

福建省尤溪县财政局　杨秀峰

县级财政投融资状况的思考

福建省尤溪县财政局杨秀峰

融资是投资体制改革的一个重要内容。近年来，各县级地方政府都通过不同的途径和方法融资以备建设之用，由此方式的地方政府融资已经成为了省内投资的重要组成部分。在当前国家严管信贷和土地的这种大环境之下，我县的财政融资发展情况还属于“投资拉动型”，为确保我县经济的快速、稳定发展，努力保证投资的规模是我们必须抓住的重点。所以，如何能合理、高效、规范的运用成熟的融资技巧，降低地方政府融资的风险是当前值得研究的重要课题。

一、当前投融资现状及成效

自2008年7月，尤溪县国投公司为落实“东扩西连美中心”城市开发战略，从农业发展银行成功取得5000万元借款投入闽中大桥建设以来，至今县国投公司、县土地收储中心、县鸿圣公司、县水投公司、县经济开发区联合投资公司已共融资13亿多元投入到尤溪经济建设当中，这些资金在这几年尤溪的经济建设发展中发挥了不可忽视的作用，取得了积极的成效。

(一)大大加快了城镇化推进进程

一是交通基础设施得到极大改善。在全省第一个实现“村村通水泥路”；我县投资10457万元的闽中大桥建成通车，极大方便了城区居民出行和往来。二是城市品位得到极大提升。总投资2.3亿元的紫阳公园，不仅是方便市民锻炼的重要场所，也已成为市民闲暇时余一个休闲娱乐的好去处；正在建设投资1.1亿元的公山公园，是尤溪县打造朱熹诞生地旅游景区的重点子项目，对我县提升城市品味、拓展城市空间、完善城市功能、树立城市形象，打造文化旅游融合式发展起到重要作用。

(二)有效解决了公共财政支出的难题

提供适当的公共服务是地方政府的职能之一，与此同时，它还要管理和维护社会经济的稳定发展。按照预算法的相关规定，各级政府须按收支平衡的原则合理安排支出，保证支出的平衡。地方政府发行债券进行融资是违法的，所以地方政府必须找寻解决财政问题的替代品，为了筹集必需的建设资金，只好采用变通的办法，以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资。特别对于我县这种典型的“吃饭型”财政状况来说，这种情况就尤为明显。

(三)有力促进了民生改善

一是教育医疗卫生等公益性基础设施得到极大改善。校安工程重建项目全面完工，8.2万㎡新校舍建成投入使用；教育教学设施设备得到大幅度提升，教育条件得到极大改善。异地新建的尤溪县中医院全面落成，投入使用，县医院外科综合大楼正在建设中，乡镇卫生院医疗条件得到显著改善，公共卫生服务实现全覆盖，医疗卫生服务尤溪县人民能力得到较大提高。二是保障性安居工程的实施有效缓解低收入家庭住房困难。

(四)极大保证了经济稳步发展

一是园区建设实现新突破。城西园累计投资10亿元，入驻企业59家，初步形成革基布专业园。二是投融资资金的用途主要是投资在了建设公共基础设施上，但规模较大的基础设施才是维持经济稳定增长的关键所在。特别是对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了我县的产业梯次转移，成为经济持续稳定增长和财政收入增长的主要支撑。

二、存在的问题

(一)融资的方式不多且面临巨大压力

从融资的方式上考虑，银行的中长期商业贷款是我县对外融资的主要方式，除此方式外，如利用市场直接融资等渠道，我县还未能实现。这就造成了我县的融资渠道单一、抗风险能力差、结构古板等问题。而且，在我县建设日新月异的今天，大量的资金需求使融资的压力不断扩大，这就给单一的融资方式带来了更大的挑战。

(二)融资的管理力度不大

迄今为止，我县的融资体系中仍缺少必要的决策责任机制，监督与设计机制也不够完善，这就造成了资源配置的浪费和低效。造成现在结果的原因可分为两方面，一是地方政府在融资政策的决议时，多由主观意识决定，而非有效规划，这就导致了投资效益的下降；二是政府决策的主体与真正的投资主体二者间所占有的权责不清，进而导致了地方政府的融资管理精力分散，融资中的各角色权责不明。

