硬化行政事业单位预算约束的思考

江苏省海洋渔业指挥部 林春红

硬化行政事业单位预算约束的思考

江苏省海洋渔业指挥部 林春红

各级财政统筹调度资金保证预算支出计划性、序时性的同时，更要在保证中央“八项”规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等规章制度的执行上下功夫，努力在细化预算管理上下功夫，将财政预算管理与各项规章制度的执行相统一，避免年终突击花钱等现象发生。

行政事业 预算 管理 思考

近年来，随着部门预算、国库集中收付、政府采购、预算绩效管理等财政改革的深入推进，各级财政部门都加强了财政资金管理，努力强化预算约束，财政预算一经各级人大批准就必须得到严格执行，行政事业单位必须按支出计划完成预算支出，充分体现了财政预算的严肃性、规范性，保证了财政资金得到及时有效的运用。但笔者认为，各级财政统筹调度资金保证预算支出计划性、序时性的同时，更要在保证中央“八项”规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等规章制度的执行上下功夫，努力在细化预算管理上下功夫，将财政预算管理与各项规章制度的执行相统一，避免年终突击花钱等现象发生。

一、取消单位基本账户，确保行政事业单位收支全面进“笼子”

(一)取消单位基本账户是推进全面预算的基础

目前部分专项资金通过部门上下级之间直接拨付，不编入部门预算，而单位相关项目往往又在部门预算中申报，造成同一个项目多头申报，多个资金来源，相关资金使用脱离财政监管，既造成资金浪费，又助长了单位违纪违法行为的发生。单位规避财政监管中，基本账户起来很大作用，上级单位的专项补助、单位历年非财政拨款资金结余、一些零星收入、往来资金一般都进入基本账户，一些超预算支出、违规支出也是从基本账户列支。有了基本账户，推进全面预算就是名存实亡。

(二)取消基本账户要求财政部门在进一步细化管理和服务上下工夫

取消基本账户后，行政事业单位上下级之间的专项拨款、往来资金都要进财政账户，财政部门必须及时审核、拨付相关资金，保证行政事业单位相关专项工作及往来事项开展的及时性，无疑增加了财政部门的工作量，也对财政部门管理、监督和服务提出更高要求。

(三)扩大了财政部门统筹资金规模，提高财政资金的使用效益

将分散到各部门基本账户资金集中起来财政统管，增加了财政管理资金规模、增强了财政部门统筹调度资金的能力，促进了行政事业单位之间部门预算的公平性和公开性、有利于各项法律法规的贯彻执行。

二、区别资金类别，细化预算管理

到下半年，各级财政往往要按月内部通报各个部门、各个单位预算支出进度，对促进各部门、各单位加快工作进度、提高财政资金支付速度有很大的促进作用，但同时也造成年终突击花钱、违规用钱等现象的发生。究其原因还是财政预算管理的粗放性造成的，名义上保证支出进度、硬化预算支出约束，实际上与《预算法》的精神和实质相违背。财政资金支付进度快，可能是一个单位工作进度推进快，也可能是内部管理不到位造成行政成本升高、违规支付或其他财政资金损失浪费等原因；财政资金支付慢，可能是该单位内部管理到位，厉行节约措施扎实有力，也可能是有些项目实施的季节性等特点，例如一些农业、林业、渔业项目，过了季节就无法实施，也可能是单位项目推进不力、项目可行性差、项目实施程序复杂等原因。总之，财政部门绝不能以进度论英雄，而应该在细化管理上下功夫，透过现象看本质。行政事业单位部门预算支出分基本支出和项目支出，基本支出分人员经费支出和一般公用支出，人员经费按实预算、按月按实支出即可，硬化预算约束体现在不得超编制用人、超预算、超标准发放工资、奖金、福利、超预算、超标准缴纳公积金、各项保险等。一般公用支出财政部门一般按定额测算给各单位，单位加强内部管理、推进无纸化办公、严格执行中央“八项”规定、差旅费、会议费等管理规定，年终有资金结余，财政部门不能一味催其用款，结余全部收回，而应表彰和鼓励节约行为，结余资金可结转下年使用，一定年度后确实无需使用的，财政部门可收回统一调度使用，硬化预算支出体现在不能突破一般公用经费预算限额，但鼓励节约。项目资金分转移支付支出和单位发展支出。转移支付支出往往是拨付下级财政的公共事业、民生工程、社会救济、产业扶持、创新工程补助等款项，对促进社会稳定和地方经济发展有重要意义，硬化预算约束应主要体现在按时足额拨付资金，监督相关资金按政策要求使用，不得截留挪用。单位发展项目是单位满足自身专项工作的开展所必须的支出。因各单位对该项资金预算往往留有余地，因此硬化预算约束主要体现在项目支出的必要性和合理性，要注重历年预算数、实际支出数等数据的比较和分析，认真审核当年预算测算依据的科学性、合理性、相关性，特别要注意审核印刷费、会议费、培训费、差旅费等与一般公用经费支出内容相同项目预算数据，防止个别单位将一般公用经费超预算限额支出部分在单位发展支出项目预算列报，并强化日常支出监管，财政部门应尽可能细化单位发展支出项目预算执行指标，国库集中支付系统中的每项指标使用内容应相对明确，有些指标不便细化或细化后仍无法看清使用内容的，可通过备注栏标明资金使用用途，便于基层财务人员申报用款计划和使用资金，也便于财政部门经办人员审核相应的用款计划和用款申请，保证按预算用款，专款专用，杜绝串用资金，让无预算支出无处可藏、超预算支出无法办理，年终财政部门也能分清哪些钱该用，那些钱不该用，避免预算单位年终突击用钱，违规用钱等现象发生，将硬化预算执行落到实处。也便于财政部门细化预算执行分析、发现问题、完善制度、进一步提高资金使用绩效。单位发展支出项目结余除跨年度项目外，一般不得结转下年使用。

三、进一步完善固定资产预算管理，硬化资产购置的预算约束

行政事业单位长期以来“重钱轻物、重购置轻管理”，导致有些单位到目前为止固定资产管理仍然很薄弱，财政部门应努力推行固定资产部门预算，并提高预算编制质量，硬化固定资产购置的预算约束，实行财政集中采购，杜绝分散采购，促使固定资产配置向实物发放转变，严禁单位自行购置固定资产，从而严把固定资产进口关，体现部门预算的严肃性，保证固定资产配置标准的统一，实现财政资金的节约使用和售后服务质量的提高。对房屋、大型资产的构建推行建用分离，由政府组织专门部门或委托中介机构负责资产招标、建造、审计等事项，实行专业化管理、规范化运作，从而提高资金的使用效益和保证资产的配置标准和工程质量，杜绝无审批构建，超预算构建、超标准构建等现象发生，严格固定资产预算的执行，同时也将各单位从资产构建的繁重工作中解脱出来。

四、强化预算监督、保证预算执行

再好的制度缺乏必要的监督也会流于形式。预算监督应包括事前、事中、事后监督。事前监督就是把好预算编制关。预算编制方法的完善性、审核人员的责任心、审核方法的科学性决定预算编制的质量。事中监督具体内容包括细化预算执行指标、认真审核各个单位的实际支出内容和预算内容的匹配性，异常数据的质询和反馈，违规支出拒付及惩处等事项。事后监督包括部门决算的审计及各种专项审计、财政支出绩效评价等及相关结果的反馈和运用。推进预算公开，接受群众质询，强化社会监督，也是强化预算监督的重要形式。预算管理和监督是无止境的，只有在预算管理和监督中不断发现问题，改进方法，完善制度，才能保证硬化预算约束落到实处。

10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.03.026