(三)项目单位对投融资兴趣不大

在我县，政府目前采取的投融资模式是“政府为主体，各部分相互配合，财政部门筹资，管理、建设、融资相互分离”。虽然年初有安排项目融资单位融资任务，但实际上项目建设施工单位只管用钱，没有硬性的配套融资任务，责任意识模糊，没有资金就找财政。这种模式不利于资金使用效率的提高，也不利于提升相关单位的投融资积极性。

(四)投融资风险防范体系有待完善

一是目前政府融资单位或平台公司缺少足够的固定资产、明确的主营业务，一般情况都是以土地和股权作为资产，而作为担保的则多是政府的财政收入。二是没有建立债务风险预警指标体系。

(五)融资的效率并不高

负责融资的单位在融资工作中并不是一个集体，大都是分开展开，而且各融资单位间存在各自的利益问题，没有在政府的管理之下，缺乏一致的目标与动力，这就导致了相互间的隔阂，很难合作，造成工作效率低的现象。就比如我县的城投公司，成立几年来还没成功融资案例，这比起兄弟县市差距是显而易见的。

三、几点建议

(一)加快构建新的投融资管理体制

在构建新的投资管理体制中，我们要注意以下几点问题：要保证政府的融资在宏观调控的可控范围内；切实贯彻我县的经济、产业、发展政策，融资与发展相结合；选择与我县的实际情况相符的融资渠道，不要为了扩大融资总量而妄自选择不合理的渠道；对地方政府由融资形成的债务问题要处理清楚，该由谁来负责的债务，一定要制定有效计划还债，杜绝推卸责任现象。对于无政府介入的纯商业融资项目，应由企业负责，避免出现把债务都推卸给政府的现象出现。

(二)建立债务风险预警机制

在机制的建立中，我们应做到：建立债务风险的总量控制体系。按照不同风险类型的特点，结合经济运行的客观规律进行分析，对债务风险的总量进行控制，高效、规范的对政府的债务规模进行控制，防止我县的债务膨胀;建立地方债务偿债基金。为了快速、规范的偿还政府所欠债务，在与政府能力相适应的前提下，建立地方债务偿债基金，并制定相应的管理方案和运行程序，确保合理、有序;建立债务风险预警指标体系。在偿还已有债务的基础上，还要对新的债务风险进行预警评估，按照债务的风险程度不同而分级监控，尽最大能力确保政府的债务危机不会发生。

(三)建立政府债务责任考核机制

在政府主要领导任职管理的时间内，要针对当前的领导班子，设立一系列的债务责任考核机制，将债务的增长、偿还百分比、财政收入增长情况等指标纳入领导的年度考核体制中，时刻提醒领导班子对政府债务问题的监督，防范政府财政风险发生。

(四)建立政府债务责任追究机制

在政务财政运作过程中，有很多影响恶劣，后果严重的情况发生，对于这些情况要建立相应的责任追究机制，以惩罚失职者。对于债券运作过程中出现的欺诈、私用情况，擅自挪用债务款项的情况，不仅要追究其行政责任，更要追究其相应的刑事责任，以法律手段加强对债务融资的约束；对于挪用、挤占债务资金，盲目举债者，如果给政府造成了重大的财政损失和名誉污点，要对行政首长进行严格的问责；对于过度举债而无力偿还的情况，要追究决策者的责任。

(五)加大拓宽地方政府融资方式力度

融资方式的多样化对政府融资顺利进行具有很大帮助，所以要进一步扩宽地方政府融资方式。一是要继续以信贷资金为主要来源，充分利用银行的资源来支援建设，增加资金融合总量，以此解决政府建设资金的短缺。二是结合我县实际，灵活采用更为市场化的融资方式。三是尽可能整合融资平台，做大做强一两个公司，利用资本市场来直接发行股票或债券，实现我县资本市场直接融资零的突破。

(六)加快制定与新的融资渠道相对应的政策、法规与监督引导机制

迄今为止，我国尚未出台监管地方政府投融资的相关法律规范，为了使地方政府的投融资体系科学、规范的发展，必须要有相关的法律来监管其行为，保障其利益。国家相关机构要在相关法律（如《预算法》等）中指定相应的制度，赋予地方自主、中央可控的举债权；与此同时，地方政府也应设立严格的监管责任制，做到借、用、还三者统一，各机构部门各尽其责，共同保障地方政府的投融资顺利进行。